STS, 23 de Abril de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:12925 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 715.- Sentencia de 23 de abril de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento, jerarquía de los Planes; Planes Especiales y Plan General,
relación; Planes Parciales y Plan General, relación.
DOCTRINA: Procede concluir en el caso de autos que el Plan Parcial litigioso ha modificado el Plan
General Metropolitano en elementos de ordenación cuya determinación corresponde al Plan
General y que inciden sobre la ordenación particular del Sector, vulnerando de este modo la
jerarquía entre Plan General y Plan Parcial. En relación con la posición que respecto a un Plan
General presentan los Planes Parciales y los Planes Especiales, hay que decir que el Plan Parcial es simple desarrollo y concreción del General, mientras que al Especial le está permitido un mayor margen de apreciación de determinados objetivos singulares que no se conceden al otro.
En la villa de Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Valles, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; y por el señor Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que por su cargo ostenta, que actúa también como apelado; siendo parte apelada Patrimonios y Edificaciones San Cugat, S.A., representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de marzo de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre aprobación definitiva de Plan Parcial de Ordenación.
Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido los recursos número 959/85 y 224/85, acumulados, promovidos por Patrimonios y Edificaciones Sant Cugat, S.A. y por la Asociación de Propietarios de Sant Cugat del Valles y en el que han sido partes demandadas la Corporación Metropolitana de Barcelona y el Ayuntamiento de Sant Cugat del Valles, sobre aprobación definitiva de Plan Parcial de Ordenación.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de mayo de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimamos los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la representación de Patrimonios y Edificaciones San Cugat, S.A. y de la Asociación de Propietarios de San Cugat del Valles contra acuerdo del Consejo Pleno de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 29 de noviembre de 1984, y la desestimación presunta de los recursos de reposición formulados, por cuyos actos se aprobaba definitivamente el Plan Parcial de Ordenación del Sector de San Domenec-Colomer, en San Cugat del Valles. Y debemos anular y anulamos dichos actos por ser contrarios a Derecho. Sin costas.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° «La cuestión básica, controvertida en esta litis se centra en determinar si el Plan Parcial de Ordenación del Sector Sant Domenec-Colomer de San Cugat del Valles que se impugna, se ajusta o no al Plan General Metropolitano o modifica sus determinaciones. Corresponde decidir si el Plan Parcial respeta la jerarquía que debe existir con relación al Plan General conforme al artículo 13.1 de la vigente Ley del Suelo . Y sobre tal extremo, hay que precisar que el Ayuntamiento de San Cugat cuando aprobó inicialmente el Plan Parcial que se impugna el día 12 de marzo de 1984 (folios 24, 25 y 26 del expediente administrativo) también acordó solicitar de la Corporación Metropolitana de Barcelona la modificación de la división sectorial prevista para el suelo urbanizable programado, proponiendo una reducción del ámbito territorial del Sector de Sant Domenec-Colomer. Tramitado el Plan Parcial en cuestión, se produce mientras tanto la revisión del Plan General, con las siguientes y precisas fechas: el Consejo Ejecutivo de la Generalitat aprueba definitivamente la Revisión del Programa de Actuación Urbanística del Plan General Metropolitano para el cuatrienio 84-88, el día 22 de noviembre de 1984; la aprobación definitiva del Plan Parcial que se impugna tiene lugar por acuerdo del Consejo Metropolitano de 29 de noviembre de 1984; la publicación del acuerdo de la revisión del Plan General se produce en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña el día 30 de noviembre de 1984 y la publicación del Plan Parcial, posteriormente, el día 31 de diciembre de 1984. De ello se deduce que la ejecutividad del Plan Parcial se produce con posterioridad a la del Plan General y la validez o invalidez de aquél está en función del Plan General Metropolitano, tal como queda redactado, tras la revisión del día 22 de noviembre, que limitaba su alcance al programa de actuación para el cuatrienio 1984-1988. Desde estos puntos de referencia, debe ser contrastada la cuestión que se suscita, en torno a la vulneración del Plan General por el Plan Parcial impugnado. Y en este aspecto la cuestión controvertida se concreta en los extremos en los cuales el Plan Parcial plantea una posible oposición al Plan General; la definición de la red viaria y la alteración del sector del Plan Parcial. En el primer punto el dictamen pericial procesal, emitido por el arquitecto señor Griñó Sans, señala abiertamente, y queda probado al comparar los planos que se incorporan a su informe, que el Plan Parcial ha supuesto una merma considerable de suelos vinculados al sistema viario básico dentro del Sector del Plan Parcial, indicando también el referido informe del perito procesal, que esto no afecta sólo al sector de dicho Plan, sino que está condicionando, con la anulación de una rama del doble vial central, al sector y al nudo de intersección al Noroeste del mismo, a otros suelos colindantes hoy clasificados como suelo urbanizable no programado tras la revisión del programa de actuación, antes englobados en el mismo sector del planeamiento