STS, 18 de Mayo de 1990
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1990:12157 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 905. - Sentencia de 18 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos de los entes locales, intereses.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 25 de octubre de 1980, 9 de diciembre de 1982 y 18 de
octubre de 1984.
DOCTRINA: Se incurre en mora y se devengan los consiguientes intereses una vez transcurrido el
plazo convenido en el pliego de condiciones para proceder al pago, pero computándose tal plazo
desde la prestación de los servicios y libramiento de fas respectivas certificaciones. Con relación al
tipo de interés aplicable hay que estar a lo que señalen las leyes presupuestarias.
En la villa de Madrid, a dieciocho de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada Fomento de Obras y Construcciones, S.A., representado por el Procurador don Pedro Antonio Pardillo Larena, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada en 27 de febrero de 1989 por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, en recurso sobre intereses de demora correspondientes a certificaciones sobre limpieza pública y recogida de residuos.
Ante la Sala Primera de la Jurisdicción Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso número 1164/1986, promovido por Fomento de Obras y Construcciones, S.A., y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Valencia sobre intereses de demora correspondientes a certificaciones sobre limpieza pública y recogida de residuos.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de febrero de 1989 con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por Fomento de Obras y Construcciones, S.A., contra acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia de fecha 19 de junio de 1986 que desestimó el recurso de reposición contra el anterior de fecha 17 de abril de 1986 que rechazó la reclamación de la sociedad actora sobre intereses de demora en el pago de las certificaciones correspondientes al mes de octubre de 1985, por limpieza pública y recogida de basuras, y declaramos no conformes a Derecho los actos administrativos impugnados, que anulamos, declarando como situación jurídica individualizada el derecho de la sociedad actora al percibo de un interés de demora del 10,50 por 100 por retraso en el pago de la certificación expresada, cuyo interés de demora será el legal vigente en cada período de tiempo y cuya determinación se efectuará en ejecución de sentencia, debiéndose de computar desde los tres meses de la fecha de libramiento de la certificación, condenando al Ayuntamiento a liquidar y abonar las cantidades que correspondan; sin hacer expresa imposición de costas."
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1º En el presente recurso se debaten dos cuestiones distintas. Una es la del plazo de carencia que ha de transcurrir para que se produzca la situación de mora, y la consiguiente obligación de pago de intereses. La otra cuestión que se discute es la del tipo de interés aplicable, una vez producida la mora por falta de puntualidad en los pagos. 2° La primera de las cuestiones enunciadas, ya ha sido resuelta en sentencias de ambas Salas de lo Contencioso-administrativo de esta Audiencia Territorial, número 38 de 26 de febrero de 1986, de la Sala Segunda, y número 259 de 17 de abril de 1986, de la Sala Primera, en el sentido de que se incurre en mora, y se devengan los consiguientes intereses una vez transcurrido el plazo convenido en el pliego de condiciones para proceder al pago, pero computándose tal plazo desde la prestación de los servicios y libramiento de las respectivas certificaciones, pues desde ese momento, los servicios prestados se adeudan, y deben ser pagados por haber sido devengados ya, con independencia del momento en que las certificaciones se aprueban por la Administración, ya que dependiendo la fecha de la aprobación de la libre y discrecional voluntad de la Administración deudora, no puede ello traducirse en inseguridad jurídica del acreedor legitimo, contraviniendo lo establecido en los artículos 1115 y 1256 del Código Civil, según los cuales la condición será nula. Por consiguiente" la única interpretación racional del artículo 28 del Pliego de Condiciones en el presente caso, al referirse al cómputo del plazo de noventa días para el pago de las certificaciones y servicios, es que dicho plazo de gracia, o de carencia para proceder al pago, debe ser contado desde el libramiento de las certificaciones, y no desde su aprobación, pues los servicios se deben desde que han sido prestados y certificados, y así fue declarado también, tanto por esta audiencia, como por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en respectivas sentencias de 25 de octubre de 1980 y 9 de diciembre de 1982, y así resulta también, por aplicación analógica de la Regla 45.2 de la instrucción de contabilidad de las Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, en relación con la disposición final del Reglamento de Haciendas Locales de dicha fecha, según cuya regla, los pagos de obras contratadas, se justificarán coa certificación o liquidación expedida por el técnico director competente, lo cual significa que la obligación de pago existe desde que la certificación ha sido librada por haber sido ya prestado el servicio o realizada la obra, adeudándose ya su importe desde entonces. 