STS, 4 de Mayo de 1990

La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando parcialmente como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador señor Ors Simón, en nombre y representación de Inversora, S.A., contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición entablado por la mentada recurrente en 26 de marzo de 1985 contra un Decreto del Alcalde de Bilbao de 4 de febrero de 1985, que denegaba la licencia de obras que tenía solicitada en el recurso de reposición que la dicha sociedad había entablado en 24 de noviembre de 1982 contra un Decreto del Alcalde de Bilbao de 11 de octubre que declaraba caducada la licencia concedida en su día a Ribera de Deusto, S.A. transferida posteriormente a Inversora, S. A., debemos declarar y declaramos: 1.° La desestimación del presente recurso en cuanto al Decreto Municipal de 11 de octubre de 1982 que declaraba la caducidad de la licencia de obras de que era titular por transferencia, Inversora, S.A. por ser ajustado a derecho. 2.° Debemos anular y anulamos el Decreto del Alcalde de Bilbao de 4 de febrero de 1985 que denegaba la licencia de obras que tenía solicitada el recurrente, por no ser ajustada a Derecho, y en su lugar declaramos el derecho de Inversora, S.A. al otorgamiento de la licencia solicitada; 3.° No haber lugar a la indemnización de daños y perjuicios que se solicita por la precitada recurrente; sin expresa condena en las costas.»

