STS, 16 de Mayo de 1990
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1990:12074 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 16 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 866.- Sentencia de 16 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Urbanismo. Procedimiento de elaboración de los Planes, aprobación definitiva,
facultades del órgano competente, modificaciones no sustanciales; modificaciones sustanciales y
Ley catalana 3/1984, de 9 de enero, y su Reglamento . Planeamiento, derecho de propiedad.
Espacios naturales. Ley 15/1975, de 2 de mayo y Ley catalana 12/1985, de 13 de junio, alcance de
su regulación.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15 de marzo de 1988, 4 de marzo de 1990,17 de
diciembre de 1985 y 2 de febrero de 1987.
DOCTRINA: Este Tribunal tiene declarado que la aprobación definitiva de un plan es el acto
resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de Planes de Ordenación Urbana y a través
del cual se ejerce un control de legalidad y otro de oportunidad. Los Planes Urbanísticos y, por
tanto, los Planes Especiales son instrumentos aptos para determinar el contenido del derecho de
propiedad. El artículo 6.°5 de la Ley de Cataluña 3/1984, de 9 de enero, de medidas de adecuación
del ordenamiento urbanístico, no contiene referencia alguna a cuáles sean las modificaciones que
deban considerarse sustanciales a los efectos de la necesidad de reiterar el trámite de información
pública. Sí, en cambio, fija criterios sobre la indicada materia el Reglamento de la indicada Ley
aprobado por Decreto 146/1984, de 10 de abril . Para que una modificación pueda considerarse
como sustancial es preciso que afecte al modelo territorial dibujado por el planeamiento.
La Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales, y la Ley 12/1985, de 13 de junio, del Parlamento de Cataluña, también sobre Espacios Naturales, no establecen una regulación
exclusiva y excluyente sobre la materia de que tratan, por lo que está abierta la posibilidad de
protección dimanantes de la legislación urbanística. En la villa de Madrid, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Rodolfo González García, en nombre y representación de las entidades SADESA y Comsa, S.A., bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas la Diputación de Barcelona, representada por la Procuradora doña Montserrat Sorribes Calles, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 17 de noviembre de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre aprobación de Plan Especial de Protección.
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, se ha seguido el recurso número 653/1987, promovido por la entidad Suministros de Áridos y Derivados, S.A. (SADESA) y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad y codemandada la Diputación Provincial de Barcelona, sobre aprobación del Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque de Garral.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 1988, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de las entidades Suministros de Áridos y Derivados, S.A. y Comsa, S.A., contra las resoluciones del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 29 de junio de 1986, 16 de diciembre de 1986, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra tales resoluciones del tenor explicitado con anterioridad, y desestimamos la demanda articulada sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.»
Contra dicha sentencia Suministros de Áridos y Derivados, S.A., y Comsa, interpusieron recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. señor don Mariano de Oro Pulido y López.
Se impugnan en las presentes actuaciones los acuerdos de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 29 de junio de 1986, por el que se aprobaba definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque de Garraf, suspendiendo su ejecutividad y publicación en el «DOGC» hasta que se cumplieran determinadas prescripciones, y de 16 de diciembre de 1986, por el que se tenían por bien incorporadas en el texto refundido del referido Plan las prescripciones establecidas en aquella resolución. La sentencia de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo deducido por las entidades mercantiles Suministros de Áridos y Derivados, S.A. y Comsa, tanto en la pretensión principal de nulidad de las resoluciones impugnadas por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido, como en la subsidiaria de petición de indemnización. En esta alzada, los apelantes abandonan esta segunda petición y reducen su pretensión a la nulidad de los acuerdos impugnados.