3º En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas en este recurso, o sea, la del tipo de interés de demora aplicable, es necesario considerar la evolución legal del tema que se ha venido produciendo con rapidez después de un largo estancamiento. Ante todo, debe ser considerada la finalidad teleológica del interés de demora, que no es otra que la justa compensación al acreedor del perjuicio que le ocasiona la morosidad del deudor en los pagos a que viene obligado. Pues bien, lo que en algún momento pudo ser compensación justa, deja de serlo cuando la variación de las circunstancias económico-sociales operada en el tiempo, se traduce en que el mantenimiento de un bajo interés de demora, se convierte en beneficio de deudor moroso, y acicate del incumplimiento de las obligaciones, con la contrapartida de que para el acreedor, deja de ser compensación justa para convertirse en burla y fraude de Ley, cosa que a los Tribunales corresponde impedir, conforme al artículo 7º del Código Civil, y hasta tal punto es ello cierto, que la propia Ley 22/1984, de 29 de junio, dice en su Preámbulo, o Exposición de Motivos que "la permanencia del 4 por 100, como tipo de interés legal del dinero, resulta obsoleta respecto a la realidad social, discriminatoria frente a la que rige para los derechos y obligaciones de la Hacienda Pública y favorecedora de toda clase de incumplimientos". 4.º La Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, señaló en sus artículos 45 y 35.2, como interés de demora en obligaciones y créditos de la Hacienda Pública, el básico del Banco de España, o sea, entonces el 8 por 100, conforme a la Orden de 23 de julio de 1977. Así lo decidió el legislador consciente de que el antiguo interés del 4 por 100, carecía ya de todo (sic) realismo. A tal efecto, dijo el Tribunal Supremo en el considerando penúltimo de la sentencia de su Sala Cuarta, de 18 de octubre de 1984, que "un elemental principio de igualdad, no consiente que un precepto de un Reglamento aprobado el año 1953, quizá olvidado por el legislador en el momento de realizar las actualizaciones legales, imponga un trato desigual para obligaciones de naturaleza esencialmente idéntica, como son las de la Administración Central, y las de la Administración Local, y así forzoso es declarar que ese tipo de interés que dicho Reglamento señala, debe ceder, a la vista de lo dispuesto en el artículo 3º1 del Código Civil, ante lo dispuesto en el citado artículo 36.2 de la Ley General (Presupuestaria de 4 de enero de 1977, debiendo por lo tanto aplicarse de acuerdo con el mismo, y lo establecido en la Orden Ministerial de 23 de julio de 1977, el tipo de interés de demora del 8 por 100", y en el mismo considerando, se dijo también que "el tipo del 4 por 100 que establece el artículo 94.2 del Reglamento citado -el de Contratación de las Corporaciones Locales-, es totalmente incompatible con la realidad económica de nuestro tiempo, y notoriamente inadecuado para cumplir mínimamente el fin de resarcimiento a que responde el interés de demora por incumplimiento de obligaciones dinerarias, como así ha entendido y sancionado el legislador en los artículos 36.2 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, y 921 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al señalar un tipo de interés de demora más acorde con las exigencias económicas y financieras actuales". 5º El interés de demora del 4 por 100 que se indica en el artículo 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953, sin más razón para ello que la de ser entonces el interés legal, ha quedado ya sin efecto al dejar de ser aquél el interés legal en virtud de la evolución legislativa operada en el tiempo y de la que son destacados ejemplos las Leyes Generales Presupuestarias de 4 de enero de 1977, 22/1984, la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, que en su disposición adicional novena estableció como interés legal del dinero el 11 por 100 para 1985. La Ley 46/ 1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, lo fijó para ese año en el 10,50 por 100 anual; pero es que además, según el artículo 109, regla 1ª del Real Decreto