STS, 8 de Marzo de 1990
| Ponente | BENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN |
| ECLI | ES:TS:1990:16914 |
| Número de Recurso | 1714/1987 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 422.-Sentencia de 8 de marzo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Benito S. Martínez Sanjuán.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Convenio entre la Universidad de Navarra y la Universidad
Nacional de Educación a Distancia. Naturaleza. Resolución. Proceso contencioso-administrativo.
Sentencia. Incongruencia.
NORMAS APLICADAS: Artículos 2, 7 y 66 de la Ley de Contratos del Estado; artículo 205 del
Reglamento de Contratos del Estado; artículos 43 y 102.1-g) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
DOCTRINA: El convenio concertado entre la Universidad de Navarra y la Universidad Nacional de
Educación a Distancia ha de ser calificado de convenio de colaboración.
Al ejercitarse por la Diputación Foral una facultad de resolución prevista en el Convenio, no se
limitan los derechos de la Universidad.
La sentencia era incongruente en el extremo apelado por el Gobierno de Navarra, pues resolvió una
cuestión no alegada por las partes, ni sometida de oficio a su audiencia por el Tribunal.
En la villa de Madrid, a ocho de marzo de mil novecientos noventa.
Deliberado y votado por la Sala reseñada al margen el recurso de apelación registrado con el número 1714/1987, interpuesto co-apelantes por la Universidad de Navarra, representada por el Procurador don Federico Pinilla Peco, asistido por Letrado, y por el Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra, representado por el Procurador don José-Manuel Derromochea Aramburu; ocupando la posición de apelados las mismas partes, respecto a los particulares de la resolución impugnada que respectivamente les favorecen; contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, de fecha 1 de marzo de 1986, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 468/1984, interpuesto contra la desestimación presunta, producida por la Diputación o Gobierno Foral de Navarra, del recurso de reposición interpuesto contra los acuerdos de dichos organismos de 23 de diciembre de 1982 y 13 de julio de 1983; sobre denuncia de convenio para el desarrollo de las enseñanzas de ingeniería técnica industrial, en la escuela de "El Sario".
Antecedentes de hecho
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente; Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Manuel Mafia Rodríguez Azcárate, en nombre y representación de la Universidad de Navarra, contra los acuerdos de la Diputación Foral de 23 de diciembre de 1982 y 13 de julio de 1983, y la desestimación presunta de la reposición, sobre denuncia de convenio para el desarrollo de las enseñanzas de ingeniería técnica industrial en la escuela de "El Sario", cuyos acuerdos se mantienen como ajustados al ordenamiento jurídico, si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988; sin imposición de costas en el presente recurso. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Universidad de Navarra y por la del gobierno de la Comunidad Foral de Navarra se interpusieron sendos recursos de apelación que fueron admitidos a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personaron ante la misma ambas partes en sus respectivos recursos y como apelados en los interpuestos respectivamente por la contraria; habiendo pasado las actuaciones a conocimiento de esta Sala que ahora enjuicia.
Por Providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante Universidad de Navarra para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.° Que la Diputación Foral de Navarra y la Universidad de Navarra, el 9 de noviembre de 1968, firmaron un convenio con objeto de poner y mantener en funcionamiento una escuela de ingeniería técnica industrial, denominada "El Sario", cuyo texto del convenio está incorporado a los folios 1 a 14 del complemento del expediente administrativo; según dicho convenio la Universidad se responsabilizaba del funcionamiento académico de la Escuela y la diputación aportaba el edificio y se comprometía a cubrir el déficit que, de acuerdo con módulos determinados se produjera; la base 14 del convenio establecía una duración de diez años y que se entendería prorrogado tácitamente a partir de dicho plazo salvo denuncia de cualquiera de las partes mediante aviso fehaciente a la otra con dos años de antelación; dicha escuela fue puesta en marcha, obteniéndose todos los reconocimientos oficiales y funcionó con entera normalidad; no obstante lo cual, y por motivos que no constan en el expediente, el diputado foral señor Juan Pablo presentó en septiembre de 1982 una moción proponiendo la denuncia del convenio -folio 22 del expediente-, dicha moción, después de ser informada por un