La parte apelante fundamenta la interposición del presente recurso de apelación en base a las mismas afirmaciones realizadas en primera instancia y así alega, en primer lugar, vulneración en el acto de aprobación del Plan de los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento . Olvida el recurrente que esta Sala tiene derecho -sentencias de 8 y 13 de octubre de 1986, 15 de marzo de 1988, 4 de marzo de 1990, etc.- que la aprobación definitiva de un plan es el acto resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de Planes de Ordenación Urbana, y a través del cual la autoridad u organismo decidente ejerce un doble control, el primero de legalidad, referente a comprobar si el Plan propuesto se acomoda al ordenamiento urbanístico -Ley, Reglamento, Planes, etc.-, tanto en el aspecto jurídico formal -competencia, procedimiento, etc.- como en el material -disposiciones legales aplicables, determinaciones de planes superiores, estándares urbanísticos, etc.-, unido todo ello, en el segundo aspecto, a un control de oportunidad para garantizar una necesaria coordinación del obrar local con el de otras Administraciones Públicas, y es por ello, por lo que la doctrina jurisprudencial ha declarado, de conformidad con los términos empleados en los artículos 41.2 y 3 del texto refundido de la Ley del Suelo, que quien decide la aprobación definitiva está facultado para examinar el Plan «en todos sus aspectos» y para introducir, en su caso, las rectificaciones necesarias, de donde se colige que la aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación urbanística puede producirse pura y simplemente o bien con modificaciones. En el presente caso, ante la escasa entidad, como después veremos, de las modificaciones introducidas, ha de considerarse correcta la fórmula aprobatoria utilizada por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad, al ser conforme con lo preceptuado en el último párrafo del artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento en desarrollo de lo establecido en los artículos 41.3 y 56 del texto refundido de la Ley del Suelo, por cuanto los términos de la resolución de 29 de junio de 1986 -«suspendiendo su ejecutividad... hasta que se cumplan las prescripciones» que señala- evidencian la voluntad administrativa de suspender los efectos aprobatorios hasta que se cumplimenten dichas determinaciones, por lo que aquella resolución, con abstracción de la terminología utilizada, responde a los designios de los citados artículos.
Insisten también los apelantes en esta alzada en que del título del acuerdo aprobatorio del Plan se desprende que estamos en presencia de un «parque natural» y que tal declaración formal no ha ido precedida del procedimiento previo de aprobación por Decreto del Consejo de Ministros - en este caso, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña- de BAA acuerdo con la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos y de la Ley 12/1985, de 13 de junio, del Parlamento de Cataluña . Insistencia argumental que, sin embargo, no va acompañada de un análisis crítico de la fundamentación de la sentencia apelada, en la que se destaca que no nos encontramos ante un parque natural propio de la legislación sectorial de espacios protegidos, sino ante un Plan Especial de los regulados por la legislación urbanística. La parte apelante, que admite la figura del planeamiento especial autónomo como adecuada para la protección de espacios naturales, discrepa, sin embargo, de la sentencia de instancia por entender que la tramitación de dicho instrumento urbanístico debía ir precedida de la previa declaración de espacios naturales protegidos, pues, a su juicio, la aprobación pura y simple de un Plan Especial que afecta restrictivamente al derecho de propiedad de los particulares supondría violación del artículo 33.1 de la Constitución . La sentencia recurrida ya se ha encargado de poner de relieve que la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales, y la Ley 12/1985, de 13 de junio, del Parlamento de Cataluña, también sobre Espacios Naturales, no establecen una regulación exclusiva y excluyente sobre la materia que tratan, y así resalta que la primera, en su artículo 13.b), y la segunda, en su artículo 5.°, dejan abierta la posibilidad de ámbitos de protección dimanantes de la legislación urbanística, por lo que, en este momento es suficiente para rebatir la argumentación de la parte apelante, remitirnos a la doctrina jurisprudencial, y así la sentencia de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1985 declara que «la invocada Ley de 2 de mayo de 1975 tiene por fin exclusivo la protección de estos espacios naturales dentro de una finalidad prioritaria a cualquier otro tipo de ordenación -así resulta de su artículo 1.°-, pero sin que precepto alguno señale la obligatoriedad de su aplicación preferente en todo caso, y antes bien, la flexibilidad de sus prescripciones de fondo -las distintas y graduales calificaciones-... lleva a la conclusión que ni expresa ni implícitamente éstas normas deben ser excluyentes en cuanto a otras que, en el ámbito de una ordenación con fines urbanísticos, arbitre otros medios de defensa, compatibles o subordinados con aquéllos, cuando la declaración de protección más amplia tenga lugar, pero no supeditada a su prioridad cuando aún no se ha intentado aplicarlos», y por su parte, la sentencia de 2 de febrero de 1987, de la misma Sala, recuerda que los Planes Urbanísticos y, por tanto, los Planes Especiales, son instrumentos aptos para determinar el contenido del derecho de propiedad, sin vulneración constitucional, «pues el artículo 33.2 de la Constitución advierte que la función social de la propiedad delimitará su contenido, no por medio de la Ley, sino de acuerdo con las Leyes, y los Planes se dictan en virtud de la remisión hecha por el artículo 76 del texto refundido de la Ley del Suelo ». Debe resaltarse, además, que el propio acto aprobatorio del Plan Especial suprimió, «a fin de evitar equívocos.», del título del expediente, la palabra «parque», y ello no ya con la finalidad de tratar de evitar las connotaciones que tal expresión podría comportar en el ámbito de la legislación sectorial de espacios naturales, sino con la de resaltar la naturaleza esencialmente urbanística del Plan. No habiéndose demostrado, por otra parte, que la protección dispensada por el cuestionado Plan Especial exceda de la permitida en la legislación urbanística, ningún obstáculo legal se opone a la viabilidad del referido instrumento urbanístico.