Legislativo 046/1977, de 6 de octubre, los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las entidades locales, tienen el carácter de administrativos y se regirán por las normas de dicho Decreto y sus disposiciones reglamentarias, y supletoriamente, por Ley de Contratos del Estado y las restantes normas del Derecho Privado . Según la tabla de preceptos incorporados a dicho Texto Articulado del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, sólo quedaba vigente lo que no se opusiera al mismo. Tal declaración ha sido recogida todavía con mayor precisión en el artículo 5ºb) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en cuyo apartado c ) se dispone que "los contratos, concesiones y demás formas de prestación de los servicios públicos, se regirán por esa Ley y por la legislación del Estado. Lo cual se reitera en el artículo 112 del Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril, al declarar que los contratos de las entidades locales se rigen por la legislación del Estado y por los principios comunes a la contratación del Estado incluyendo entre tales contratos aquellos cuyos objetos directos sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las entidades locales, los cuales tienen el carácter de administrativos y se regirán por dicha Ley, así como por la restante legislación del Estado, supletoriamente por las demás normas del Derecho Administrativo y en su defecto, las del Derecho Privado. Merece resaltarse que esas normas no son de nuevo establecimiento, sino refundición de las preexistentes lo cual abona su valor retrospectivo". 6º Remitiéndose la normativa legal anteriormente citada a la legislación de contratos del Estado, vemos que los artículos 47 y 91 de la Ley, según Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril y artículos 219 y 264 de su Reglamento, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, disponen que la demora en los pagos obliga al abono del interés legal de las cantidades debidas, lo que es imperativo trasladar a la contratación local en fuerza a los preceptos legales citados en esta sentencia y al haber perdido virtualidad y vigencia en cuanto al tipo de interés de demora, el que se citaba en el artículo 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 y sustituido a todos los efectos por el interés legal vigente en cada momento y su período de impago, tal como también sucede en la contratación del Estado y a cuyos principios y normas queda igualmente sujeta la contratación local. En este caso la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, elevó el tipo de interés legal fijándolo en el 11 por 100 anual para 1985. Las certificaciones del mes de octubre de 1985 se libraron el 4 de noviembre de 1985, el interés legal se devengará transcurrido el período de gracia o carencia de noventa días contados desde el libramiento de la certificación, es decir, a partir del 4 de febrero de 1986, y la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, fijó el interés legal para 1986 en el 10,50 por 100. 7º En méritos a lo expuesto procederá la estimación del recurso, siguiendo la doctrina fijada por la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1988, que reconduce la doctrina en el sentido aquí expresado. Sin que sean de apreciar razones para hacer expresa imposición de las costas.
Contra la anterior sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándolo dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 8 de mayo de 1990.
Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. señor don José María Reyes Monterreal.
Vistos: El Decreto de 6 de octubre de 1977, sobre Texto Articulado parcial de la Ley de Régimen Local ; el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953; la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985; el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986; las Leyes de 30 de diciembre de 1984 y 27 de diciembre de 1985, sobre Presupuestos Generales del Estado; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativo de 27 de diciembre de 1956 y demás disposiciones de pertinente aplicación.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Al evacuar la parte apelada el trámite de alegaciones relaciona casi exhaustivamente las más recientes sentencias de esta Sala sobre los dos motivos de apelación que fueron invocados en las del Ayuntamiento apelante en este y en aquellos otros recursos en que litigaban idénticas partes con motivo de la concesión otorgada por el último en favor de la primera, y es por esta circunstancia por lo que, en correspondencia con esa reiteración, nos bastaría con resumir ahora lo que hemos venido declarando sobre el tipo de interés aplicable a la demora de la Administración y sobre la fecha a partir de la cual ha de devengarse el mismo.
