STS, 12 de Marzo de 1990
| Ponente | ANGEL RODRIGUEZ GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1990:2253 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 12 de Marzo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 306.-Sentencia de 12 de marzo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García.
PROCEDIMIENTO: Especial. Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Sindicación. Asociación. Guardia Civil. Fraude de ley. Derecho
de petición.
NORMAS APLICADAS: Arts. 22 y 28 de la Constitución, Ley 85/1978, Ley 17/1989, L.O.P.J., Ley
Orgánica 11/1985 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional, Sentencias de 2 de febrero de 1981 y 30 de diciembre de 1985 .
DOCTRINA: No hay que confundir el derecho de petición a los órganos institucionales que asiste a
todos los españoles, para impetrar peticiones políticas o de oportunidad, con el ejercicio de un
derecho subjetivo público que sólo puede quedar satisfecho con un pronunciamiento de la
Administración o, en su caso, de los Tribunales. Sólo el primer supuesto afecta la prohibición
constitucional y legal de efectuar peticiones colectivas a los miembros de Institutos Armados.
Si se considera a la Unión Democrática de la Guardia Civil como un sindicato o como una
Asociación profesional reivindicativo se planteó un caso de fraude de ley, en que bajo la apariencia
de la cobertura del art. 22 de la Constitución se pretendía algo prohibido por el ordenamiento
jurídico.
En Madrid, a doce de marzo de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 1.933 de 1989 ante la misma pende de resolución y tramitado conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de don Darío, como representante de Unión Democrática de Guardias Civiles (UDGC) contra la Sentencia dictada el 5 de mayo de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, en el pleito núm. 18.688 contra denegación por silencio de petición suscrita en fecha 5 de noviembre de 1988, sobre solicitud pidiendo la inscripción en el Registro de Asociaciones. Ha sido parte apelada la Administración Central, representada por el Abogado del Estado y oído el Ministerio Fiscal. Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador don Luciano Rosch Nadal en representación de don Darío como representante de Unión Democrática de Guardias Civiles (UDGC), quien actúa como dice ser, debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el presunto acto recurrido, con costas al actor».
Notificada la anterior resolución por el Procurador Sr. Rosch Nadal se interpuso mediante escrito razonado recurso de apelación para ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, en el que terminó suplicando se admitiera el recurso. Por providencia de fecha 21 de junio de 1989 se admitió el recurso en un solo efecto con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes, el Ministerio Fiscal presenta escrito solicitando la desestimación del recurso. El Abogado del Estado evacuó el trámite mediante escrito en el que después de alegar lo que estimó pertinente a su derecho terminó suplicando a la Sala que dictara Sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la apelada por ser plenamente ajustada a derecho.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 2 de marzo del corriente, en cuyo acto tuvo lugar su realización.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, Magistrado de esta Sala y Presidente de su Sección Novena.
La Sentencia apelada desestima el recurso interpuesto por el actor, en calidad de promotor, fundador y socio de la pretendida asociación Unión Democrática de Guardias Civiles, contra la denegación presunta de solicitud de inscripción de ésta en el Resgistro de Asociaciones.
La Audiencia Nacional, valorando que en el acta fundacional -fechada en Sevilla el 22 de julio de 1988- no se reseñan los nombres y circunstancias personales de los socios fundadores, a excepción del recurrente cuya firma es la única que figura en el acta, llega a la conclusión de que tal escrito es contrario al art. 3.° de la Ley de Asociaciones de 24 de diciembre de 1964, y que no existiendo propiamente una asociación no se ha conculcado el art. 22.3 de la Constitución .
Ciertamente para que pueda inscribirse una asociación en el correspondiente registro, en este caso en el Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior, a los solos efectos de publicidad, es preciso que aquélla se haya constituido, que exista, es decir, que haya tenido lugar un concierto de voluntades dirigido a constituirla, reflejado en el acta fundacional. También lo es que en el caso litigioso el acta sólo aparece suscrita por el recurrente y que los demás socios fundadores tan sólo se identifican por su cualidad de miembros en activo de la Guardia Civil. Ahora bien, este defecto, en principio, sólo afecta a la falta de constancia de las circunstancias personales de quienes -se dice- concurrieron con el actor a la constitución de la Unión Democrática de Guardias Civiles y no puede legitimar, en sí mismo considerando, el acto presunto recurrido, por no haber mediado requerimiento alguno de la Administración enderezado a dar ocasión al peticionario de subsanar el defecto apreciado por el Tribunal a quo - art. 71 de la L.P.A. en relación con el art. 11 de la Ley de Asociaciones -, como determinante de la desestimación del recurso.
