STS, 3 de Mayo de 1990
| Ponente | BENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN |
| ECLI | ES:TS:1990:12427 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 3 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 774.- Sentencia de 3 de mayo de 1990
PONENTE: Exorno. Sr. don Benito S. Martínez Sanjuán.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Principios. Protección de la confianza legítima.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 28 de febrero de 1989.
DOCTRINA: El principio de la protección de la confianza legítima ha de aplicarse cuando dicha
confianza se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente
concluyentes para que le induzcan racionalmente a confiar en la legalidad de una actuación
administrativa concreta moviéndole a realizar unas determinadas inversiones y actos, que después
no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos realmente y en definitiva producidos
por la Administración que con su actuación aparente indujo a confusión al interesado, con lo que se
originan en éste unos daños y perjuicios que no tiene que soportar.
En la villa de Madrid, a tres de mayo de mil novecientos noventa.
Deliberado y votado por la Sala reseñada al final el recurso de apelación registrado con el número 125/1988, interpuesto como apelante por doña Patricia, titular del Centro de Enseñanza CON-PE, representada por el Procurador don Roberto Sastre Moyano, asistido del Letrado don Fernando Vizcaíno de Sas; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, de fecha 9 de abril de 1987 dictada en el recurso contencioso-administrativo número 908/1984, interpuesto contra la desestimación presunta, producida por silencio administrativo del Ministerio de Educación y Ciencia, del recurso de alzada interpuesto contra Acuerdo del Patronato de la Formación Profesional, de 13 de enero de 1984, sobre concesión de la gratuidad de la Formación Profesional de Primer Grado, al Centro de Enseñanza CON-PE.
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: «Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por doña Patricia, Centro de Enseñanza CON-PE, representada por el Procurador don Roberto Sastre Moyano contra el acuerdo del Patronato de Formación Profesional por el que se comunicaba la no concesión de la gratuidad de la Formación Profesional de Primer Grado al Centro de Enseñanza mencionado y se le ordenaba devolver la cantidad de 345.576 pesetas, debemos declarar y declaramos nulas por contrarias a derecho las resoluciones recurridas en cuanto ordenan la devolución por la recurrente de la cantidad expresada por no ser ajustadas a derecho en este extremo y debemos declarar y declaramos válidas por ajustadas al Ordenamiento jurídico las indicadas resoluciones en lo demás; sin costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de doña Patricia, como titular del Centro de Enseñanza CON-PE, se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personó ante la Sala el Procurador señor Sastre Moyano, en nombre y representación de la expresada apelante; igualmente se personó el señor Abogado del Estado en representación y defensa de la Administración que ocupa la posición procesal de apelada.»
Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.° Que la sentencia recurrida reconoce parcialmente su petición y estima en parte la demanda; pero dicha sentencia supone que la demandante pedía la no devolución de la cantidad cobrada hasta entonces por la subvención luego denegada; más dicha suposición, implícita en la petición general de que se le reconociera la subvención para el curso 1983/1984, no se entiende desde el momento en que se deniega la petición general postulada; así en este sentido, la sentencia peca de incongruencia, ya que estima que no puede anularse los actos declarativos de derecho sin previa declaración de lesividad, en base al artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y, sin embargo, de una actuación global de la Administración que atenta contra este principio, sólo anula parte, sin que se entienda el porque no anula el resto. 2.º Que la sentencia recurrida no estudia, ni siquiera hace referencia, a la petición de nulidad que, al amparo del artículo 43.c), formuló la demanda. 3.° Que la Administración consintió el inicio del curso como Centro Subvencionado, pagó «de facto» un trimestre de dicha subvención -el que dice que se ha de devolver-, y se allanó al hecho de que el Centro empezara un curso con el convencimiento de padres y alumnos de que el mismo estaba subvencionado, todo ello, teniendo en cuenta que en dicho curso y en espera de la publicación de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación -LODE -, la norma que regulaba la subvención era de «prórroga» de la situación anterior y, en el curso precedente el Centro había estado subvencionado; por todas esta razones, la parte recurrente entiende que la sentencia apelada debió admitir en su totalidad la demanda, y no parcialmente como lo hizo. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que, revocando y sustituyendo la anterior, conceda a la recurrente la petición contenida en el suplico de la demanda origen de las actuaciones -declaración de anulación del acuerdo recurrido, y declaración de que no se pudo privar a la demandante de la subvención de gratuidad, que se hizo improcedentemente, con abono de lo que debió percibir por este concepto y que se indicó como cuantía del recurso, 1.036.728 pesetas.
Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de la Administración General del Estado, por su Abogacía se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: 1.° Que el ámbito del recurso queda limitado únicamente a aquello en que la sentencia ha confirmado las resoluciones administrativas que es la no concesión de la gratuidad de la Formación Profesional de Primer Grado, al Centro de Enseñanza del que es titular la recurrente. 2° Que los fundamentos de la sentencia apelada no se desvirtúan por ninguna de las alegaciones formuladas de contrario. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que con expresa desestimación del recurso se confirme la apelada en todo aquello en que han sido objeto de confirmación las resoluciones a las que se refieren y las actuaciones del expediente administrativo.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardando el orden de señalamiento se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 25 de abril de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado Excmo. señor don Benito S. Martínez Sanjuán.
Vistos los artículos 1.°, 2.°, 42, 43, 74, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; los artículos 43.c), 48, 110 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo; la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación; la Constitución Española de 1978 ; y, demás de general aplicación.
Es importante para la correcta solución de la cuestión controvertida en este recurso de apelación, que se encuentra demostrado en las actuaciones, e incluso en parte admitido por la Administración demandada-apelada que, gozando el Centro de Enseñanza CON-PE, del que es titular la recurrente, de la subvención para la gratuidad de la Formación Profesional de Primer Grado en el curso escolar 1983-1984, al inicio del siguiente 1984-1985 solicitó la renovación de dicha subvención para el expresado curso académico, celebrando una entrevista con el «Coordinador de Zona» donde habría de presentar tal petición y solicitar permiso para el inicio del referido curso escolar, y, una vez obtenido éste, inició las clases de referida enseñanza en septiembre de expresado año académico; asimismo se encuentra demostrado en las actuaciones que, por la Administración no sólo consintió el inicio del curso aludido del Centro de Enseñanza CON-PE, en la Formación Profesional de Primer Grado, si no que lo hiciera en la creencia racionalmente fundada para los padres y alumnos, así como para el propio Centro, de que lo seguía haciendo como «Centro Subvencionado» al igual que en cursos anteriores, llegando incluso la Administración a abonar y el Centro a recibir la cantidad correspondiente al primer trimestre de dicha subvención para la gratuidad de dichas enseñanzas; mas, con fecha 9 de febrero de 1984, es decir, a mitad del segundo trimestre escolar y por consiguiente a la mitad del mismo que habría de finalizar en junio de dicho año por la Administración se le comunica que no se le concedía la renovación de la subvención solicitada, y que habría de devolver lo pagado y recibido hasta entonces; dándose la circunstancia de que en las concesiones anteriores de la subvención mentada, cuya renovación se solicitaba para el curso escolar 1984-1985, se había tenido en cuenta la misma proporción en el número de alumnos por profesor y con los mismos medios y condiciones en que iba a funcionar y comenzó a hacerlo, en este último curso escolar referido, sin olvidar que con dicho pago del primer trimestre la Administración realizó un acto externo que demostraba una voluntad cierta de continuar con el reconocimiento de la subvención, cuya renovación se solicitaba; habiéndose de tener en cuenta que en aquel momento, en espera de la publicación de la LODE, la práctica administrativa era la de prorrogar la situación anterior cuando no habían variado las circunstancias que determinaron el otorgamiento de la subvención meritada en cursos anteriores.
Resulta verdaderamente extraño que, fundándose la sentencia apelada para anular parcialmente los actos administrativos, en la vulneración formal del artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por entender que siendo aquellos a su vez anuladores de derechos subjetivos o de una situación jurídica reconocida a la recurrente, requeriría para su anulación, la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y, sin embargo, con este razonamiento no duda en estimar parcialmente el recurso objeto de referida sentencia, declarando nulos los actos impugnados por ser contrarios a derecho en cuanto ordenan la devolución por la recurrente de la cantidad por él percibida, declarando dicho pago y percepción de cantidad válidos jurídicamente; asimismo, se ha de tener en cuenta que, reconociendo implícitamente la sentencia apelada, la naturaleza jurídica de los derechos anulados por tales actos a la recurrente, sin embargo, nada dice en relación a la alegación de la parte recurrente, respecto a que en su producción se infringió la normativa jurídica contenida en el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al haberse producido sin la motivación, que con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, dicho precepto legal exige los actos administrativos que limiten derechos subjetivos o se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, máxime cuando dicha vulneración produce indefensión para el interesado.
Como tiene declarado esta Sala que ahora enjuicia en anteriores sentencias de las que es una muestra la dictada en el recurso de apelación número 1063/1987, de fecha 1 de febrero de 1990, en el conflicto que se suscita entre la estricta legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última, por aplicación de un principio, que aunque no es extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico, ya ha sido recogido implícitamente por esta Sala, que ahora enjuicia, en su sentencia de 28 de febrero de 1989, cual es la de «protección de la confianza legítima» del ciudadano en el actuar de la Administración, que ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, de la que forma parte España, y que sustancialmente consiste en que tal principio ha de aplicarse, no cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular, sino cuando dicha «confianza» se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan radicalmente a confiar en la legalidad de una actuación administrativa concreta moviéndole a realizar unas determinadas inversiones y actos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos realmente y en definitiva producidos por la Administración que con su actuación aparente indujo a confusión al interesado; con lo que se originan en éste unos daños y perjuicios que no tiene porqué jurídicamente soportar.
