STS, 19 de Abril de 1990
| Ponente | JUAN GARCIA RAMOS ITURRALDE |
| ECLI | ES:TS:1990:11949 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 685.-Sentencia de 19 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Urbanismo. Normas Subsidiarias del Planeamiento, naturaleza y funciones. Licencia de
obras, caducidad, no opera automáticamente. Planeamiento, indemnizaciones, momento.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 10 de mayo de 1986, 22 de marzo de 1988 y 21 de
marzo de 1990.
DOCTRINA: Las Normas Subsidiarias de Planeamiento constituyen un instrumento de ordenación
urbanística cuyos trámites coinciden con lo legalmente fijado para los Planes pudiendo sustituir al
Plan General Municipal, pudiendo calificarse de Planes menores o reducidos y por esta condición
definen el contenido normal de la propiedad. La jurisprudencia viene señalando con reiteración, en
materia de caducidad de licencias urbanísticas, que aquélla nunca opera de modo automático pues
requiere un acto formal declarativo adoptado tras los trámites pertinentes en los que se haga una
ponderada valoración de los hechos. Sólo en el caso de que la efectividad del daño de que se trate
resulte de imposible compensación a través de las técnicas prescritas por la Ley para lograr la
equitativa distribución de beneficios y cargas, cabrá acudir al procedimiento previsto en el artículo
87.3 de la Ley del Suelo de 1976. Es en la fase de gestión del planeamiento en la que deben
ventilarse los problemas referentes a las indemnizaciones que se pretendan como consecuencia de
las determinaciones del nuevo planeamiento.
En la villa de Madrid, a diecinueve de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Verana, S.A., representada por el Procurador don Manuel Lanchares Larre, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Comunidad de Madrid; representada por el Letrado de la Comunidad; y estando promovido contra la sentencia dictada en 28 de octubre de 1988 por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre aprobación definitiva de Normas Subsidiarias de Planeamiento.
Es Ponente el Excmo. señor don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala. Antecedentes de hecho
La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de la sociedad mercantil Verana, S.A., contra la Orden de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 1985 que aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias y Complementarias del Municipio de Chinchón de fecha 23 de mayo de 1985, contra la desestimación tácita por silencio administrativo del recurso de reposición presentado; debemos declarar y declaramos ser plenamente conforme a Derecho los citados Decretos; sin hacer expresa imposición de costas.»
El anterior fallo se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero: Por la representación legal de la sociedad mercantil Verana, S.A., se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de Madrid de 12 de julio de 1985 que aprobaba definitivamente las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento del Municipio de Chinchón adoptado por el Consejo de Gobierno en sesión celebrada en fecha 23 de mayo de 1985 y contra la desestimación tácita por silencio administrativo del recurso de reposición presentado contra el mencionado Acuerdo aprobatorio con fecha 5 de octubre de 1985, basándose, en esencia, en lo siguiente: a) La entidad recurrente es propietaria en el término municipal de Chinchón de dos parcelas: 1) un terreno del sitio La Moriana con una superficie de
94.085 metros cuadrados en que se encuentra ubicada una planta de producción industrial de alcoholes en funcionamiento con licencias tanto urbanísticas como industriales; 2) otro terreno al sitio de El Serranillo, Valgrande y Valdepeñosillo con una superficie de 38.413 metros cuadrados dotado de servicios y preparado para la implantación de una segunda planta industrial de producción alcoholera, gozando de licencia de edificación concedida por el Ayuntamiento de Chinchón el 4 de mayo de 1979, iniciándose las obras de edificación, en fecha que no consta; b) En el Planeamiento General vigente hasta la aprobación de las Normas Subsidiarias objeto del presente recurso, el suelo de ambas parcelas está clasificado como industrial para las industrias alcoholeras con una edificabilidad de 1 m3/m2; c) El Planeamiento actual reduce prácticamente a la mitad el aprovechamiento posible de la parcela 1), y desconoce o niega totalmente el aprovechamiento industrial de la parcela 2); d) La modificación introducida por las Normas Subsidiarias aprobadas conlleva cargas singulares urbanísticas no distribuibles equitativamente por su naturaleza. Por su parte el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso basándose fundamentalmente: A) En las Normas impugnadas se optó por la exclusión del polígono industrial para actividades alcoholeras