STS, 19 de Abril de 1990
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1990:12317 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 695.-Sentencia de 19 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Viviendas de protección oficial. Sanciones, prescripción.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 17 de mayo de 1982 y 23 de diciembre de 1986.
DOCTRINA: En supuestos como el de autos, en el que se han edificado unas naves en el patio de un edificio, la jurisprudencia ha aplicado el plazo prescriptivo de cinco años, por analogía al
establecido en el artículo 111 del Reglamento de 24 de julio de 1968, en los casos de vicios de la construcción y obligación de subsanarlos.
En la villa de Madrid, a diecinueve de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Carlos Miguel, representado por el Procurador don José Pedro Vila Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Letrado de la misma y Compañía Telefónica Nacional de España, representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada en 8 de junio de 1988 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Burgos, en recurso sobre sanción de multa y obligación demolición naves construidas.
Es Ponente el Excmo. señor don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Burgos se ha seguido el recurso número 90/84, promovido por don Carlos Miguel y en el que han sido partes demandadas la Administración y Compañía Telefónica Nacional de España, sobre sanción de multa y obligación demolición naves construidas.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de junio de 1988 con la siguiente parte dispositiva: «Fallo: Por lo expuesto, este Tribunal decide: Desestimar el recurso interpuesto por el Procurador don Raúl Gutiérrez Moliner, en nombre y representación de don Carlos Miguel, contra el acuerdo del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso de alzada interpuesto contra otro del Director Provincial del citado Ministerio, y en su consecuencia, se declara conforme a derecho los actos recurridos y la confirmación de los mismos. No se hace expresa imposición de costas a ninguna de las partes.»
Contra la anterior sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes ante este Tribunal, verificándose dentro de término y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para votación y fallo el día 5 de abril de 1990.
Los acuerdos residenciados en este proceso, relacionados con unas construcciones levantadas por el titular de unos locales de planta baja, en edificio sometido al régimen especial de viviendas de protección oficial, dictados por el Director Provincial del MOPU en Soria y, en alzada, por el Subsecretario, por delegación del Ministro del ramo, difieren en cuanto a su contenido, ya que el último se limita a declarar inadmisible el recurso, al considerar que debe llegarse a esa consecuencia, al no haber presentado el recurrente aval bancario por el importe de la multa, y constitución de depósito, para la formalización de dicha alzada; con lo que deja vivo el acto administrativo del Director provincial, que impuso al actor una multa de 50.000 pesetas, y la obligación de demoler las naves construidas por el mismo en el patio del edificio de que se trata.
Ha padecido una confusión el Tribunal de instancia, en la construcción del fallo de la sentencia que nos ocupa, sin duda por atender prioritariamente al resultado final práctico de la «litis», establecido por lo acordado por el repetido Director provincial del MOPU en Soria (multa y orden de demolición), después de haber razonado su legalidad; olvidando que es el acuerdo del Ministerio el que pone fin a la vía administrativa, y por el que hay que empezar en el enjuiciamiento del recurso promovido por el accionante. Por ello, es manifiestamente contradictorio declarar en el segundo de los fundamentos de Derecho de la sentencia que nos ocupa que «No es de recibo la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado en base a lo dispuesto en las letras f) y g) del artículo 82, en relación con el artículo
57.2 de la Ley Jurisdiccional por no haber procedido a la consignación de la multa antes de la interposición del recurso...», extendiéndose ampliamente en la cita de los preceptos de nuestra Ley Fundamental, y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en defensa de la tutela judicial efectiva; para luego terminar declarando en el fallo que se desestima el recurso del actor, «contra el acuerdo del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso de alzada contra otro del Director provincial del citado Ministerio y, en su consecuencia, se declara conforme a derecho los actos recurridos y la confirmación de los mismos». Esto es, se declara conforme a derecho una inadmisibilidad del recurso de alzada, que es a lo que se reduce el pronunciamiento ministerial, después de haber considerado en la motivación del fallo que «No es de recibo la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado...».