En el supuesto de actual referencia, la hoy recurrente, dadas las circunstancias relacionadas en el primer fundamento jurídico de esta sentencia, que se estiman probadas, teniendo «confianza legítima» en que por los actos externos de la Administración -concesión del permiso para iniciar el Curso escolar 1984/1985, consintiendo dicho inicio como Centro de Enseñanza subvencionada para la gratuidad, llegando incluso a abonarle dicha subvención correspondiente al primer trimestre del citado curso, no acordando la denegación de la renovación de dicha subvención hasta entrada la mitad última del mismo-, todo ello hace, unido a las demás circunstancias, que la interesada cuente racionalmente con dicha subvención, que sería prorrogada a no ser que hubieran cambiado las circunstancias que determinaron la concesión en cursos anteriores, y cuyas circunstancias Tácticas realmente no variaron; unido a la vulneración de los requisitos formales, en la producción de los actos objeto de recurso, anteriormente apuntados, todo ello hace que sean éstos declarados no conformes a derecho siendo por tanto procedente su anulación y dejados sin efecto.
Entrando en el estudio de la situación jurídica individualizada alegada por la recurrente, relativa a que se declare su derecho a percibir la cuantía de la subvención meritada, que cifra en la cuantía de 1.036.728 pesetas, se ha de tener en cuenta que la recurrente en base a la «confianza legítima» expuesta, hubo de mantener una estructura de material y de profesorado en el Centro de Enseñanza del que es titular, sin exigir a los padres de los alumnos, que también en tal confianza llevaron allí a sus hijos en razón a la naturaleza gratuita de la enseñanza de Formación Profesional de Primer Grado, estipendio o abono de las cantidades correspondientes para sufragar la misma, produciéndose la denegación de la «renovación» solicitada ya entrada la segunda mitad del curso 1984-1985, con cuya privación económica, caso de prosperar, se le produciría un quebranto económico, que, por lo expuesto, no ha de soportar, pudiendo por el contrario serle restituido -en parte por lo resuelto en la sentencia apelada en cuanto no le obliga a devolver lo percibido por el concepto de tal subvención en el primer trimestre de referido curso escolar-, mediante la declaración, que ahora se hace, de su derecho a percibir el total de la subvención meritada por la totalidad de dicho curso, ya que así se ha de dar cumplimiento a la normativa contenida en el artículo 42 de la Ley reguladora de esta jurisdicción, en orden a la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de dicha situación jurídica individualizada, cuya declaración de derechos sólo se hace respecto del curso 1984-1985 y no para el futuro en el que desaparece ya la expresada situación de «confianza legítima» en la recurrente; ahora bien, respecto de su exacta cuantificación ha de diferirse para el trámite de ejecución de esta sentencia al no existir datos precisos y ciertos para ello, por abonarlo así el artículo 84.c) de expresada Ley jurisdiccional.
Al no haberlo entendido también así la sentencia al presente combatida, procedente en su revocación en la parte apelada; estimándose por ello éste recurso de apelación interpuesto contra la misma; declarando en su lugar, no ser conformes a derecho y por consiguiente se anulan los actos administrativos objeto de la aludida sentencia recurrida, habiendo la Administración demandada y hoy apelada, de abonar a la recurrente la cantidad en que consista la total subvención por gratuidad de la enseñanza de Formación Profesional Primer Grado, para el curso 1984-1985, con deducción de la que por tal concepto la hubiera satisfecho, cuya cuantificación queda referida al período de ejecución de esta sentencia.
Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanado del pueblo español, nos confiere la Constitución.
FALLAMOS
Que estimando el actual recurso de apelación mantenido por el Procurador señor Sastre Moyano, en nombre y representación de doña Patricia, como titular del Centro de Enseñanza CON-PE; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, dictada en el recurso número 908/1984, con fecha 9 de abril de 1987, a que la presente apelación se contrae; revocamos en la parte apelada la expresada sentencia recurrida; declarando en su lugar no ser conformes a derecho y por consiguiente se anulan los actos administrativos objeto de impugnación en aquélla, debiendo la Administración demandada-apelada, abonar a la recurrente la cantidad en que consista la total subvención por gratuidad de la enseñanza de Formación Profesional, Primer Grado, para el curso 1984-1985, en el Centro de Enseñanza CON-PE, con deducción de la que por tal concepto le hubiera satisfecho, cuya cuantificación queda diferida al período de ejecución de esta sentencia; todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Agúndez Fernández.- José Luis Ruiz Sánchez.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Benito S. Martínez Sanjuán.- Emilio Pujalte Clariana.- Rubricados.
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