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Es objeto de impugnación, a través del presente recurso contencioso-administrativo la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por Inversora, S.A., en 26 de marzo de 1985 contra un Decreto del Alcalde de Bilbao de 4 de febrero de 1985, que denegaba la licencia de obras que tenía solicitada Inversora, S.A. en el recurso de reposición que esta sociedad había entablado en 24 de noviembre de 1982 contra un Decreto del Alcalde de Bilbao de 11 de octubre que declaraba caducada la licencia concedida en su día a Ribera de Deusto, S.A., transferida posteriormente a Inversora.» «2.° Del examen del expediente administrativo aparece lo siguiente: a) en 29 de julio de 1977 la Inmobiliaria Ribera de Deusto, S.A. solicita licencia para la construcción de 192 viviendas en los terrenos sitos entre las calles Juan de la Cruz, Carlos Haya y Botica Vieja, de Deusto, licencia que le es otorgada por Decreto del Alcalde de Bilbao de fecha 14 de octubre del mismo año, cuyas obras deberían quedar terminadas en plazo de tres años, pero antes de comenzarlas debería la Inmobiliaria solicitar le sean señaladas las alineaciones y rasantes, solicitud que es presentada en el Ayuntamiento en 30 de marzo de 1978; b) en 23 de septiembre de 1978 la Inmobiliaria solicita del Ayuntamiento de Bilbao tenga por causada la manifestación de haber transmitido la licencia de obras a Inversora, S.A., solicitud que es autorizada por Decreto de la Alcaldía de Bilbao en 30 de noviembre de 1978; c) en escrito de 15 de abril de 1980 Inversora, S.A. solicita permiso de utilización como aparcamiento del sótano del edificio con acceso por la calle Botica Vieja, permiso que tras los informes correspondientes le es aplazado por decreto de 4 de diciembre hasta que presente los planos suscritos por Arquitecto y no por Ingeniero como aparece en algunos; d) en decreto de 19 de enero de 1981 se requiere a Inversora, S.A. para que cumplimente las condiciones de la licencia de obras y se le notifica el acuerdo de 4 de diciembre pasado, y en nuevo decreto de 9 de abril de 1981 se la requiere para que en el plazo de un mes aporte certificación de terminación de obra correspondiente al sótano de la casa que se está construyendo en San Juan de la Cruz-Carlos Haya; e) previos los informes correspondientes un Decreto del Alcalde del 21 de septiembre de 1981 acuerda comunicar a Inmobiliaria Ribera de Deusto, S.A. que la licencia de obras que le fue concedida se halla en situación legal de caducidad por finalización del plazo para que fue concedida, y se le concede un plazo de diez días para que alegue lo que estime oportuno; Inmobiliaria Ribera de Deusto traslada el escrito de Inversora, S.A., la que en escrito de 1 de octubre de 1981 solicita una prórroga de dieciocho meses por decreto de 24 de diciembre de 1981, que empezarían a computarse a partir de la finalización del plazo de tres años (tres meses se dice por error material) o sea en 20 de octubre de 1980; f) en escrito de 12 de febrero de 1982 Inversora manifiesta al Ayuntamiento la imposibilidad de terminar las obras en la prórroga concedida y solicita de nuevo un plazo de tres años, pidiendo en 15 de abril una actualización de la licencia de obras que da lugar a un nuevo decreto de la Alcaldía Presidencia de 25 de mayo de 1982 declarando caducada la licencia de obras y dándole un plazo de diez días para alegaciones; g) en escrito de fecha 25 de mayo de 1982 Inversora, S.A., vuelve a solicitar del Ayuntamiento una prórroga de tres años o bien una nueva licencia para la obra pendiente de ejecución, petición esta ultima que da lugar a un requerimiento acordado en 8 de julio de 1982 para que presente en plazo de un mes la documentación necesaria en relación con las obras pendientes, documentación que es presentada en 16 de julio de 1982, y que da lugar a un nuevo decreto del Alcalde de Bilbao de fecha 11 de octubre de 1982 en el que se declara caducada la licencia concedida en su día a Ribera de Deusto, S.A. y traslada posteriormente a Inversora, S.A. y se concede a esta empresa una nueva licencia para terminar la construcción del bloque I y en cuanto al bloque II se piden informes al equipo redactor de la modificación de Planeamiento de Deusto; h) en 14 de octubre se concede la licencia para terminar el bloque I en plazo de un año; y en escrito de 24 de noviembre de 1982 Inversora, S.A. interpone recurso de reposición contra el Decreto de 11 de octubre de 1982 solicitando que se deje sin efecto la caducidad de la licencia o subsidiariamente se le conceda nueva licencia para terminar los dos bloques; i) en escrito de 19 de septiembre de 1984 Inversora solicita del Ayuntamiento permiso de utilización de la primera fase del proyecto de 192 viviendas que tienen terminada; en Decreto de 5 de febrero de 1985 se acuerda denegar la licencia de obras que tenía solicitada Inversora, S.A. para construir un segundo bloque de viviendas por suponer un exceso volumen respecto al máximo permitido, contra cuyo decreto se interpone por Inversora en 28 de marzo de 1985 recurso de reposición, que no es resuelto expresamente por el Ayuntamiento de Bilbao.» «3.° Con la anterior exposición queda suficientemente aclarada la cuestión que se somete al estudio y decisión de la Sala que consta de las siguientes proposiciones: 1. Si la licencia de obras concedida en su día a Ribera de Deusto, S.A., transferida luego a Inversora, S. A. por un plazo total de tres años, prorrogada luego por dieciocho meses, se puede estimar caducada por el transcurso de ese plazo sin haberse terminado las obras; 2. Si el decreto de 11 de octubre de 1982 en que así se declara que quedó firme en la vía administrativa, o si por el contrario, el Decreto de 5 de febrero de 1985, también del Ayuntamiento de Bilbao, se puede estimar como una resolución expresa de aquel y en que extremos; 3. Si la denegación de nueva licencia de obras que resuelve el Decreto del Alcalde de 5 de febrero de 1985 está o no ajustado a la legalidad urbanística.» «4.