Finalmente, los apelantes mantienen que las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva del Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje de Garraf tienen el carácter de sustanciales, lo que comportaría, de ser cierta la alegación, la necesidad de reiterar el trámite de información pública de conformidad con lo preceptuado en el artículo 132.3.b), párrafo segundo, del Reglamento de Planeamiento . La Generalidad de Cataluña y la Diputación Provincial de Barcelona, partes apeladas, sostienen, por el contrario, que la legislación catalana se ha preocupado de precisar cuáles son las modificaciones que deben considerarse sustanciales a estos efectos - último párrafo del artículo 6.°5 de la Ley 3/1984, de 9 de enero de medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico en Cataluña- las que impongan un incremento del aprovechamiento urbanístico o de la intensidad de los usos privados, así como las que supongan un incumplid miento de la previsión de reservas para suelo de cesión gratuita y obligatorio o una alteración de los usos globales, y en su consecuencia, al no tratarse en el supuesto litigioso de tales supuestos, consideran que, para el legislador, la modificación no es sustancial. Debe señalarse que dicha previsión legal, en contra de lo sostenido por los apelados, no está referida a los supuestos de suspensión de la aprobación por deficiencias que debe subsanar el organismo que ha otorgado la aprobación provisional -apartado b) del número 5 del artículo 6.°-, sino en los supuestos de denegación de la aprobación definitiva «a causa de la alteración sustancial del planeamiento general» -apartado c) del número 5 del artículo 6.°-, y ello no ya sólo por la sistemática del citado párrafo, ubicado a continuación del apartado c) y como aclaratorio del mismo, sino por la imposibilidad de que los Planes Parciales y Especiales -únicos a que se contrae el referido artículo 6.°- contengan alteraciones sustanciales del planeamiento general, lo cual, por otra parte, se pone claramente de manifiesto en el artículo 30 del Decreto 146/1984, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la citada Ley 3/1984, de 9 de enero . No existe, pues, en esta Ley referencia alguna a cuáles sean las modificaciones que deban considerarse sustanciales a los efectos de la necesidad de reiterar el trámite de información pública, y sí, en cambio, en el citado Reglamento, en cuyo artículo 9.°3 se establece que en la tramitación de figuras de planeamiento general, especial o parcial, cuando se trate de corregir su contenido, inicial o provisionalmente aprobado, mediante cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo o bien mediante modificaciones también puntuales de determinaciones en suelo urbano, urbanizable o apto para ser urbanizado, no habrá lugar a la apertura de nuevo plazo de información pública. Determinación que si bien, dejando al margen su carácter reglamentario, responde a criterios generales elaborados por la jurisprudencia, no agota las posibilidades de introducción de alteraciones en el trámite de aprobación definitiva lo que obliga, una vez más, a valorar el alcance y entidad de las modificaciones, a fin de precisar si las mismas tienen o no el carácter de «sustanciales». Las genéricas alegaciones del apelante no desvirtúan la valoración efectuada por la sentencia apelada, por cuanto las prescripciones operadas en virtud del acuerdo impugnado en las actuaciones, tienen, fundamentalmente por finalidad, incorporar a la red viaria la previsión referente a un futuro eje que se prevé en un Plan Sectorial de Carreteras, o adaptar algunos concretos artículos de la normativa del Plan a la Ley 12/1985, de 13 de junio, prescripciones ambas que no traen causa directamente de la aprobación del Plan impugnado, sino que vienen impuestas por ordenamientos sectoriales que deben ser respetados; las restantes modificaciones alegadas por el apelante, dado su ámbito concreto, no afectan al modelo territorial dibujado por el planeamiento, por lo que también procede, en relación con este tercer motivo de impugnación confirmar la sentencia apelada.
Por lo dicho, unido a los fundamentos contenidos en la sentencia apelada que, en lo sustancial, se aceptan, procede desestimar el presente recurso de apelación, sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por el Procurador don Rodolfo González García, en nombre y representación de las entidades SADESA y Comsa, contraía sentencia de la Sala Primera de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 17 de noviembre de 1988, dictada en los autos número 653/1987 de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas;
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido y López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.- María Dolores Mosqueira.- Rubricado.
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