STS, 4 de Mayo de 1990
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1990:13721 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 796.- Sentencia de 4 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planes Parciales, competencia, Área Metropolitana de Madrid.
Procedimiento de elaboración de los Planes, modificaciones sustanciales, nueva información
pública; aprobación definitiva, naturaleza jurídica; aprobación condicional. Actos administrativos,
competencia jerárquica, convalidación.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 8 y 13 de octubre de 1986, 15 de marzo de 1988, y 26
de abril y 20 de septiembre de 1985.
DOCTRINA: La aprobación definitiva de los Planes Parciales, aprobados inicialmente por los
Ayuntamientos, corresponde a la Comisión del Área Metropolitana de Madrid, limitándose la
competencia del Delegado del Gobierno a todas aquéllas materias que no se hallen reservadas al
Pleno o a la Comisión y, en todo caso, a la ejecución de los acuerdos. La incompetencia es
manifiesta y absoluta en los supuestos de incompetencia por razones de la materia o del territorio y
no en los casos en que lo que sea por razón de la jerarquía o grado en los que es meramente
anulable y, por tanto, convalidable.
Una muy sentada doctrina jurisprudencial ha venido estableciendo que la apertura de nueva
información pública sólo se requiere cuando las rectificaciones a cuyo cumplimiento se supedita la
validez de la aprobación definitiva sean sustanciales, es decir, alteren en profundidad el esquema
del planeamiento. Esta Sala tiene declarado que la aprobación definitiva de un Plan es el acto
resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de Planes de ordenación urbana y quien
decide esta aprobación definitiva está facultado para examinar el Proyecto de Plan en todos sus
aspectos. A ningún resultado práctico conduce hablar de aprobación condicional, pues aún en el caso de que tal fórmula se empleara, ninguno de los efectos de la aprobación se produce si no es a
partir de la aprobación definitiva.
En la villa de Madrid, a cuatro de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, siendo parte apelada don Pedro Jesús, representado por el Procurador don Francisco de las Alas Pumariño y Miranda, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 10 de febrero de 1988 por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre aprobación de Planes Parciales de los polígonos 1, 2 y 7 de Las Rozas.
Primero; Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso número 791/1982, promovido por don Pedro Jesús y en el que ha sido parte demandada la Administración del Estado sobre aprobación de los Planos Parciales de los Polígonos, 1, 2 y 7 de la localidad de La Rozas (Madrid).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de febrero de 1988, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco de las Alas Pumariño, actuando en nombre y representación de don Pedro Jesús, contra la resolución del Subsecretario de Obras Públicas y Urbanismo, dictada por delegación del Ministro homónimo en 14 de junio de 1982, en cuanto confirmatoria en alzada del acuerdo de 27 de julio de 1981, adoptado por el Delegado del Gobierno en la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, por el que se tuvo por cumplimentadas las condiciones impuestas por la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980 que aprobó definitivamente los Planes Parciales de los Polígonos números 1, 2 y 7 de Las Rozas, debemos declarar y declaramos dichos actos administrativos no conformes a Derecho y, consecuentemente nulas, por lo que retrotráigase el procedimiento administrativo a aquel momento que, una vez introducidas las modificaciones y rectificaciones impuestas por la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980, debieron someterse los proyectos de los mencionados Planes Parciales, una vez modificados y rectificados, a información pública. Todo ello sin hacer una expresa condena en las costas.»
