STS, 4 de Abril de 1990
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1990:11911 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 619.-Sentencia de 4 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Municipios. Competencias, funcionarios. Funcionarios. Derechos adquiridos.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 8 de mayo de 1981.
DOCTRINA: Compete a los Ayuntamientos, de acuerdo con su política de organización interna, la
fijación de órganos y jerarquía de los mismos, la cual no puede ser impuesta en vía judicial, y tales
facultades de las Corporaciones Locales no pueden ignorarse, siempre que no afecten a la
categoría escalafonal de los funcionarios, ni a su inamovilidad, ni al sueldo consignado en
Presupuestos, únicos derechos adquiridos que vinculan a la Administración.
En la villa de Madrid, a cuatro de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Funcionarios de Beneficencia, Sanidad e Higiene Social, representada por el Procurador don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Valencia representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo y dirigido por Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, con fecha 13 de septiembre de 1988, en pleito sobre funciones y competencias en materia de personal y descripción de puestos de trabajo.
Es Ponente el Excmo. señor don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso número 1093/1985, promovido por la Asociación de Funcionarios de Beneficencia, Sanidad e Higiene Social del Ayuntamiento de Valencia y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Valencia sobre funciones y competencias en materia de personal y descripción de puestos de trabajo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 13 de septiembre de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Funcionarios de Beneficencia, Sanidad e Higiene Social del Ayuntamiento de Valencia, contra acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia de fecha 19 de julio de 1984, por el que se aprobó la estructura orgánica y funcional, organigramas y manual de funciones y competencias del personal al servicio de la Corporación Municipal así como la descripción de los puestos de trabajo; y contra la desestimación tácita del recurso de reposición, al ser ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas, absolviendo a la Administración demandada, sin hacer expresa imposición de costas en el recurso."
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° En el presente recurso interpuesto por la Asociación de Funcionarios de Beneficencia, Sanidad e Higiene Social del Ayuntamiento de Valencia, se impugna el acuerdo Pleno de dicha Corporación Municipal de 19 de julio de 1984, por el cual fue aprobada la Estructura Orgánica y Funcional, así como las funciones y competencias del personal al servicio de aquella Corporación, con descripción de puestos de trabajo, habiéndose redactado el correspondiente organigrama, que figura incorporado a la demanda y también en el escrito de contestación del Ayuntamiento. No conforme la Asociación recurrente, interpuso recurso de reposición, que al ser desestimado de forma tácita, dio lugar a la presente vía jurisdiccional. 2.° En el indicado organigrama, y dentro del área de Promoción Ciudadana y Bienestar Social, figura el particular referente a subárea de Sanidad y Dirección de Servicios, haciendo referencia el recurso, de forma concreta al Laboratorio Municipal, al Centro Sanitario Municipal, a la Farmacia Municipal y a cada una de las Casas de Socorro, existentes en la capital, todos ellos dentro del grupo de administración especial. El Laboratorio Municipal, servido por 3 médicos y 10 químicos, entre otros, y clasificado como sección de administración especial, entiende la Asociación recurrente debe ser servicio de tal clase, conforme a la Ley de Régimen Local de 1955, artículo 101.2.c), alegando que tiene pleno fin de sí mismo y su actividad peculiar, nace y termina en él. En cuanto al Centro Sanitario Municipal, sito en la plaza de América, 6, con cuarenta y nueve camas, lo califica el acuerdo impugnado como la Jefatura de Sección de Administración Especial, teniendo diecisiete servicios médicos que se enumeran detalladamente en la demanda, y en el suplico de la misma se interesa la clasificación, como Unidad Administrativa de Administración Especial, equivalente a una Jefatura de Distrito o Viceintervención. Se alega en la demanda para justificar la errónea calificación de las cuatro unidades a que antes se hace referencia, al Real Decreto 211/1983, de 1 de febrero y Orden de 24 de dicho mes y año que fija el régimen retributivo de los funcionarios, y bajo este prisma y en su anexo, se alude a los niveles máximos que podían ser asignados a los puestos de trabajo de las Corporaciones Locales, según la importancia de la población, especial responsabilidad, marcando las diferencias de coeficientes retributivos a las Jefaturas de Servicio, Sección y Negociado. Del examen de dichos preceptos, no puede deducirse que no sea ajustada a Derecho la clasificación que hace el Ayuntamiento de sus Organismos, en la resolución recurrida. 