° Es harto sabido que la caducidad de una licencia de obras es un acto administrativo formal de declaración de tal cuyo soporte fáctico es la suficiente constatación de un hecho como es el transcurso del tiempo concedido para la realización de las obras que la licencia ampara sin que estas se hayan iniciado, o, lo que es más corriente, sin que se hayan concluido. En el caso que nos ocupa Inversora, S.A. fue titular de una licencia transferida que nació en el mes de octubre de 1977 con una vigencia de tres años, por lo que en la fecha en que expresamente declarada la caducidad, mediante Decreto municipal de 11 de octubre de 1982 había transcurrido con exceso el plazo inicial y la prórroga de año y medio que después se le otorgó, sin que las obras estuviesen concluidas, ni siquiera a punto de serlo. Las causas de ello pueden ser tan concretas como el retraso de la sociedad en solicitar la fijación de las alineaciones y rasantes y en completar la documentación para ello; o tan difusas, por no menos ciertas como las adversas circunstancias generales de comercialización, huelgas, incrementos de costos, dificultades financieras por las que pasó el sector de la construcción entre los años 1978 a 1982. Mas la realidad es que el Ayuntamiento a pesar de ello y de los informes, en gran parte favorables a una prórroga de tres años, en lugar de 18 meses, declaró la caducidad. Enlazamos así esta cuestión con la consistente en dilucidar si el Decreto del Alcalde de 11 de octubre de 1982 recurrido en reposición, en 24 de noviembre del mismo año y no resuelto expresamente, ha quedado firme al no haber sido traído el tema a esta jurisdicción hasta el 29 de julio de 1985. Para ello hemos de analizar la relación que existe entre el Decreto de 11 de octubre de 1982 que declara la caducidad, y el Decreto de 5 de febrero de 1985, que deniega la, licencia de obras, pedida en el escrito de recurso de reposición con carácter subsidiario al levantamiento de la caducidad en el escrito de recurso de reposición interpuesto en 24 de noviembre de 1982. El demandante dice en su demanda que este Decreto de 1985 desestimó tácitamente su recurso de reposición de 1982 formulado "primariamente contra la declaración de caducidad de la licencia"; pero en el escrito de conclusiones afirma que es una resolución tardía pero expresa de dicho recurso de reposición. La cuestión, no obstante, es bastante clara. En el recurso de reposición de 1982 se impugnaba la declaración de caducidad de la licencia y se articulaba una petición nueva de otorgamiento de nueva licencia. El Ayuntamiento no se pronuncia sobre el recurso de reposición, es decir, sobre el tema de si la caducidad es procedente o no; y cuando se pronuncia en el Decreto de 1985 lo hace sobre la petición de licencia, para denegarla. Por tanto al no haber sido traído el tema de la declaración de caducidad a la vía jurisdiccional hasta casi tres años después, es evidente que aquel Decreto de 1982 puede darse por firme, y por ello respecto al mismo la declaración que procedería en esta vía sería la de inadmisibilidad si no se hubiese entrado en el fondo del asunto, estimando que es procedente la caducidad por el transcurso del tiempo.» «5.° Sólo queda por encaminar si la denegación de la licencia es o no ajustada a la legalidad. Los motivos que esgrime el Ayuntamiento de Bilbao para denegar la solicitud para construir el bloque II de viviendas, es que supone un exceso volumétrico de 3.765,57 metros cúbicos respecto al máximo derivado del Estudio de Detalle y medido conforme al artículo 132 de las Ordenanzas de la Construcción. Pero frente a ello reconoce el propio Ayuntamiento que en el año 1977 al conceder la licencia posteriormente caducada, no se tuvieron en cuenta en el cómputo volumétrico las prescripciones del artículo 132 de las Ordenanzas. Y ciertamente en la prueba documental aportada a los autos aparecen suficientes informes que así lo acreditan. Pero es la prueba pericial la que razona con detalle el tema debatido. Empieza por asegurar el perito, que es Arquitecto Urbanista, que la normativa de planeamiento aplicable en Deusto en 1986 sigue siendo la misma que en 1977 y, por tanto, no ha habido modificación alguna tampoco en las Ordenanzas. Del examen practicado como perito deduce claramente que el volumen proyectado se ajusta al planeamiento vigente que en la aprobación del Estudio de Detalle se contrastó o cuestionó un criterio de cómputo de volúmenes y que se confirmó en sentido favorable a que no se sobrepasaba el máximo permitido, puesto que nunca se utilizó el artículo 132 de las Ordenanzas de la Construcción como limitación al cómputo del volumen porque ese artículo es de aplicación en cuanto no se oponga a la ordenanza especial de alguna otra zona que no sea el Ensanche de Albia y su ampliación como en este caso ocurre en que es de aplicación la Ordenanza número 6 del Ensanche de Deusto. Todo ello comporta que al ser la licencia un acto reglado no tienen entidad suficiente los motivos alegados por el Ayuntamiento para denegar la que se solicita, que en realidad es una prórroga de la caducada y que con ella se pretende, no ya la legitimación de obras realizadas con anterioridad, sino la terminación de las mismas.» «6.° Al no haberse acreditado que la declaración de caducidad de la licencia fuese indebida, no cabe la indemnización de daños y perjuicios que se postula por la recurrente; pero sí es procedente declarar la procedencia de que Inversora, S.A. obtenga del Ayuntamiento de Bilbao la licencia de obras que solicita; sin expresa condena en las costas.»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 20 de abril de 1990, en cuya fecha ha tenido lugar.