Pues bien, como nosotros suscribimos por entero los razonamientos vertidos en ese fundamento de Derecho segundo, justificativos del rechazo de la causa de inadmisibilidad referida, resulta inevitable que lo primero que tenemos que hacer es revocar el fallo de la sentencia de la Audiencia, por contraria al ordenamiento jurídico. Con lo que tenemos que habérnosla con lo acordado por el citado Director provincial, cuyo contenido sumariamente ya hemos anticipado.
Mas, lo chocante es que el actor no repare en la contradicción que acabamos de descubrir, saltando sobre ella, y solicitando la revocación de la sentencia que nos ocupa, como si su fallo no contuviera el pronunciamiento transcrito, ateniéndose en su escrito de alegaciones a lo que ya tenía pretendido en el suplico de su demanda.
De todas formas, nuestro deber no es otro que dejar resuelto el conflicto planteado en las presentes actuaciones, encarándonos con lo que la Administración ha resuelto, respecto del fondo del asunto.
Sin embargo, aunque no sea más que de pasada, puesto que ante nosotros no se ha reproducido la cuestión, reiteraremos lo dicho por el Tribunal «a quo» sobre la improcedencia de decretar una nulidad de actuaciones, por la no citación de la Compañía Telefónica Nacional de España, ocupante de las naves referidas, al haber tenido ésta intervención en la primera instancia del proceso, con lo que queda descartada la idea de indefensión. Lo que viene razonado en extenso en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, con apoyo en citas jurisprudenciales.
Esto nos permite entrar sin más, en el enjuiciamiento del fondo de la «litis», y en los dos puntos concretos en los que el apelante basa su impugnación de la tan repetida sentencia: 1.°) prescripción de la «hipotética falta gubernativa»; 2.°) inexistencia de la infracción sancionada, la prevista en el artículo 153-B 12 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial de 24 de julio de 1968 .
En ello el apelante ya cuenta con la tesis sentada en la sentencia recurrida, de que el plazo de prescripción es el de dos meses, que este Tribunal Supremo ha mantenido, en numerosas sentencias, por aplicación subsidiaria del artículo 113 del Código Penal, en materias en las que el Ordenamiento administrativo no haya establecido un plazo de prescripción especial; por lo que, para llegar a la solución contraria a la que llega la Sala de la antigua Audiencia, sólo tiene que ocuparse del «dies a quo» de tal plazo; sin perjuicio de que el problema lo complique con el análisis de ciertos períodos de tiempo, transcurridos dentro del procedimiento administrativo, entre unos determinados trámites y los siguientes.
Empero, como la Administración también ha hecho acto de presencia ante nosotros, sosteniendo el mantenimiento de los actos recurridos, y por no tratarse de materia sometida a la voluntad de las partes, nos encontramos con plena libertad para indagar cuál sea el plazo de prescripción aplicable en el supuesto de que se trata.
Plazo que podemos anticipar ahora mismo, empezando con una afirmación negativa: no es el de dos meses. Y no lo es porque la aplicación de una norma como derecho supletorio es el último recurso que el Derecho establece para impedir el «non liquet».
Por eso, mucho antes que la técnica de la supletoriedad, que implica el que un Ordenamiento (en este caso el Administrativo) tenga que echar mano de otro completamente distinto (el Penal), hay que agotar las posibilidades y potencialidades del propio Ordenamiento. Encontrándose, entre otras, en estas potencialidades, la que nos brinda la técnica de la interpretación analógica, que si no es aplicable, en materia sancionadora, en la tipicidad de infracciones administrativas, o creación de nuevas infracciones, el inconveniente no es el mismo, si con la analogía lo que sólo se pretende es resolver problemas secundarios, como el que nos ocupa, de fijación de un plazo de prescripción.