El Abogado del Estado insiste también en otro motivo de oposición al recurso que ya adujo ante la Audiencia Nacional. Que el escrito dirigido a la Administración aparece firmado por el recurrente en nombre propio y. además, como mandatario verbal -según afirma- de otros miembros en activo de la Guardia Civil, hecho que, a su juicio, supone efectuar una petición colectiva. prohibida por los arts. 29.2 de la Constitución y 15.2 de la Ley Orgánica 2/1986. de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad .
Tampoco este argumento es definitivo. No hay que confundir el derecho de petición a los órganos institucionales, que asiste a todos los españoles, para impetrar decisiones de carácter político o de mera oportunidad, y se agota por su solo ejercicio -lo solicitado no tiene por qué ser necesariamente aceptado. Auto del Tribunal Constitucional 749/1985, de 30 de octubre -, con el ejercicio, valga la redundancia, por una persona o pluralidad de personas, de un derecho subjetivo, en este caso, de un derecho subjetivo público, el derecho de asociación reconocido en el art. 22 de la Constitución, que sólo puede quedar satisfecho mediante un pronunciamiento de la Administración o, en su caso, de los Tribunales que resuelva con arreglo a derecho la reclamación deducida. Sólo en el primer supuesto, no en éste, cobra significado la restricción constitucional y legal de efectuar peticiones colectivas por parte de los miembros de las Fuerzas o Institutos Armados o de los Cuerpos sometidos a disciplinar militar, en general, y de los miembros de la Guardia Civil, en particular, para salvaguardar la disciplina y la libertad de decisión de los poderes públicos -para preservar aquélla está también la exigencia de que las peticiones individuales de los mismos se produzca con arreglo a su legislación específica-, que en cambio no pueden verse afectadas cuando se impetra una decisión administrativa que debe producirse con sujeción al principio de legalidad.
Rechazados, pues, los motivos de oposición, de naturaleza formal, que el Abogado del Estado mantiene en sus alegaciones, el problema nuclear que plantea este litigio es si la denominación Unión Democrática de Guardias Civiles es una asociación en sentido genérico, que goza de la cobertura del art. 22 de la Constitución, como sostiene el recurrente, o se trata propiamente de un sindicato, como argumenta el representante de la Administración, cuya prohibición en este segundo supuesto sería consecuencia automática de lo que preceptúa el art. 15 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyo núm. 2 dispone que «los miembros de la Guardia Civil no podrán pertenecer a partidos políticos o sindicatos...», prohibición que comporta tanto la afiliación a un sindicato ya constituido -esté o no vinculado a un partido político- como el ejercicio del derecho a la libertad sindical en su conjunto y por tanto el derecho a fundar sindicatos, como resulta de lo prevenido en el art. 1.3, en relación con el art. 2.1 a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, el primero de los cuales dice: «Quedan exceptuados de este derecho (del derecho a sindicarse libremente) los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de naturaleza militar», cualidad ésta que concurre en la Guardia Civil - art. 9 b) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad-, todo ello con la cobertura que supone el art. 28.1 de la Constitución .
Pues bien, no deja de tener razón el Abogado del Estado cuando arguye que la agrupación cuya inscripción como asocación se solicita tiene los fines propios de los sindicatos. En efecto, entre los distintos fines que se asignan a la Unión Democrática de Guardias Civiles en el art. 5 de sus estatutos destaca, en primer lugar, «la defensa de los intereses profesionales de sus miembros en todos los aspectos», expresión que por su amplitud comprende, indudablemente, los intereses de carácter económico y social, cuya promoción es precisamente la razón de ser de los sindicatos - art. 7 de la Constitución y art. 1.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sincial -. Además hay que tener en cuenta que cuando en el art. 18.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se reconoce a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía el derecho a sindicarse -con determinadas limitaciones-, se fija como objetivo de las organizaciones que pueden constituir «la defensa de sus intereses profesionales».