La sentencia de instancia ha sido apelada por el Ayuntamiento de Bilbao, habiéndose adherido a la apelación la sociedad interesada. Interesa señalar como antecedentes que el presente proceso se refiere a una licencia de obras en su día otorgada para la construcción de dos bloques de viviendas. Declarada caducada la indicada licencia, la Sala Territorial ha entendido ajustada a Derecho dicha declaración de caducidad. En este extremo del fallo recurrido, el que es impugnado por la sociedad recurrente. Por otra parte, preciso es también señalar que a la sociedad a la que nos referimos le fue denegada por el Ayuntamiento referido una nueva licencia para terminar la construcción de uno de los bloques en cuestión, decisión ésta que la sentencia apelada anula por entender que dicha licencia debió ser otorgada, declarando, por tanto, el derecho de la recurrente a la concesión de la expresada licencia. Este particular de la sentencia impugnada es el recurrido por el Ayuntamiento interesado. Habida cuenta de las pretensiones de apelación formuladas, procede en primer término el examen de la planteada por la sociedad recurrente, toda vez que si se llegara a la conclusión que la primitiva licencia no está caducada, sobraría entrar en el examen de las cuestiones planteadas en relación con la otra licencia, que ha venido a sustituir a la licencia originaria.

Para pronunciarse en relación con lo interesado en esta alzada por la entidad recurrente, es útil indicar como antecedentes, ya señalados por la sentencia apelada, que en octubre de 1982 se declaró caducada la licencia originaria, declaración contra la que se formuló recurso de reposición. Con anterioridad a la formulación de dicho recurso ya se había solicitado por la parte actora la actualización de la primitiva licencia al variarse el Proyecto que sirvió de base a aquélla. Pues bien, al interponerse el mencionado recurso de reposición se reiteró la referida concesión de nueva licencia para el caso de que no prosperase el recurso. En febrero de 1985 se produjo la denegación de dicha nueva licencia para la construcción del segundo de los bloques de que se trata.

La sentencia apelada, como resulta de lo que expresa su cuarto fundamento, ha entendido que son cuestiones distintas las de la caducidad de la licencia primitiva y la relativa a la nueva licencia, por lo que no puede entenderse que cuando el Ayuntamiento de Bilbao denegó la licencia para construir el segundo de los bloques resolvió de forma expresa el recurso de reposición en su día entablado contra la declaración de caducidad de la primera licencia. Este Tribunal comparte el criterio expresado de la Sala de instancia. Preciso es reiterar que antes de que el Ayuntamiento de Bilbao se pronunciara sobre la caducidad en cuestión, la sociedad interesada ya había solicitado la concesión de una nueva licencia para la obra que estaba pendiente de ejecución. Resulta, pues, que la resolución administrativa de febrero de 1985, antes indicada, por la que se denegó la licencia solicitada en cuanto a uno de los bloques, es una respuesta a la indicada solicitud y no una resolución tardía del recurso de reposición relativo a la caducidad de la primitiva licencia.

A lo expresado en el fundamento anterior ha de añadirse que no es obstáculo el criterio adoptado por la Sala de instancia que ahora se examina, lo declarado por este Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de febrero de 1988 . Esta sentencia, que recoge el criterio de la mejor doctrina en relación con la posibilidad de impugnar judicialmente una denegación presunta cuando ha transcurrido el plazo del año a que se refiere el artículo 58.2 de la Ley de esta Jurisdicción, expresamente indica que dicha posibilidad aparece condicionada a que el interesado inste de nuevo a la Administración a que dicte resolución expresa transcurrido el plazo indicado de un año. En el caso que nos ocupa ninguna actividad en el sentido expresado se produjo a instancia de la parte recurrente una vez que transcurrió el plazo para impugnar la denegación presunta del recurso de reposición al que se ha aludido en los anteriores fundamentos. Por lo expuesto resulta obligado confirmar lo resuelto por la Sala de Bilbao, tal como ya se ha adelantado, en relación con el problema de la caducidad de que se trata, sin que, por tanto, haya lugar tampoco a acceder a la indemnización de daños y perjuicios que se pretende.

El Ayuntamiento apelante apoya su pretensión afirmando que a la concesión de la licencia reconocida por la Sala Territorial se opone el contenido de un precepto de una determinada Ordenanza. La aplicación de dicho precepto supondría, el tener que computar los colúmenes con un determinado criterio, la imposibilidad de la concesión de que se trata por exceso de volumen. Considera este Tribunal que también la cuestión que ahora se examina ha sido resuelta acertadamente por la Sala de Bilbao. Planteada la indicada cuestión en la primera instancia, el perito procesal, nombrado por insaculación, ha dictaminado expresamente que el volumen proyectado se ajusta al planeamiento vigente. Interesa indicar que la licencia en cuestión deriva de lo determinado en un Estudio de Detalle y, como también pone de manifiesto el perito, en el momento de la aprobación de dicho Estudio de Detalle se definió un criterio de cómputo de volúmenes, llegándose a la conclusión de que no era posible la aplicación del contenido del precepto de las Ordenanzas de construcción antes referido. Resulta, pues, que aprobado el Estudio de Detalle con un determinado criterio de cómputo de volúmenes, para la concesión de la licencia cuestionada, que es un acto de aplicación del referido Estudio de Detalle, no puede ser tenido en cuenta un criterio de cómputo de volúmenes distinto del que sirvió de base a la aprobación del tan aludido Estudio de Detalle.

Por todo lo expuesto procede dictar un fallo confirmatorio del apelado, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.

FALLAMOS