STS, 1 de Febrero de 1990
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1990:15553 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 166.- Sentencia de 1 de febrero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planes parciales y de extensión según la Ley 1956. Modificación. Jerarquía
normativa. Silencio positivo.
NORMAS APLICADAS: Artículo 12.3 de la Ley de 12 de mayo de 1956.
DOCTRINA: No pudiéndose introducir modificaciones en los planes parciales que contradigan a las
previsiones de un plan de superior jerarquía, resulta obvio que el silencio positivo carece de
virtualidad.
En la villa de Madrid, a uno de febrero de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Ramón, representado por la Procuradora doña Matilde Marín Pérez, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la Comunidad Autónoma de Canarias representada y dirigida por el Letrado don Javier Varona Gómez- Acedo y la entidad «Ifa Balcón de San Agustín, SA.», representada y dirigida por el Letrado don Fernando Toribio Fernández, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de Gran Canaria de fecha 27 de abril de 1988, en pleito sobre denegación de aprobación definitiva del cambio de ordenanza.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Las Palmas se ha seguido el recurso número 51 de 1987, promovido por don Carlos Ramón y en el que ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Canarias y como coadyuvante la sociedad «Ifa Balcón de San Agustín», sobre cambio de ordenanza de la parcela D-l del Plan Parcial de San Agustín.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de abril de 1988, en la que aparece el fallo que dice literalmente: «Fallo: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.° Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Carlos Ramón contra resolución del Consejero de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio ambiente de 10 de enero de 1986, que denegó la aprobación definitiva del cambio de ordenanza de la parcela D-l del plan Parcial de San Agustín, así como contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra aquélla, por entender que dichos actos son conformes a Derecho. 2.° No hacer especial pronunciamiento sobre costas».
La referida sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Constituye materia del recurso contencioso-administrativo interpuesto la determinación de si son o no ajustados a Derecho el acto por el que se vino a denegar, con fecha de 10 de enero de 1986, por el Consejero de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente, «la solicitud de cambio de Ordenanza en la parcela D-l del Proyecto de Ordenación de la Zona de San Agustín, en los concretos términos formulados por el promotor, por implicar modificación del Plan de Extensión Maspalomas Costa Canaria, por suponer aumento de volumen y de densidad de población y por carecer de justificación suficiente», y el acto denegatorio presunto por silencio negativo del recurso de reposición formulado contra aquél, invocando, en síntesis, el recurrente en apoyo de su pretensión de nulidad de los actos recurridos, que la Consejería denegó de forma expresa una modificación de planeamiento que estaba aprobada definitivamente por aplicación del silencio positivo, y que la resolución extemporánea es nula de pleno Derecho al haberse producido por órgano manifiestamente incompetente, pues el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de Urbanismo requeriría la aprobación de una Ley Autonómica, por lo que sobre estas materias habrán de versar los razonamientos de esta Sala. 2.° En lo que respecta a la aprobación definitiva recayó en virtud del juego del silencio positivo y se produjo en los mismos términos en que se acordó la provisional, es de resaltar que, ciertamente, de los artículos 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 41.2 de la Ley del Suelo resulta con claridad que dicho silencio se entenderá positivo, sin denuncia de mora, cuando así se establezca por disposición expresa o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores, siendo el plazo, salvo disposición en contrario, de tres meses desde la petición, y que, tras la aprobación, primero inicial y luego provisional del plan, programa o proyecto, se someterá a la autoridad u órgano competente que deba otorgar la aprobación definitiva, a fin de que lo examine en todos sus aspectos y decida en el plazo de seis meses desde el ingreso del expediente en el registro, transcurrido el cual, hay tres meses a tenor del artículo 6.2 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, sin comunicar resolución se entenderá aprobado por silencio administrativo, lo que implica que el silencio positivo es un acto administrativo equivalente a esa aprobación a la que sustituye, y, a su vez, determina que el acto expreso posterior denegatorio de lo que se hubiera otorgado en virtud del silencio constituye una revocación de oficio de un acto declarativo de derechos realizada al margen del procedimiento establecido, y, en consecuencia, nulo de pleno derecho, mas el tema que con prioridad plantea esa técnica del silencio positivo hace alusión a los supuestos en que la pretensión ejercitada no sea conforme al Derecho, casos en los que podría quedar aprobado lo que, según la Ley, sea imposible aprobar. 