Por eso es por lo que el Tribunal Supremo, en sentencias citadas por el Tribunal de la Territorial (sentencias de 17 de mayo de 1982 y 23 de diciembre de 1986), ha aplicado el plazo prescriptivo de cinco años en esta materia, por analogía al establecido en el artículo 111 del citado Reglamento de 24 de julio de 1968, en los supuestos de vicios de la construcción y obligación de subsanarlos. Porque si se ha considerado necesario el establecimiento de un plazo de prescripción dilatado en el supuesto aludido, con igual o mayor motivo estará justificado la aplicación del mismo plazo en casos como el presente, en el que se cuestiona la legalidad de una construcción en un espacio de terreno libre o de uso común, o, por lo menos, supuestamente no edificable.
Por otra parte, el problema que aquí se debate, sin perjuicio de su sometimiento al régimen especial derivado de las normas de protección a la construcción de este tipo de viviendas, dentro de una política de protección social, entronca con el general del derecho urbanístico, en el que éste debe imperar, no como derecho supletorio, sino como derecho complementario. De ahí que las especialidades a que se ven sometidas las edificaciones construidas al amparo del régimen especial de viviendas de protección oficial no sea excluyente de los estándares urbanísticos, ni de los principios esenciales de la ordenación urbanística, puesto que por muy especial que sea el régimen de esas viviendas, las mismas no pueden constituir una isla por completo separada e independiente del continente de la ordenación de todo un territorio, empezando por el del municipio, que es el que produce mayor impronta en la configuración de esta materia.
Consideraciones las que acabamos de hacer demostrativas de que el problema que nos ocuparla edificabilidad de unas naves en el patio, de un edificio, de carácter eminentemente urbanístico, que, en amalgama con las particulares especialidades de los edificios formados por el tipo de viviendas de que se trata, se integra en lo que un ilustre autor (Santi Romano) ha llamado «institución compleja», lo que da pie a que las normas generales del derecho urbanístico complementen las específicas de las especiales que, a fin de cuentas, no son otra cosa que una rama de aquél. Por lo que, como conclusión, si no se aplicara en este caso el plazo de prescripción quinquenal del artículo 111 del Reglamento tan citado, de 24 de julio de 1988, habría que aplicar el de la Ley del Suelo, primeramente fijado por ésta en un año (artículo 230.1), ampliado a cuatro en el artículo 9 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre .
Todo menos hacer depender la impunidad de graves infracciones urbanísticas y de la vivienda, del simple transcurso de un plazo tan breve como el de dos meses, tan fácilmente rebasable desgraciadamente, dada la pereza y la abulia burocrática. Y ello a costa de la indefensión de los intereses generales de la comunidad.
En virtud de lo dicho, si el Tribunal «a quo» ha podido razonar acertadamente, que, en el caso que nos ocupa, no se ha producido la prescripción de la infracción en debate, aun dando por aplicable el plazo de dos meses evidente es que, si como hemos expuesto, el plazo a tener en cuenta sería, al menos el de cuatro años, se ha de llegar a la misma conclusión, con mucho mayor motivo.
Una vez despejados los obstáculos que hubieran podido oponerse al enjuiciamiento del fondo material en controversia (inadmisibilidad de la alzada, nulidad de actuaciones, prescripción de la infracción), llega el momento de abordar el mismo. Se trata, pues, de examinar si el recurrente tiene derecho a la construcción que ha realizado, en el interior del edificio, donde posee como dueño dos locales en el bajo del mismo -los 3.° y 4,°- de los cuatro existentes en él.
Presentando como principal, por no decir único, argumento, en justificación de ello, el que en las escrituras notariales de adquisición de estos locales se exponga que «Le corresponde -al comprador- el patio de detrás de este local.»