Tal vez podría sostenerse, en la hipótesis de que sea posible trazar una línea divisoria, que la Unión Democrática de Guardias Civiles es más una asociación profesional con fines reivindicativos que un sindicato propiamente dicho, si se pone la atención en que sólo está abierta - a tenor del art. 8 de sus estatutos- a los miembros de la Guardia Civil, en situaciones de activo o de reserva activa, a diferencia del derecho de libertad sindical que se extiende a todos los trabajadores, entendiéndose por tales, a los efectos de la Ley Orgánica 11/1985 -art. 1.2 -, tanto aquéllos que son sujetos de una relación laboral como los que lo son de una relación administrativa o estatutaria al servicio de las Administraciones Públicas. En apoyo de esta solución podría invocarse, a primera vista, el art. 401 de la L.O.P.J. que con la cobertura del art. 127.1 de la Constitución reconoce el derecho de asociación profesional a Jueces y Magistrados, fijando como fines lícitos, entre otros, de las asociaciones constituidas por éstos, la defensa de los intereses profesionales de sus miembros en todos los aspectos, es decir, los mismos que se recogen en el art. 5 de los Estatutos de la cuestionada asociación. Pero con tal caso, no debe olvidarse, se trata de una forma particular de asociación -asociaciones de relevancia constitucional en la terminología de la Sentencia del Tribunal Constitucional 3/1981, de 2 de febrero -, cuya válida constitución se condiciona a la inscripción en un Registro especial, a cargo del Consejo General del Poder Judicial, mientras que lo que se debate en este litigio es el genérico derecho de asociación. Además, si cupiera la calificación que aquí se considera, podría predicarse también de las denominadas organizaciones sindicales que puede constituir los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, pues éstos sólo pueden afiliarse - art. 18.2 de la Ley Orgánica 2/1986 - a organizaciones formadas exclusivamente por miembros del propio Cuerpo, y es revelador que tal derecho no se reconozca a los miembros de la Guardia Civil, sin duda por la naturaleza militar de este Instituto armado, declarada en el art. 9 de la Ley Orgánica que se acaba de citar y reiterada, a propósito de su estructura jerárquica por empleos y a efectos disciplinarios, en los arts. 13.1 y 15.1 de la misma Ley, cuyo régimen estatutario, además, es no sólo el establecido en la misma -y en las normas que la desarrollan-, sino también el previsto en el ordenamiento militar, que reza su art. 13.2; naturaleza militar en la que insiste el art. 4 de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, cuando en su núm. 3 dice que «los miembros de la Guardia Civil, por su condición de militares, están sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal de las Fuerzas Armadas, a las leyes penales y disciplinarias militares, así como a su normativa específica, régimen del que forman parte las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas -Ley 85/1978, de 28 de diciembre-, pues en ellas se definen las obligaciones y derechos de los miembros de la Institución Militar -art. 1-, a los que expresamente se prohibe participar en sindicatos y asociaciones con finalidad reivindicativa -art. 181-, prohibición esta última que ya era aplicable al personal de la Guardia Civil por imperativo del art. 13.2 de la Ley Orgánica 2/1986, en cuanto remite al ordenamiento militar para la regulación de su régimen estatutario.
En conclusión, ya se considere a la Unión Democrática de Guardias Civiles como un sindicato o como una asociación profesional reivindicativa -en los términos ya examinados-, lo cierto es que estamos ante un caso de fraude de Ley, pues bajo la aparente cobertura del art. 22 de la Constitución sus fundadores persiguen un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él - art. 6.4 del Código Civil -, la inscripción en el Registro de Asociaciones del Ministerio del Interior de una agrupación de personas que realmente no ejercitan el genérico derecho de asociación reconocida en aquél precepto, sino que quieren constituir un sindicato o una asociación con finalidad reivindicativa, tratando de eludir la prohibición de los arts. 1.3 de la Ley Orgánica de la Libertad Sindical y 15.2 de la de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, o bien el art. 18.2 de esta última, que por la naturaleza militar de la Guardia Civil y la condición de militares de sus miembros concreta su ámbito de aplicación al personal del Cuerpo Nacional de Policía, normativa que impide al recurrente el depósito de los estatutos de la pretendida asociación en la oficina pública a que se refiere el art. 4.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical o el Registro Especial previsto en el art. 20 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad .
Y tampoco puede hablarse de silencio positivo -en la súplica de la demanda se alude a la adquisición de personalidad jurídica ex lege por haber transcurido, se dice, el plazo preclusivo para proceder a la inscripción-, ya que difícilmente puede producirse aquel efecto cuando la inscripción solicitada se refiere a materia ajena al Registro de Asociaciones, y aunque no fuera así, que lo es, el silencio positivo no está admitido en la Ley de Asociaciones, a diferencia de lo que se establece en el art. 2 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos .
Por último, con el pronunciamiento que vamos a hacer -confirmatorio del fallo apelado- no se conculca el art. 24 de la Constitución, ya que el derecho de todos -en este caso, del actor y de la Administración demandada a obtener la tutela judicial efectiva queda satisfecho con una resolución jurídicamente fundada, coincida o no con las pretensiones y motivos de oposición esgrimidos por las partes.
La imposición de las costas en esta alzada a la parte apelante, al igual que hizo el Tribunal a quo respecto a las causadas en primera instancia, es consecuencia insoslayable de la regla de vencimiento objetivo que inspira al art. 10.3 de la Ley 62/1978, propia del procedimiento especial y sumario libremente escogido por el actor para obtener la protección de lo que creía que era su derecho.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Darío, en la cualidad que dice actuar, contra la Sentencia de 5 de mayo de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 18.688, sustanciado por los trámites de la Ley 62/1978 ; con imposición a aquél de las costas causadas en esta instancia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que será publicada en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Luis Antonio Burón Barba.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Ángel Rodríguez García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Novena, del Tribunal Supremo, lo que certifico.
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