entendiendo que por su carácter de industria peligrosa, convenía dispensar la ubicación de las mismas, situándolas en el suelo no urbanizable común; B) La ampliación autorizada de la edificación actual en La Moriana es de un 60 por 100 y no en un 20 por 100 como manifiesta en la demanda la sociedad recurrente; C) En la parcela 2) la licencia de edificación que se dice tener concedida, lo fue en fecha 4 de mayo de 1979 con un plazo de un año, sin que se realizaran las obras del proyecto, por lo que, se ha extinguido por caducidad. Segundo: Lo que se pretende por la sociedad recurrente no es otra cosa que se dejen sin efecto las Normas Subsidiarias y Complementarias de Chinchón y declarar que dicha Normas deben reconocer la situación urbanística consolidada y el aprovechamiento que se venía atribuido al suelo propiedad de Verana, S.A., en otro caso, se declare la procedencia de la oportuna indemnización a incorporar a las propias Normas impugnadas así como que se condene a la Administración demandada a la indemnización de los daños causados. Tercero: Debe recordarse que las Normas Subsidiarias de Planeamiento constituyen un instrumento de ordenación urbanística cuyos trámites coinciden con lo legalmente fijado para los Planes - artículo 70.4 Ley del Suelo -, pudiendo hoy, a partir de la reforma de 1975 «sustituir al Plan General Municipal, siquiera sea en versión reducida, tanto en la clasificación del suelo cuanto en la legitimación de la formulación de los otros instrumentos típicos de la Ordenación urbanística municipal (Plan Parcial, Plan Especial, Estudio de Detalle), pudiendo calificarse de Planes menores o reducidos. Por esta condición que tienen las Normas Subsidiarias de Planeamiento, cumplen, como es propio de la técnica operativa en materia de propiedad urbana, determinar las utilizaciones posibles del suelo, y, en concreto, unos usos transformativos y constructivos y, en definitiva, definir el contenido normal de la propiedad». Cuarto: Sentado lo anterior, la calificación que establecen las Normas Subsidiarias objeto de impugnación, es de suelo no urbanizable especialmente protegido, en el que se encuentran los terrenos de la entidad demandante, debido a la necesidad de protección del entorno físico de la Vega del Tajuña, entendiéndose que por su carácter de industria peligrosa convenía disponer la ubicación de las mismas, situándolas en suelo no urbanizable común, como instalación de utilidad pública o interés social, situando los artículos 85 y 86 de la Ley del Suelo y Ley 4/1984, de 20 de febrero, sobre medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid. No pudiendo, por ello, calificarse de arbitración las modificaciones introducidas por las Normas Subsidiarias que aquí se discuten respecto a las determinaciones del Planeamiento anterior, autorizándose la ampliación de la edificación actual del terreno sito en La Moriana, en un 60 por 100 y no en un 20 por 100 como se manifiesta por la recurrente, lo que presenta una posible ampliación de 4.735 metros cuadrados, estimándose en este punto la alegación deducida en período de información pública. Sexto: No se hace declaración de costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de abril de 1990, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se aceptan los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada menos el quinto.
Se impugna en las presentes actuaciones la aprobación definitiva de unas Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento del Municipio de Chinchón. La parte recurrente, propietaria de dos parcelas cuyo aprovechamiento urbanístico se vio reducido por el nuevo planeamiento, interesó en su día en el suplico de la demanda se declarara que las citadas Normas Subsidiarias «deben reconocer la situación urbanística consolidada y el aprovechamiento que le venía atribuido al suelo propiedad de Verana, S.A. o en otro caso declare la procedencia de la oportuna indemnización a incorporar a las propias Normas impugnadas y que asimismo se condene a la administración demandada a la indemnización de los daños causados a mi representada». La sentencia apelada ha desestimado el recurso contencioso-administrativo de que se trata, no dando lugar, por tanto, a lo interesado en el referido suplico del escrito de demanda.
Se ha dicho ya que las actuaciones que nos ocupan se refieren a dos parcelas propiedad de la sociedad interesada. Con relación a una de dichas parcelas, en el escrito de alegaciones de la indicada sociedad se pone de relieve que con relación a una licencia de obras, de la que es titular, referida a la indicada parcela, «la sentencia da por sentado que el mero transcurso del plazo de un año establecido en la licencia da lugar a su caducidad sin necesidad de expediente administrativo alguno y sin consideración a la legalidad o carácter vinculante del mencionado plazo».