Letrado del Tribunal Administrativo de la Diputación Foral -folios 7 al 19 del expediente- fue aprobada por la Diputación Foral con fecha de 23 de diciembre de 1982 -folio 1 del expediente-; al comunicarse a la Universidad este acuerdo denunciando el convenio, la Universidad de Navarra dirigió un escrito a dicha Diputación solicitando se le notificase en forma, con indicación de los recursos procedentes, y expuso una serie de cuestiones relativas al funcionamiento del centro docente que la interrupción del convenio, sin más previsiones, obligaba a considerar -folio 57 del expediente-; por toda respuesta la Diputación se limitó a notificar de nuevo el mismo acuerdo, expresando esta vez la posibilidad de interponer recurso de reposición -folio 17 del complemento del expediente-; entonces la Universidad, con fecha 22 de septiembre de 1983, interpuso el recurso de reposición -folios 21 a 24 del complemento del expediente-, que fue tácitamente desestimado por silencio administrativo y, con fecha 20 de septiembre de 1984, interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Audiencia Territorial de Pamplona, cuyo recurso fue desestimado en sentencia de fecha 1 de marzo de 1986, interponiendo entonces la Universidad de Navarra el actual recurso de apelación contra la aludida sentencia. 2.° Seguidamente alega y analiza: a) La naturaleza del convenio llegando a clasificarlo como "concierto", según el artículo 75 de la norma general de contratación, aprobada por acuerdo del Parlamento Foral, de 16 de junio de 1981 -" Boletín Oficial de Navarra" número 84, de 15 de julio siguiente-. b) Que el acuerdo denunciando el convenio es nulo de pleno derecho, c) Sobre la cuestión de la "conclusión o cumplimiento". 3.° Que alega en conclusión la nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado por la Diputación Foral, de 23 de diciembre de 1982, por ser aprobado sin audiencia del interesado y sin que recayeran los tres informes preceptivos exigidos para poder adoptarlo. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que, revocando la apelada, declare nulo de pleno derecho el acuerdo impugnado.
Seguidamente se siguió el traslado para iguales fines y por idéntico término a la representación del Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra, por la misma en tiempo y forma presentó escrito a tal fin alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: 1.° Que no tiene inconveniente en hacer de este lugar, en término generales, las manifestaciones contenidas en la correlativa del escrito de adverso, aunque las matiza y puntualiza. 2° Que fue la misma Universidad de Navarra la que calificó el "convenio" en cuestión como un "convenio de colaboración" entre ambas entidades a los fines que en el mismo se consignan. 3.° Que el convenio de colaboración, de 9 de noviembre de 1968 en modo alguno puede encuadrarse dentro de lo que la Ley califica como "contrato de gestión de servicios". 4.° Que el acuerdo de 23 de diciembre de 1982, adoptado por la Diputación Foral, se limita a manifestar su voluntad de acogerse a la base 14 del convenio, después de haber transcurrido el plazo de diez años previsto en el mismo, denunciando su vigencia, por lo que no es limitativo de derechos de la Universidad de Navarra, por lo que no requiere audiencia de la misma, ni proceso especial de lesividad, sino que el convenio le faculta para revocarlo por propia autoridad, sin que ello suponga una alteración de lo convenido. 5.° Que su recurso de apelación va encaminado a que se elimine del fallo de la sentencia recurrida el párrafo último que, después de declarar la desestimación dice así: "si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988", pues la Sala, después de "desestimar el recurso contencioso-administrativo", manteniendo los acuerdos de la Diputación Foral "como ajustados a Derecho", debió abstenerse de pronunciarse sobre un extremo no planteado por las partes, ni siquiera en vía administrativa. Terminando por solicitar que se dicte sentencia confirmando la apelada y declarando que debe eliminarse del fallo el párrafo de la misma que dice: "si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988".
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera, y guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 1 de marzo de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado Excmo. Sr. don Benito S. Martínez Sanjuán.
Vistos los artículos 1, 2, 37, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el Texto Articulado de la ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1965, modificado parcialmente por la Ley de 17 de marzo de 1975; el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, las Normas de Contratación de Navarra, aprobadas por su Parlamento Foral, el 16 de junio de 1981 y demás de general aplicación.