Como el Ayuntamiento no puede ignorar cuál haya sido la solución adoptada, huelga ahora reproducir lo que en extenso y explícitamente tenemos razonado en las sentencias que la apelante cita y en otras posteriores sobre una y otra cuestión, en el sentido -por lo que respecta a la primera de aquéllas- de que, si el artículo 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales cuantificaba en un 4 por 100 el interés de demora de éstas en el cumplimiento de sus obligaciones, no era por otra cosa que por ser éste el legalmente establecido cuando el texto reglamentario se publicó, porque el designio indudable de los redactores de la norma no podía ser otro que el de acomodar la misma al módulo fijado por la Ley, por lo que, congruentemente, ese porcentaje reglamentario hay que sustituirlo en cada caso por el que las mismas leyes presupuestarias periódicamente puedan señalar para el evento, y, en tal sentido, puesto que la certificación a que el proceso actual se contrae data del mes de octubre de 1985, como, según vamos a ver de inmediato, el expresado interés no se devenga sino después de transcurridos tres meses desde la fecha de aquélla, y para el año 1986 la correspondiente Ley de 27 de diciembre de 1985 cuantificaba el interés legal en un 10,50 por 100, que es el que ha tomado en consideración la sentencia apelada, ha de confirmarse ésta en tan concreto particular, sin perjuicio de que, como en ella se prevé, en su caso y para anualidades sucesivas hasta el completo pago de la deuda, se apliquen los módulos que puedan fijar las correspondientes Leyes de Presupuestos.
También ha de ser confirmada por lo que se relaciona con la alegación que en todos los procesos idénticos aduce la Administración apelante a propósito de cuál es el momento en que la misma ha incurrido en mora, porque también en nuestras precedentes sentencias se razonó más que suficientemente acerca de la ineficacia que, al respecto, tenía determinado acuerdo municipal por el que se modificaba la correspondiente cláusula del Pliego de Condiciones suscrito por las partes, y por ello nos es permitido para evitar así inútiles reiteraciones remitirnos a lo que, con base en la de 29 de septiembre de 1988, explicábamos en la de 21 de abril de 1989, en el sentido de que, "aun cuando competa a la Administración la interpretación de los contratos, el acuerdo de 20 de octubre de 1983 adolece de invalidez, pues, como explica la sentencia de 5 de septiembre de 1988 -con cita de las de 25 de marzo y 15 de julio de 1987- la constitución de la Administración en mora se deja a merced de la voluntad exclusiva de una parte, pues la voluntad de aprobar las certificaciones de los trabajos efectuados cada mes por el contratista cuando dicha corporación lo tenga a bien, está en flagrante contradicción con el principio que imposibilita que el cumplimiento de las obligaciones quede al arbitrio de uno solo de los obligados, lo que queda recogido en el artículo 1.115 del Código Civil, aplicable en este ámbito como Derecho supletorio, por lo que, considerándose inmutada la cláusula 28 del Pliego de Condiciones, la sentencia recurrida ha de ser íntegramente confirmada en cuanto a este segundo extremo".
Si, por consiguiente, uno y otro motivo de apelación han de ser desestimados, porque la sentencia apelada, como la generalidad de las que recientemente recurre la misma Administración municipal, son fiel reflejo de lo que se viene declarando por este Alto Tribunal, al obstinarse en la fecha en que en esta ocasión ha recurrido en apelación en mantener una pretensión que de antemano había de conocer que era improsperable, es evidente que dicha parte ha incidido en las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativo y que, por ello, se hace merecedora de la expresa imposición de costas que se postula por la representación procesal de la sociedad apelada.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por el Procurador señor Pulgar Arroyo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 27 de febrero de 1989, por la Sala Primera de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de dicha capital, en los autos de que aquél dimana, anulatoria del acuerdo de citada corporación municipal a que expresada sentencia se contrae, la cual declaramos firme, con expresa imposición de costas a citado Ayuntamiento por las originadas en esta segunda instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados. Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.-Rubricado.
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STSJ Castilla y León 248/2010, 16 de Abril de 2010
...en su artículo 5.3 e) y el artículo 40.1b) 2º referido a donde se materializa el aprovechamiento, así mismo, se citan las sentencias del TS de 18 de mayo de 1990, 23 de enero de 1996 y 29 de octubre de 1996 que sostienen la improcedencia de la modificación puntual del PGOU y de unas Normas ......