El anterior fallo se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Con la interposición de este recurso contencioso-administrativo se impugna por la representación procesal de don Pedro Jesús la resolución del Subsecretario de Obras Públicas y Urbanismo, dictada por delegación del Ministro homónimo en 14 de junio de 1982, en cuanto confirmatoria en alzada del acuerdo de 27 de julio de 1981 adoptado por el Delegado del Gobierno en la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid (en adelante COPLACO) por el que se tuvo por cumplimentadas las condiciones impuestas por la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980, que aprobó los Planes Parciales de los Polígonos números 1, 2 y 7 de Las Rozas. Segundo. Para fundamentar su pretensión impugnatoria el demandante alega la incompetencia del Delegado del Gobierno en COPLACO para adoptar la resolución que impugna, que, a su juicio, debió se pronunciada, de conformidad con el artículo 6.° de la Ley de 2 de diciembre de 1962, del Área Metropolitana de Madrid, por la Comisión del Área. A lo anterior el Letrado del Estado opone la competencia del Delegado del Gobierno para adoptar aquel acuerdo, dado que el artículo
13.5 del Reglamento de la Ley sobre el Área Metropolitana, aprobado por Decreto 3088/1964, de 28 de septiembre, dispone que al mismo corresponde la ejecución de los acuerdos. La aprobación definitiva de los Planes Parciales, aprobados inicialmente por los Ayuntamientos, corresponde a la Comisión del Área ( artículos 12.3 de la Ley de 2 de diciembre de 1963 y 40.4 de su Reglamento ), limitándose la competencia del Delegado del Gobierno a todas aquellas materias que no se hallen especialmente reservadas al Pleno o a la Comisión y, en todo caso, a la ejecución de los acuerdos (artículos 13.3 y 5° del Reglamento de la Ley del Área Metropolitana). Delimitadas del precedente modo las respectivas competencias, en lo que a Planes Parciales de Ordenación se refiere, de la Comisión del Área y del Delegado del Gobierno en ella, queda simplemente por determinar si el acuerdo de éste que se impugna es una simple ejecución de la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980 que aprobó definitivamente los Planes Parciales de los Polígonos números 1, 2 y 7 de Las Rozas, supeditando dicha aprobación al cumplimiento de las condiciones contenidas en la misma, o es algo más. Pues bien, ejecutar supone llevar a efectos los términos de una previa declaración o resolución, sin que para ello se requiera esfuerzo dialéctico o interpretativo alguno. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que tener por cumplidas las condiciones en su día impuestas por la Orden Ministerial de 1980, a las que se condicionó la eficacia de la aprobación definitiva de los citados Planes Parciales, no supone una mera ejecución de la misma puesto que implica un discurso valorativo sobre las determinaciones del planeamiento que sólo corresponde a quien tiene la competencia para su aprobación definitiva. Consecuentemente, la conclusión a la que ha de llegar la Sala es que el Delegado del Gobierno en COPLACO era incompetente para la adopción del acto recurrido, salvo que, de conformidad con el artículo 93.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hubiere sido delegado expresamente para ello, lo que no ha ocurrido en el caso de autos. Ahora bien, tal incompetencia no es en modo alguno absoluta (lo que implicaría la plena nulidad del acto impugnado y la imposibilidad de su saneamiento o confirmación), sino que, por el contrario, lo es meramente relativa, ya que no es manifiesta, la cual sólo se produce en los supuestos de incompetencia por razones de la materia o del territorio y no en los casos en que lo sea por razón de la jerarquía o grado, en los que el acto es meramente anulable y, por lo tanto, convalidable conforme al artículo 53.1 de la citada Ley procedimental, convalidación que se ha producido en el presente caso al hacer suyo el acto impugnado el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo (órgano competente para de, conformidad con el artículo 53.1 del tan citado Reglamento, conocer de los recursos de alzada interpuestos contra los acuerdos de la Comisión del Área) al resolver el recurso de alzada contra aquél interpuesto. Tercero. También se invoca por el recurrente, con la finalidad de obtener la anulación de los actos administrativos que combate, el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, por entender que, tras procederse a la introducción de las modificaciones y previamente a considerar cumplidas las condiciones de que aquéllas derivan, impuestas por la Orden Ministerial de 1980, debió someterse los proyectos de Plan Parcial a información pública. Con independencia de que formalmente improcedente acordar la aprobación definitiva de un Plan Parcial condicionada a la subsanación de deficiencias que impidan, a tenor de los artículos 41.3 del texto refundido de la Ley del Suelo y 132.