3.° En el supuesto de autos el tema del recurso se limita a determinar, en lo que respecta a dicha pretensión, si, en todo caso, ha de considerarse aprobado en sus propios términos el proyecto inicial y provisionalmente aprobado como si hubiera recaído un acto expreso, o si los efectos aprobatorios del silencio positivo han de quedar limitados a lo que, según la Ley, es posible autorizar o aprobar, de modo que «el silencio positivo no sea una panacea que sane aquello que en sí mismo contiene el germen de su incurable enfermedad, ni esponja que limpie los vicios y defectos contenidos en la esencia misma del acto», según reiterada doctrina jurisprudencial, sin que pueda admitirse que tal silencio positivo prospere cuando lo que resulta aprobado por él no pueda ser aprobado según la Ley, siendo esta última solución la que se proclama en la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y en el artículo 178.3 de la vigente Ley del Suelo, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley anterior a cuyo tenor en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los planes, proyectos, programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, lo que corrobora el artículo 133.3 del Reglamento del Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio, quedando así patente que el legislador ha preferido la defensa de la legalidad a las conveniencias de la seguridad del tráfico jurídico. 5.° Acerca de la competencia del Consejero autor de la resolución que se recurre, basta con invocar el artículo 132-c) del Reglamento de Planeamiento y la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1986, el Decreto Territorial 397/1985, de 11 de octubre, por el que se atribuyen provisionalmente a dicho consejero todas las funciones atribuidas a la Comisión de Urbanismo, y el artículo 29.11 del Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto ), sin que la cuestión del rango de las normas automáticas pueda ser obstáculo a dicha competencia en cuanto que una vez determinado el ámbito autonómico previsto en el Estatuto como propio, el ordenamiento autonómico podrá desplegarse conforme al rango aplicable ordinariamente, sin que parezca forzoso seguir el rango legislativo, por lo que ha de desestimarse el recurso interpuesto. 6.° A los efectos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 31 de enero de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en los fundamentos de Derecho primero, segundo, tercero, quinto y sexto de la sentencia apelada y en esta resolución, y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de Derecho primero, segundo, tercero, quinto y sexto de la sentencia recurrida.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Julián García Estartús.
Sin perjuicio de la adecuación a la normativa aplicable de la doctrina aducida por el Tribunal de Instancia para rechazar la pretensión de la recurrente en orden a la anulación del acuerdo recurrido del Consejero de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Canarias, la cuestión planteada en orden a la modificación de la ordenanza urbanística reguladora de la parcela D-I) del Plan Parcial de San Agustín aprobado en desarrollo del Plan de Extensión Maspalomas-Costa Canaria del término municipal de San Bartolomé de Tirajaña, sea cual fuere la consideración que merezca la naturaleza del Plan de Extensión, aprobado estando vigente la Ley del suelo de 12 de mayo de 1956 según lo dispuesto en su artículo 12.3 «Serán planes y proyectos de extensión los relativos a superficies de suelo exteriores al casco urbano», dada la exigencia del principio de jerarquía normativa de los planes de urbanismo, no podía pedirse la del Plan Parcial de San Agustín en relación con el uso previsto en el mismo de la parcela indicada destinada a restaurante sin modificar el Plan de Extensión, dada la afectación de ese servicio al común del sector comprendido en ese plan y previsto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.1-c) de la meritada Ley de 12 de mayo de 1956, y en el II del vigente texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 edificios e instalaciones de interés público o de equipamiento comunitario respectivamente, aunque su actividad fuera conferida a la empresa privada; criterio que se halla implícitamente aceptado por la recurrente, ya que en apoyo de su pretensión adujo que la existencia de este restaurante y espacios libres incluidos en la parcela carecían de razón y fundamento al haberse producido un incremento de las instalaciones dedicadas al servicio comunitario que le es propio a esa clase de establecimientos, así como un aumento de los espacios libres en el conjunto del Plan de Extensión y en el Parcial de San Agustín, pues ello comporta un juicio acerca de las alteraciones que se han producido en el conjunto del sector que no pueden ser contempladas desde el particular de la ordenación de una sola de las parcelas; exigiendo, pues, para mantener la coherencia de las previsiones del Plan de Extensión que la pedida fuera examinada desde la vertiente del conjunto de ese Plan.