Con relación a la alegación de la parte apelante que ha quedado señalada en el razonamiento anterior, hay que indicar que esta Sala viene declarando con reiteración, en materia de caducidad de licencias urbanísticas, que aquélla nunca opera de modo automático, esto es, sus efectos no se producen por el mero transcurso del tiempo, por requerir un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites previos y necesarios, en el que se haga una ponderada valoración de los hechos que tenga en cuenta las circunstancias concurrentes y la forma en que los acontecimientos se hayan sucedido (sentencias, entre otras, de 20 de marzo de 1985, 22 de enero y 10 de mayo de 1986, y 22 de marzo de 1988). La doctrina que ha quedado expuesta lleva a esta Sala a no aceptar lo que la sentencia apelada expresa en su quinto fundamento de derecho, en el que se considera extinguida la licencia de que se trata. En cuanto a la indemnización que se pretende con base a dicha licencia, en razonamientos posteriores se expondrá el criterio de este Tribunal respecto a dicha petición.
Refiriéndose a la otra de las parcelas antes aludidas, la sociedad apelante expone que «en relación con el incremento del 20 por 100 al 60 por 100 en la cuantía de la posible edificación de la parcela situada en La Moriana, desconociendo su anterior edificabilidad nos coloca en la misma situación de arbitrariedad que conlleva el desconocimiento parcial de derechos edificatorios adquiridos, sin establecer las correspondientes consecuencias indemnizatorias y todo sin causa apreciable». Con relación a estas alegaciones hay que señalar, en primer término, que la Sala de instancia pone de manifiesto que no puede hablarse de arbitrariedad, con relación a las modificaciones urbanísticas cuestionadas al obedecer a la necesidad de proteger el entorno físico de la Vega del Tajuña. Preciso es indicar que la parte interesada no ha tratado en las actuaciones de justificar la falta de motivación de las modificaciones urbanísticas a las que se ha aludido.
Procede examinar a continuación el tema referente a las indemnizaciones que se pretenden. Con relación a este problema la Sala Territorial indica que no se dan «los requisitos del artículo 87 de la Ley del Suelo por falta de prueba de los supuestos que constituyen la indemnización ni valoración de los daños supuestamente causados». Hay que señalar respecto a la cuestión que ahora se analiza que conforme al mencionado artículo 87 de la Ley del Suelo, la ordenación del uso de los terrenos no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, pero los afectados tienen derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento. Expresa también el indicado artículo en su apartado 3, que las ordenaciones que impongan vinculaciones o limitaciones singulares dan lugar a indemnización siempre que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados. Resulta, pues, como ha señalado esta Sala (sentencias, entre otras, de 11 de febrero de 1985, 30 de julio de 1987 y 21 de marzo del presente año), que sólo en el caso de que la efectividad del daño en cuestión resulte de imposible compensación a través de las técnicas prescritas por la Ley para lograr la equitativa distribución de beneficios y cargas, cabrá acudir al procedimiento previsto; en el referido artículo 87.3 de la Ley del Suelo . Por lo acabado de indicar es por lo que esta Sala viene señalando también (sentencias de 14 de abril y 7 de octubre de 1987 y 21 de marzo de este año, entre otras) que es en la fase de gestión del planeamiento, y no en la de ordenación, donde deben ventilarse los problemas referentes a las indemnizaciones que se pretendan como consecuencia de las determinaciones del nuevo ordenamiento urbanístico, pues la bondad de los mecanismos de distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento y la concreción de los instrumentos idóneos para respetar el justo equilibrio patrimonial son cuestiones a dilucidar en la fase de ejecución del Plan. Habida cuenta de lo que se acaba de exponer no se puede en este momento hacer ningún pronunciamiento sobre la procedencia de las indemnizaciones que entiende la recurrente le corresponden.
Por lo que ha quedado indicado en los anteriores fundamentos procede dictar un fallo confirmatorio del apelado, si bien con base en los razonamientos que han quedado reflejados en las consideraciones precedentes, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Verana, S.A., contra la sentencia de fecha 28 de octubre de 1988, dictada por la Sala Tercera de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid en los autos de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, y no hacemos expresa imposición de costas en esta apelación.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado.-Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.-Rubricado.
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