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, su aprobación definitiva pura y simple, pues dicha figura no viene prevista en la Ley, siendo lo pertinente la suspensión de la aprobación en alguno de los dos términos contemplados en la letra b) del citado precepto reglamentario (véase sentencias, Sala Cuarta, de 9 de julio de 1985), una muy sentada doctrina jurisprudencial ha venido estableciendo que la apertura de nueva información pública sólo se requiere cuando las rectificaciones a cuyo cumplimiento se supedita la validez de la aprobación definitiva sean sustanciales, es decir, alteren en profundidad el esquema del planeamiento (véase sentencias, Sala Cuarta, de 19 de febrero de 1982, 26 de abril de 1985 y 20 de septiembre de 1985), o, como dice el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, signifiquen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del mismo. Las modificaciones introducidas de conformidad con lo acordado en la Orden Ministerial de 14 de noviembre de 1980, entre otras, afectan al polígono 1, en cuyo subpolígono B, con alteración de la previsión anterior, se dedica a viario el 30 por 100 del suelo de propiedad neta (folio 00516800149 del expediente administrativo), y, de acuerdo con las previsiones del Plan Especial de Protección de Medio Físico de la Subregión Central en el ámbito de la Provincia de Madrid, se modifica el aprovechamiento destinándose el 70 por 100 del suelo a zona verde y el 30 por 100 restante a suelo urbanizable (folio 00516800189 del expediente administrativo); al polígono 2, en el que se señala una edificabilidad bruta de 0,2 m3/m2, en lugar de los 3 m3/m2 fijados originariamente (folio 00516800190 del expediente administrativo); y al polígono 7, en el que la parcela mínima edificable pasa de 4.000 m2 a 1.000 m2 (folio 00516800190 del expediente administrativo). Estas modificaciones, que afectan a la zonificación del suelo, esto es, a su destino urbanístico concreto, al volumen de edificabilidad y a la superficie mínima edificable, deben ser necesariamente consideradas por la Sala como esenciales, suponiendo un cambio sustancial en los criterios y soluciones adoptados originariamente, en los Planes Parciales áe los polígonos números 1,3 y 7 de Las Rozas, de manera tal que el no sometimiento a nueva información pública de los mismos, una vez rectificados, supone haber hurtado a la colectividad su derecho a participar en el procedimiento de elaboración de aquéllos, ya previsto en el artículo 4.°2 del texto refundido de la Ley del Suelo y ampliado por el Reglamento de Planeamiento Urbanístico y reforzado, finalmente, por virtud de lo establecido en los artículos 9.°2 y 105.a) de la Constitución, intervención de los ciudadanos que contribuye a dotar la legitimidad democrática a los Planes (véanse sentencias de 11 de julio, 4 de noviembre y 22 de diciembre de 1986 y 18 de septiembre de 1987). Esta omisión supone un defecto formal que determina necesariamente, por su alcance, la necesidad de anulación de los actos impugnados, debiendo retrotraerse el procedimiento de elaboración de los Planes Parciales de los polígonos números 1, 2 y 7 de Las Rozas al momento en que se debió someterlos a información pública, una vez introducidas las modificaciones y rectificaciones acordadas en la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980.»
Contra dicha sentencia el Abogado del Estado interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. señor don Mariano de Oro Pulido y López. Fundamentos de Derecho
Se aceptan los contenidos en los fundamentos de Derecho 1.°, 2.° y 3.° de la sentencia apelada, y
La sentencia recurrida, en aplicación del artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento, considera inexcusable el trámite de información pública previo al acuerdo del Delegado de Gobierno en el Área Metropolitana de Madrid, que consideró cumplidas las condiciones impuestas por la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980 en aprobación definitiva de los Planes Parciales de los polígonos 1, 2 y 7 de Las Rozas (Madrid). El Abogado del Estado discrepa de dicha interpretación por entender que el citado precepto contempla un supuesto distinto al que se refieren las presentes actuaciones, pues no se trata, a su juicio, de un caso de suspensión de aprobación de los Planes por deficiencias que debe subsanar el Organismo que otorgó la aprobación provisional, sino de un supuesto de aprobación definitiva con la única exigencia del cumplimiento de determinadas condiciones, por lo que entiende que si ésta formula de aprobación definitiva condicionada no satisfacía a la recurrente, debió proceder, en su día, a su impugnación jurisdiccional, y no constando haberlo realizado, no puede ahora recurrir el acto que declara cumplidas tales condiciones.