parcial (página 15 del dictamen). A ello añade en su informe que se ha producido variación del trazado de gran parte de los viales primarios del sector. De este modo es de advertir que las alteraciones del trazado vial trascienden más allá de las que el Plan Parcial puede prever, que deben limitarse a las comunicaciones propias del sector y su enlace con el sistema general de comunicaciones [ artículo 45.1 f) del Reglamento del Planeamiento, modificando las previsiones que el Plan General ha establecido en suelo urbanizable programado. Y tales previsiones viarias del Plan General en suelo urbanizable programado no se identifican con la estructura viaria, que constituye el sistema general de comunicaciones, a que hace referencia el artículo 25 del citado Reglamento, sino que es un desarrollo de dicha estructura general, como indica el apartado a) del artículo 30 de la repetida norma reglamentaria. De ahí que el contenido del Plan Parcial, en este punto, no sólo debe respetar las previsiones del Plan General, de modo que no las altere o modifique, sino que además tampoco puede desarrollar el sistema general de comunicaciones que corresponde al propio Plan General en el suelo urbanizable programado o al Programa de actuación urbanística para el suelo urbanizable no programado, conforme al artículo 72.1 a) del citado Reglamento. El Plan General cumple, pues, una función ordenadora de carácter general al definir el sistema general de comunicaciones [artículo 19.1.b)] y otra más precisa de desarrollo de dicho sistema al ordenar el suelo urbanizable programado con el suficiente detalle que permita la redacción de Planes Parciales [artículo 30.a)]. Y tal contenido no puede ser asumido por el Plan Parcial, pues como ocurre en el caso de autos, su previsión trasciende del ámbito espacial del mismo afectado a terrenos que tras su revisión quedan clasificados como suelo urbanizable no programado. Suscita además la representación de la Asociación de Propietarios de San Cugat del Valles la modificación -a juicio de la misma indebida- del Sector del planeamiento con una variación del aprovechamiento medio y aumento considerable de los costes de urbanización. El artículo 30 del Reglamento de Planeamiento reserva al Plan General la división del territorio en sectores para el desarrollo en Planes Parciales por lo que el Plan Parcial no puede alterar las previsiones del Plan General, modificando la división del espacio ordenado en sectores. Y sobre ello hay que precisar que el Ayuntamiento ajustó parcialmente su actuación a Derecho en este punto, por cuanto la reducción del sector, ha sido realizada conforme a la revisión del Plan General Metropolitano aprobado por acuerdo de 22 de noviembre de 1984, es decir, antes de la aprobación del Plan Parcial, que tuvo lugar el día 29 de noviembre del mismo año, y además dicho Plan General fue publicado con anterioridad a la publicación del Plan Parcial, según ha quedado expuesto anteriormente. Carece pues de fundamento la alegación de la parte actora, al considerar que, en relación con ello, el Plan Parcial no ha respetado la jerarquía entre planes al reducir el sector, eliminando parte del mismo; sin embargo el Plan Parcial, se aparta y contraviene al General al incorporar una franja de terreno calificada según la clave (20 a/10) e identificada como "zona de ordenación en edificación aislada", alteración que deriva de las modificaciones impuestas en la trama viaria básica, según consta en el dictamen pericial procesal (página 17). Por todo lo cual procede concluir que el Plan Parcial que se impugna ha modificado el Plan General Metropolitano, en elementos de ordenación cuya determinación corresponde al Plan General y que inciden sobre la ordenación particular del Sector, vulnerando de este modo la jerarquía entre Plan General y Plan Parcial, reconocida en el párrafo 2.°, del apartado 1, del artículo 113 de la Ley del Suelo vigente». 2.° «No existe temeridad o mala fe que justifique una especial declaración en materia de costas.»
Contra dicha sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 6 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
La sentencia de la Sala de Barcelona centra la cuestión básica, controvertida en la litis, en si el Plan Parcial de Ordenación del Sector Sant Domenec-Colomer, de San Cugat del Valles, se ajusta o no al Plan General Metropolitano, o modifica sus determinaciones en dos puntos concretos, que son la definición de la red viaria y la alteración del sector del Plan Parcial. Y decide - de acuerdo con las pretensiones formuladas por Patrimonios y Edificaciones San Cugat, S.A. y Asociación de Propietarios de San Cugat del Valles-, anular el acuerdo del Consejo Pleno de la Corporación Metropolitana de Barcelona de 29 de noviembre de 1984, así como la denegación presunta por silencio de la reposición entablada contra el mismo, por los cuales se aprobaba definitivamente el referido Plan Parcial. La Generalidad de Cataluña, como sucesora legal de la desaparecida Corporación Metropolitana de Cataluña; y el Ayuntamiento de San Cugat del Valles apelan la resolución de instancia y discrepan de la sentencia porque se basa en un dictamen pericial que es erróneo, ya que si bien es cierto que el Plan Parcial actuó en el sistema general de comunicaciones diseñado por el Plan General, se limitó a una labor de ajuste al nuevo ámbito del sector ordenado por aquel sin alteración fundamental de la red básica viaria; y por ello sin quebrantar el principio de jerarquía normativa; y en modo alguno el principio de jerarquía normativa proclamado como la subordinación de los Planes Parciales a los Generales puede caer en un servilismo de aquellos a éstos.