No pudiéndose introducir modificación en los Planes Parciales que afecten, contradiga, o no se adecuen a las previsiones de una plan de superior jerarquía, resulta obvio que el silencio positivo alegado por la parte demandante, apelante en esta instancia, carece de virtualidad y debe ser rechazado, ya que de admitirse la tesis contraria se daría lugar a una modificación del plan de extensión mediante la ordenación de una de las parcelas comprendidas en un plan parcial condicionado a las directrices del que es objeto de desarrollo, y por ello la aprobación por silencio administrativo positivo, según lo dispuesto en el artículo 41.2 de la Ley del Suelo, modificado en cuanto al plazo por el artículo 6.2 del Decreto Ley de 16 de octubre de 1981 que dispone que debe entenderse aprobado un plan parcial, y, por ende, su modificación, por el transcurso de tres meses desde la entrada en el Registro del órgano competente para otorgarlas sin que hubiera recaído resolución expresa, no es aplicable por ir en contra del principio de jerarquía normativa e infringir la aplicable en función del contenido de los planes parciales, artículo 13 de la Ley de 9 de abril de 1976, al calificar un terreno, previsto como destinado a un equipamiento comunitario, en suelo edificable y alterar los espacios libres y zona verde sin modificar las previsiones del plan de extensión; siendo correcta la oposición formulada al efecto por la Administración demandada y el coadyuvante en base a las previsiones contenidas en el plan de extensión y el destino de dicha parcela como equipamiento comunitario, en función de la finalidad en el mismo establecida respecto a la instalación de servicios hoteleros, restaurantes, balnearios, zonas verdes, y espacios libres como centros de atracción del turismo.
La atribución de competencias al Consejero de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente del Gobierno de la Comunidad Canaria por Decreto de 11 de octubre de 1985 que correspondían a la Comisión de Urbanismo por la Ley del Suelo, de forma provisional, no implica una infracción del ordenamiento jurídico de dicha Comunidad ni de la Ley del Suelo; toda vez que conferida a la misma la competencia en materia de urbanismo y no existiendo cuando fue promulgado ese Decreto norma legal de la Comunidad que determinara esa competencia a otro órgano de su gobierno, ni siendo esta materia de las previstas en el Estatuto de Autonomía ni en la Constitución como de «reserva de Ley» pudo concederse esa competencia al Consejero autor de la resolución impugnada.
Por la apelante se han reiterado las alegaciones contenidas en su escrito de demanda, que en razón de pretender una modificación de la ordenación urbanística de una parcela no es admisible, ya que como queda expuesto ello vulneraría el principio de jerarquía normativa del planeamiento y daría lugar a una alteración substantiva del plan de extensión y del Plan Parcial de San Agustín al calificar como suelo edificable un terreno previsto como destinado a un equipamiento comunitario y zona libre de edificación; por lo cual procede desestimar el recurso interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Carlos Ramón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de 27 de abril de 1988, recurso 51/1987. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.-Rubricados.
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SAP Vizcaya 151/2004, 17 de Marzo de 2004
...de 1971, 18 de abril de 1975, 7 de julio y 5 y 11 de noviembre de 1983 y 15 de octubre de 1984 ". En idéntico sentido también SSTS de 1 de febrero de 1990, 30 de octubre de 1991 y 1 de diciembre de 1999 Por consiguiente, en aplicación de la doctrina expuesta, cuando la Comunidad accionante ......