Esta Sala tiene declarado -sentencias de 8 y 13 de octubre de 1986, 15 de marzo de 1988, etc.- que la aprobación definitiva de un Plan es el acto resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de Planes de ordenación urbana, y a través del cual, la autoridad u organismo decidente ejerce un doble control, el primero de legalidad, referente a comprobar si el Plan propuesto se acomoda al ordenamiento urbanístico -Ley, Reglamento, Planes, etc.- tanto en el aspecto jurídico formal -competencia, procedimiento, etc.- como en el material -disposiciones legales aplicables, determinaciones de planes superiores, estándares urbanísticos, etc.- unido todo ello, en el segundo aspecto, a un control de oportunidad para garantizar una necesaria coordinación del obrar local con el de otras Administraciones Públicas, y es por ello, por lo que la doctrina jurisprudencial ha declarado que quien decide la aprobación definitiva está facultado para examinar el Proyecto del Plan en todos sus aspectos y para introducir, en su caso, las rectificaciones necesarias. Ahora bien, en el caso de que el expediente seguido para la aprobación del Plan estuviere formalmente correcto, el órgano o autoridad decidente deberá, de acuerdo con los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento, adoptar una de estas tres soluciones: aprobar pura y simplemente al Plan, denegar la aprobación definitiva o, como tercera alternativa, si el Plan presenta deficiencias que deban subsanarse, acordar la suspensión con devolución del expediente a la autoridad que hubiera otorgado la aprobación provisional, indicando, en el caso de que las modificaciones no fuesen esenciales, si debe o no elevarse de nuevo el expediente para la aprobación final, y ordenando, caso de ser dichas modificaciones sustanciales, la práctica de nueva información pública antes de acordar de nuevo la aprobación provisional y su posterior elevación para la aprobación definitiva.
En el caso de autos la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980 no es, pese a la terminología utilizada, un supuesto de aprobación definitiva pura y simple, sino de suspensión de la aprobación por deficiencias que debe subsanar la Entidad que hubiera otorgado la aprobación provisional, por lo que, como señalan las sentencias de esta Sala de 14 de julio de 1982 y 15 de marzo de 1988, «a ningún resultado practicado conduce hablar de aprobación condicional, pues aún en el caso de que tal formula se empleara, ninguno de los efectos de la aprobación, como son la publicación y ejecutividad del Plan, se produce si no es a partir de la aprobación definitiva sin retroacción alguna, de donde hemos de declarar que el señalamiento de deficiencias subsanables por el órgano administrativo inferior conlleva más que una aprobación condicionada una desaprobación del Plan», por ello el ahora recurrente no tenía necesidad de impugnar la referida Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980, sino simplemente esperar, ante la entidad de las deficiencias observadas, a formular alegaciones en el nuevo y preceptivo trámite de información pública, si bien, al haberse tenido por cumplimentadas dichas deficiencias sin realizar dicho trámite; aquél se vio compelido, en defensa de sus derechos, a impugnar este posterior acuerdo.
No cuestionando el apelante la entidad de las modificaciones introducidas en virtud de lo dispuesto en la tan reiterada Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1980, consideradas esenciales por la sentencia apelada, lo que obliga a practicar un nuevo trámite de información pública con el fin de salvaguardar los intereses privados que pueden resultar afectados por dichas modificaciones, y de evitar que la aprobación definitiva de un plan se convierta en una mera imposición arbitraria o injustificada de la Administración, procede entender que la Sala de instancia resolvió con acierto al declarar la nulidad de la aprobación definitiva enjuiciada en el acto recurrido.
Por lo expuesto procede dictar un fallo confirmatorio del apelado, sin que existan méritos para una especial imposición de costas. Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
FALLAMOS
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 10 de febrero de 1988, dictada en los autos número 791 de 1982 de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.- José María López-Mora.- Rubricado.
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