Las alegaciones de los apelantes carecen, no obstante, de eficacia alguna revocatoria de la sentencia de instancia. La Sala de Barcelona ha apreciado en lo que vale el informe pericial emitido en los autos a cuya ratificación asistieron, por cierto, los Procuradores de las partes, que no formularon observación o aclaración alguna al dictamen. No sólo no se distingue error alguno en el mismo, sino que es notable su precisión técnica y su pormenorizado estudio en contestación a las respuestas que le son formuladas y a la ampliación propuesta por las demandadas. Es singularmente expresiva la comparación entre los planos a escala reducida que se contienen en sus folios 4 y 7, referidos a la trama viaria básica del Plan Parcial y a la ordenada por el Plan General Metropolitano en el sector del planeamiento Sant Domenec-Colomer, que muestra gráficamente lo que posteriormente se explica, esto es, sintéticamente, que las modificaciones que introduce el Plan Parcial respecto del General, consisten en variación en el trazado de gran parte de los viales primarios internos del sector; supresión de viales; y anulación de un nudo de intersección y articulado viario en la parte Noroeste del Sector; de tal suerte que aunque las conexiones viarias del Plan Parcial vienen a efectuarse aproximadamente por los mismos puntos que tiene establecidos el Plan General, la vialidad primaria interna del sector se presenta alterada, y además con la supresión de viales también quedan alteradas la filosofía y el espíritu del Plan General en mayor grado que su funcionalidad; item más, la monumentalidad y trascendencia que se deriva del trazado viario del Plan General queda desvirtuada y mermada con la propuesta del Plan Parcial, que afecta al paisaje urbano que se creará, y que afectará, incluso a otros suelos colindantes, hoy clasificados como suelo urbanizable no programado, tras la revisión del Programa de Actuación, antes englobados en el mismo sector del planeamiento parcial. No se puede aceptar frente a tal contundencia que las modificaciones sean meros ajustes sin gran trascendencia; ni se ha probado en modo alguno el supuesto error en que se dice incurre el informe pericial.
El artículo 57 de la Ley del Suelo es tajante en cuanto a la obligación de cumplimiento jerárquico de las disposiciones sobre ordenación urbana que excluye el menor atisbo de carácter indicativo en la planificación. Los Planes Generales establecerán los elementos fundamentales de la estructura orgánica de la ordenación del territorio en lo referente a sistemas generales de comunicaciones urbanas e interurbanas, redes viarias, acceso a las mismas, etc., con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales o Especiales, a tenor de los artículos 25 y 30 del Reglamento de Planeamiento ; y los Planes Parciales deberán ajustarse estrictamente al sistema general de comunicaciones previsto en los Planes Generales según prescribe el artículo 45 del Reglamento, en lógica armonía con aquellos preceptos. No es ocioso recordar la situación o posición que respecto a un Plan General presentan los Planes Parciales y los Planes Especiales, posiciones que no son homologables. El Plan Parcial es simple desarrollo y concreción del General, mientras que al Especial le está permitido un mayor margen de apreciación de determinados objetivos singulares que no se concede al otro. La dependencia del Parcial respecto al General es clara y terminante; y aunque es evidente la competencia municipal para introducir en unos y otros las modificaciones que sean necesarias, ello tiene como límite insalvable que se haga así siempre que no pugnen con las prescripciones básicas del Plan General.
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento de cuanto se argumenta en la sentencia de instancia, propicia la desestimación de la apelación entablada contra la misma, y por ende su confirmación; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias de las consignadas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
FALLAMOS
Que desestimando como desestimamos, la apelación interpuesta por la Generalidad de Cataluña y por el Ayuntamiento de San Cugat del Valles contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona con fecha 16 de mayo de 1988 en el recurso 959/85 debemos confirmar y confirmamos la mentada sentencia por ser ajustada a derecho; sin condena en costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado.- Juan García Ramos.- Pedro Esteban Álamo.-Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.- Mª Dolores Mosqueira.- Rubricado.
-
STS, 21 de Noviembre de 2007
...en orden a la acomodación de los límites de la sectorización y la programación a los del Plan Parcial, y la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 23 de abril de 1990, declara que el artículo 30 del Reglamento de Planeamiento reserva al Plan General la división del territorio en sectores ......
-
STSJ Cataluña , 23 de Julio de 2004
...pero siempre sin alterar aspectos sustanciales del planeamiento superior (SS TS 23 de septiembre de 1987, 27 de diciembre y 23 de abril de 1990). El Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación entonces vigente en materia de urbanism......