Comenzando por el estudio del recurso de apelación interpuesto por la representación de la Universidad de Navarra, frente al Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra, contra la sentencia al presente combatida, en el que se pretende por dicha entidad apelante la revocación de la misma y que, en su lugar, se declare nulo de pleno derecho el acuerdo impugnado a que dicha sentencia se refiere; se ha de considerar que, además de la correcta argumentación jurídica en que se fundamenta meritada sentencia apelada, la que se acepta en su totalidad y se incorporan a la presente, en cuanto a la naturaleza jurídica del convenio, de 9 de noviembre de 1968, cuestionada en el proceso y en ambas instancias, no se puede desconocer la doctrina de esta Sala, que ahora enjuicia, cuando dice que, "al lado de los contratos típicos administrativo, de obras y de servicios, la actividad contractual de la Administración en sus relaciones con los particulares se desarrolla en otra multitud de convenios que pueden calificarse más o menos atípicos en los que, la forma de expresarse la conformidad de voluntades, puede manifestarse en una operación compleja a través de actos sucesivos creadores de un vínculo jurídico, cuyos convenios ofrecen una faceta común propia de los contratos institucionalizados y, otra faceta específica o propia de cada uno de estos convenios calificados de "atípicos" que responden a sus diversas finalidades, recogiéndose estas figuras en la Ley de 17 de marzo de 1975, de modificación parcial del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1965, cuyo artículo 2 dispone que quedan fuera del ámbito de la presente Ley los siguientes contratos y negocios jurídicos de la Administración -que enumera-, calificando, entre otros -número 7 de dicho artículo-, los llamados convenios de colaboración que, en virtud de autorización del Gobierno, celebre la Administración con los particulares y que tengan por objeto fomentar la realización de actividades económicas de interés público, cuyos convenios o negocios jurídicos habrán de regularse por sus normas peculiares aplicándose los principios de la Ley de Contratos del Estado para resolver las dudas y lagunas que pudieran plantearse..."; implícitamente en este mismo sentido se pronuncia la sentencia de la antigua Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 18 de marzo de 1985, cuando se refiere a los "convenios de colaboración", como contratos administrativos que se rigen por sus normas peculiares, sin olvidar, por último, la sentencia de dicha Sala de 30 de abril de 1984, que también se refiere a un supuesto de denuncia de un "convenio de colaboración", celebrado entre las mismas partes contratantes que intervienen en el de actual referencia, en relación con un convenio de tal naturaleza con la Universidad Nacional de Educación a Distancia, y que dicha Diputación dio por extinguido amparada en una de sus cláusulas; asimismo, se ha de tener en cuenta que, además del artículo 2.7 de la ley de Contratos del Estado antes analizado, también abona jurídicamente la existencia de tales "convenios de colaboración" el artículo 2.6 de la Norma Foral de Contratación, en la que se contemplan "los convenios de colaboración que celebre el Estado... o la Diputación Foral con particulares y que tengan por objeto fomentar la realización de actividades económicas privadas de interés público, recogiendo dicha Norma Foral sobre Contratación, como figuras contractuales, a las que no se les aplicará tales normas de los contratos típicos..." las relaciones jurídicas de prestación reglamentaria, entendiéndose por tales aquellos negocios que, bajo cualquier tipo contractual se celebren entre... la Administración -Estado o Diputación foral- y los particulares como consecuencia de la prestación de un servicio público que los administrados tienen la faculta de utilizar mediante el abono de una tarifa o tasa de aplicación general o personas indeterminadas.
Contrariamente a lo mantenido por la representación de la Universidad de Navarra no puede ser calificado el convenio en cuestión como un "contrato de gestión de servicios" en la modalidad de "concierto"; pues, amén de que en realidad todo el contrato de gestión de servicios, en sus distintas modalidades, gira sustancialmente en torno a la figura del "empresario", como se infiere de la generalidad de los preceptos de la Ley de Contratos del Estado y de su Reglamento que regulan dicha contratación típica, sin embargo, como la misma representación de la Universidad de Navarra aduce "en primer lugar no hay empresario", amén de que la idea de tal "empresario" está en el artículo 205 del Reglamento en relación con el artículo 66.3.º, de la Ley de Contratos del Estado citados; pero es que, además, la imposibilidad de calificación del convenio discutido como "concierto" estriba en que, además de la falta de actuaciones preparatorias propias de dicha figura y ausencia de forma exigible a tal contratación, al ser la figura contractual de la "gestión de servicios mediante concierto" una fórmula de emergencia de duración limitada a ocho años según el artículo 205 del Reglamento de Contratos del Estado -única norma aplicable en 1968, cuando se aprueba el "convenio», ya que hasta 1982 no se aprueba una normativa foral al respecto-, sin embargo al "convenio" ahora en cuestión se le está atribuyendo una duración mínima de diez años, con posibilidad de "prórroga tácita", lo que de suyo desvirtúa, por el contenido del convenio, su calificación de "concierto".