3.° Con referencia a la Farmacia Municipal se clasifica como Jefatura de Sección de Administración Especial con cuatro Farmacéuticos y ocho Asistentes Técnicos Sanitarios, siendo independiente de otros servicios, estando ubicado en el Servicio de Sanidad Asistencial del que depende asimismo el Centro Sanitario Municipal, ocupando la Jefatura, un médico. Sobre las cuatro Casas de Socorro, Museo, Navarro Reverter, Levante y Ruzafa, cada una está servida por cinco equipos de Médico, ATS y Sanitario, actuando con plena independencia administrativa y médica, con un Jefe en cada una de ellas. Están clasificadas como Jefatura de Sección y en el suplico de la demanda se pide la clasificación como Servicio de Administración Especial. 4.° En la contestación a la demanda el Ayuntamiento alega que en la resolución recurrida de 19 de julio de 1984, se establece la estructura de puestos de trabajo de su plantilla, aplicando el esquema organizativo del Real Decreto 211/1982, de 1 de febrero y Orden de 25 de dicho mes, que no coincide con lo interesado por la Asociación recurrente. Resulta evidente que compete al Ayuntamiento, de acuerdo con su política de organización interna, la fijación y jerarquía de los órganos, la cual no puede ser impuesta en la presente resolución y tales facultades de las Corporaciones Locales no pueden ignorarse, siempre que no afecten a la categoría escalafonal de los funcionarios, ni a su inamovilidad, ni al sueldo consignado en presupuesto, únicos derechos adquiridos que vinculan a la Administración (Tribunal Supremo 8 de mayo de 1981) y la teoría de los derechos adquiridos quiebra, en este caso, pues respetando el contenido de la relación jurídica básica, lo demás, se articula en bien del servicio, entrando dentro del campo organizatorio que a la Administración otorga el ordenamiento jurídico, sin que tenga otros límites que el interés público, lo que permite atacar el ejercicio del poder de organización, contrario a dicho interés, por vía de desviación de poder, cosa que no se hace en el presente recurso. A la vista del contenido del expediente y en la fase de alegaciones del presente recurso, no se alcanza a ver el interés de la Asociación recurrente en impugnar la estructura orgánica y funcional que contiene la resolución recurrida, puesto que no se trata de ningún desconocimiento de derechos de los funcionarios municipales y tan sólo se discute si los distintos órganos deben tener el carácter de Jefatura de Servicio o de Sección, si bien en la fase de conclusiones, ya agotado el período de alegaciones, existe una alteración sustancial de pretensiones, al hablar del reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, en los funcionarios, extremo que no se menciona en el suplico de la demanda y que no es posible entrar a conocer en el presente momento procesal, al no haber sido objeto de controversia. 5.° A tenor de lo expuesto, procede desestimar el recurso formulado, al ser ajustados a Derecho las resoluciones impugnadas -artículo 83.1 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que proceda hacer expresa imposición de costas en el recurso.
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámite legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de marzo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia recurrida y en esta resolución, y los de general y pertinente aplicación. Aceptando los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida.
La nulidad de pleno Derecho del acuerdo impugnado en este proceso aducida por la Asociación recurrente apelante en esta instancia, por no haber el Ayuntamiento de Valencia tramitado el expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 vigente en la fecha en que se adoptó el acuerdo de 19 de julio de 1984 e incidir, por consiguiente, la causa prevista en el artículo 47.1c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser analizada por este Tribunal, ya que el no haberse invocado en el escrito de la demanda y sí en el de conclusiones no excluye que se examine su procedencia o inadmisión dada la naturaleza de este motivo que pudiera estimarse de oficio y de la que pudiera derivar la nulidad de los extremos puntuales relativos a la clasificación como Jefaturas de Sección el Laboratorio y Farmacias Municipales, el Centro Sanitario Municipal y cuatro Casas de Socorro objeto del suplico de la demanda, en la que se pidió su clasificación como Jefatura de Servicios excepto el Centro Sanitario para el que se postuló se declarara como Unidad Administrativa de Administración Especial, equivalente a una Jefatura de Distrito o Viceinterventor.