Transcribiéndose en estas escrituras determinados particulares de la escritura de división horizontal del inmueble, como autorizar a los propietarios de los locales diversos actos: agregaciones, divisiones, agrupaciones, segregaciones y demás transformaciones, pero siempre «que no se altere la cuota asignada a cada una de las respectivas viviendas, ni la de los locales no reformados». Autorizándose también las instalaciones y aireaciones sanitarias que estimen oportunas de acuerdo con Sanidad. Precisándose que el local se considerará de propiedad separada e independiente, con un derecho de copropiedad anejo sobre los demás elementos del edificio, necesarios para su uso y disfrute.
Por de pronto, lo hecho por el actor viene a materializar lo previsto en el ordenamiento ( artículo 153.b.12) (Reglamento tan citado de 24 de julio de 1968 ) construcción no autorizada, no prevista en el proyecto en elementos comunes, después de la calificación definitiva.
No sirviendo de nada lo expresado en la aludida escritura pública de que «Le corresponde el patio de detrás de este local» puesto que un acto tan trascendente como el que puede representar tal declaración no puede expresarse de una forma tan imprecisa, poco técnica y equívoca, ya que, por naturaleza, el patio es una zona interior de un edificio, destinada a servir de aireación, ventilación y visión a la parte interior de viviendas y locales.
Pero es que, por si esto fuera poco, en la escritura previa de división horizontal, a la que antes nos hemos referido, transcribiendo, entre sus estipulaciones, las partes que aquí interesan, se autorizan a los propietarios de los locales los actos ya indicados (agregaciones, divisiones, etc.), todos ellos como actos de mera redistribución en el interior de uno, o entre varios de ellos, pero con la limitación de que «no se altere la cuota asignada a cada una de las respectivas viviendas, ni la de los locales no reformados».
Habiéndose encargado el Tribunal de instancia de destacar la proporcionalidad de las cuotas de las viviendas y la de los locales, con sus respectivas superficies; por lo que, de permitirse la conservación de las naves de que se trata, nos encontraríamos con la injusticia de que, por un lado, por observancia de lo estipulado en la escritura de división horizontal, estos locales tendrían que seguir con las mismas cuotas en la comunidad de vecinos y, por otro, al mismo tiempo, el titular de los locales dispondría de una superficie construida notoriamente aumentada. Situación que, naturalmente no había sido prevista, ni querida, en tal escritura de división horizontal.
Ante estos hechos, el acuerdo de la Dirección Provincial del MOPU en Soria es enteramente correcto, al imponer una multa de 50.000 pesetas, con un criterio de máxima benignidad, puesto que entra dentro de la escala asignada a las infracciones leves, en el artículo 8.º del Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre ; junto a la demolición de lo ilegalmente construido, como forma de restaurar el ordenamiento infringido.
Pero la sentencia que nos ocupa debe ser revocada, al confirmar el acuerdo ministerial que declaró inadmisible el recurso de alzada, por los motivos ya expuestos, totalmente improcedente.
Se impone, por tanto, revocar dicha sentencia, por contraria a derecho. Y, entrando en el fondo del asunto, desestimar el recurso de apelación, y declarar válido y eficaz el referido acuerdo de la Dirección Provincial del MOPU. Sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
Que debemos estimar sólo en parte, el recurso de apelación número 1459/88, promovido por la representación procesal de don Carlos Miguel, frente a la sentencia de la Sala de la antigua Audiencia Territorial de Burgos -de la Jurisdicción- de fecha 8 de junio de 1988, revocando la misma, por no ser conforme a derecho, en lo referente a haber concedido validez al acuerdo ministerial de inadmisibilidad del recurso administrativo de alzada. Pero, entrando en el fondo de la «litis», desestimamos dicho recurso procesal de apelación, confirmando el repetido acuerdo de la Dirección Provincial de Soria de 11 de abril de 1983, por su conformidad con el ordenamiento jurídico. Y sin imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado.-Juan García Ramos.-Ángel Martín del Burgo y Marchan.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.-Rubricado.
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