Por otra parte, el acuerdo de la Diputación Foral de Navarra, de 23 de diciembre de 1982, se limita a manifestar su voluntad de denunciar el convenio en cuestión, acogiéndose a lo establecido en la base 14 del mismo, una vez que hubo transcurrido el plazo previsto de los diez años; pues bien, al ejercitarse por la Diputación Foral de Navarra una facultad contenida en el Convenio, no se limitan derechos de la Universidad de Navarra, por lo que para adoptar dicho acuerdo no se necesita la previa audiencia de esta última, ni la observancia de un proceso especial de lesividad, ya que el propio texto contractual está facultando a dicha Diputación para ejercitar dicho derecho de denuncia del convenio para que no actúe la prórroga tácita del mismo; no existiendo tampoco defecto formal alguno en la formación de la voluntad colegiada de referido órgano foral para la viabilidad de su adopción.
Al haberlo entendido sustancialmente también así la sentencia al presente combatida procedente es la desestimación del actual recurso de apelación interpuesto por la representación de la Universidad de Navarra.
Entrando ahora en el conocimiento y resolución del recurso de apelación interpuesto contra meritada sentencia por la representación del Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra, se han de considerar los límites objetivos de dicho recurso, que se encaminan única y exclusivamente a combatir el particular de dicha sentencia, contenido en el último párrafo de su parte dispositiva, en el que literalmente se dice: "... si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988"; pues bien, a tal respecto se ha de traer a colación la normativa jurídica contenida en el artículo 43, de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en la que se obliga a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a juzgar "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición", a no ser que "... el Tribunal, al dictar sentencia, estimase que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso a la oposición", en cuyo caso habrá de someter el Tribunal dichos motivos a aquéllos "mediante providencia en que advirtiendo que nos e prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo"; no habiéndose de olvidar la trascendencia procesal de la observancia por los Tribunales de citado precepto legal, ya que incluso su inobservancia puede dar lugar a la posibilidad de utilización del recurso extraordinario de revisión, en el caso previsto en el artículo 102.1-g), de la Ley Jurisdiccional ; pues bien, la sentencia en el particular al presente combatida en el recurso de apelación mantenido por el Gobierno de la Comunidad Foral de navarra es incongruente en tal concreto extremo, toda vez que la cuestión relativa a si la vigencia del convenio debe considerarse prorrogado por el plazo de los dos años a que se refiere la base 14 del mismo o por el tiempo preciso para completar los diez años siguientes al primer período, no ha sido objeto, en vía administrativa ni después en la jurisdiccional, de una pretensión, o de alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, que habrían de formular las partes, ni tampoco es una cuestión sometida a éstas por el Tribunal de la primera instancia, lo que le impide todo pronunciamiento expreso al respecto, aun cuando en los fundamentos jurídicos de la sentencia se pueda hacer una alusión meramente indicativa en la que se refleje el criterio del Tribunal al respecto, como medio de aclaración para posibles procesos posteriores que en tal sentido pudieron suscitarse ante el mismo. Por todo ello, el no haberlo entendido así la sentencia en dicho concreto punto combatido, objeto del recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Foral de navarra, procedente es la estimación en tal extremo del aludido recurso, habiéndose de eliminar de la parte dispositiva de la sentencia apelada el particular que dice "si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988"; confirmándose en todas las demás partes dicha sentencia recurrida.
Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley Reguladora de esta jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias, y en ambos recursos de apelación.
En nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución,
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Que desestimando el actual recurso de apelación mantenido por el Procurador señor Pinilla Peco, en nombre y representación de la Universidad de Navarra; frente al Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra, representado por el Procurador señor Dorremochea Aramburu; contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, dictada en el recurso número 468/1984, con fecha 1 de marzo de 1986, a que la presente apelación se contrae; confirmamos, con los límites que después se dirán, la expresada sentencia recurrida.
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Que estimando el actual recurso de apelación mantenido por el Procurador señor Dorremochea Aramburu, en nombre y representación del Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra; frente a la apelada Universidad de Navarra, representada por el Procurador señor Pinilla Peco, contra el particular contenido en el último párrafo del fallo de la eludida sentencia, a que dicha concreta apelación se contrae; revocamos dicho particular impugnado, declarando en su lugar que procede eliminar del aludido fallo el que dice, "si bien hay que entender que dicho convenio concluye el 9 de noviembre de 1988"; confirmándose en todas las demás partes, expresada sentencia apelada; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Agúndez Fernández.-José Luis Ruiz Sánchez.-Benito S. Martínez Sanjuán.-José María Morenilla Rodríguez.-Julio Fernández Santamaría.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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