El Acuerdo Municipal recurrido comprende la aprobación de la estructura orgánica y funcional, organigramas, y manual de funciones y competencias del personal al servicio de la Corporación Municipal de Valencia, regulando y clasificando unos servicios ya existentes incardinando en esa clasificación distintas unidades orgánicas en base a unos criterios técnicos acomodados al Decreto de 1 de febrero de 1982 y Orden de 25 de febrero de 1982, de conformidad con la potestad organizativa que le corresponde con efectos técnico- competenciales que en orden a la consideración como Secciones adscritas a los servicios de Sanidad Asistencial e Instituto Municipal de la Salud comprendidos en la Subárea de Sanidad, Área de Promoción Ciudadana y Bienestar Social, objeto de la pretensión no puede estimarse como disposición reglamentaria con efectos trascendentes a toda la comunidad, sino una norma organizativa basada en criterios técnicos y objetivos funcionales de adscripción y clasificación de unas unidades orgánicas de asistencia sanitaria y consiguiente integración en ellas de los funcionarios y personal que los atienden, por lo cual no es exigible la información pública indicada en el artículo 109 de la Ley de Régimen Local citada, estando acorde con el Decreto de 1 de febrero de 1982 sobre retribuciones de los funcionarios de la Administración Local y Orden de 25 de febrero de 1982, en cuyo artículo 4.° se dispone que las Entidades Locales clasificarán sus puestos de trabajo según la población del Municipio tal como se establece en el anexo del Real Decreto de 1 de febrero de 1982; conformando la atribución de la condición de Secciones a los indicados centros sanitarios, según lo dispuesto en el anexo VI de esa Orden, atendiendo a su funcionalidad como puesto de mando que depende directamente de una Jefatura de Servicio ante la que es responsable y cuya competencia comprende dentro del sector o grupo de funciones en que se divide el Servicio y siguiendo las directrices que éste le marque, funciones de estudio, asesoramiento, y propuesta de carácter superior, y la directa realización de actividades para las que capacita específicamente un título superior; circunstancias que concurren en las meritadas Secciones, que no pueden ser estimadas como "Servicios" al no integrarse en ellas como mínimo dos Secciones que requieren a la vez la de tres negociados, según se contempla en el anexo citado; no siendo pertinente estimar como Jefatura de Servicio a efectos organizativos y de organigrama el que una dependencia municipal se residencie en un inmueble de propiedad municipal ni que en ella se preste uno de los incluidos como mínimos en la Ley para que merezcan la consideración de "Servicio", ya que es preciso diferenciar el concepto y término servicio como función, del que dimana de su clasificación a efectos organizativos, en los que dentro de una determinada actividad administrativa, en este caso la sanitaria, no puede existir ningún centro independiente que rompa con la necesaria integración jerárquica, orgánica y funcional que requiera el servicio.
La pretensión de la recurrente de que se anulen las clasificaciones indicadas del Laboratorio y Farmacia Municipales, Centro Sanitario, y Casas de Socorro como Jefaturas de Sección no puede motivarse en la nulidad de pleno Derecho invocada del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, al no concurrir en esta disposición la exigencia de la información pública dados los meros efectos internos y organizativos que inciden en la misma, procediendo rechazar ese motivo de la pretensión, así como el acertadamente resuelto por el Tribunal de Instancia en relación con los derechos de los funcionarios, ya que, sin perjuicio de haberse cumplido con lo dispuesto en el Real Decreto y Orden meritados en el apartado anterior, la categoría de los adscritos a un servicio municipal, de entender que deba atribuírsele una en particular, no puede condicionar la consideración y clasificación que a efectos de la prestación de un servicio se contemple como pertinente; debiendo a este respecto hacer constar que en el expediente administrativo se informó por la Jefatura de Personal, la Comisión Informativa de Gobierno, y la Secretaría General, de cuyos dictámenes no se deduce que por la nueva estructura orgánica aprobada se vulneraran los derechos de los funcionarios adscritos a los servicios indicados, ni aquéllos han alegado esa circunstancia; no pudiendo pretender la clasificación de una Sección de la Administración Especial como Jefatura de Servicio con la finalidad de que se estimen como servicios prestados en una unidad superior a la de sección a efectos de futuros ascensos en la categoría personal del funcionario, por impedírselo así la exigencia de una ordenación objetiva de los servicios del Ayuntamiento que vienen condicionados por criterios de legalidad, eficacia y coherencia organizativa.
Por lo expuesto, y por los propios fundamentos de la sentencia apelada, procede desestimar el recurso interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de la "Asociación de Funcionarios de Beneficencia, Sanidad e Higiene Social" del Ayuntamiento de Valencia contra la sentencia dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia de 13 de septiembre de 1988, recurso 1093/1985 . Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José Ignacio Jiménez Hernández.-Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.-Rubricados.
