STS, 19 de Mayo de 1990
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:1990:3845 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 658.-Sentencia de 19 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación
MATERIA: Trabajo y Seguridad Social
Liquidación. Cotización a régimen distinto del procedente. Compensación o liquidación
complementaria. Unificación
NORMAS APLICADAS: Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, 2368/1978; Decreto 1245/1979, de 25 de mayo; Decreto 1264/1984, de 20 de junio
DOCTRINA: Frente a la construcción de los regímenes de la Seguridad Social, como sí se tratara
de personas jurídicas diferentes, al existir antes del Decreto-ley 36/1978, para cada régimen de la
Seguridad Social un ente gestor diferente, es clara hoy la unidad sistemática de la Seguridad
Social, como servicio público estatal, y que los distintos regímenes de ella no son sino normativas
diferentes para la regulación de los distintos contenidos de un sistema unitario, en que la relación
entre el particular y la Seguridad Social Tesorería debe construirse de un modo unitario, con
independencia de que el contenido de la relación deba ser uno u otro, según la normativa del caso.
Afirmada una relación única de cotización con la Tesorería General de la Seguridad Social, la
correcta o incorrecta afiliación a un determinado régimen, es un episodio influyente sólo en la
cuantía de la cotización debida.
Sobre esa base de relación única, es inadecuado que pueda existir deber de devolución, pues lo
que hay es deber de cotizar por encima de lo cotizado. Por ello queda sin sentido el juego de las
compensaciones, como clave de la solución del caso.
En la villa de Madrid, a diecinueve de mayo de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el núm. 1.711 de 1988, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado, contra sentencia dictada por la Sala de los Contencioso-Administrativo de la Excelentísima Audiencia Territorial de Zaragoza, de 11 de junio de 1988, sobre liquidación de cuotas de la Seguridad Social. Habiendo sido apelado don Jesús Luis, quien no se ha personado.
la sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Primero. Estimamos el presente recurso núm. 179 de 1988, deducido por don Jesús Luis . Segundo. Como adición a los acuerdos de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, de 28 de agosto y 11 de diciembre de 1987, declaramos la obligación de la Administración de practicar la oportuna liquidación deduciendo las cantidades pagadas como cuotas al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. Tercero. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
Notificada la anterior sentencia, por el señor Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala de Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 17 de junio de 1988, en ja que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Excelentísima Audiencia Territorial de Zaragoza, personada y mantenida la apelación por el señor Abogado del Estado, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El señor Abogado del Estado evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia, que estime la presente apelación, revocando el fallo de instancia y confirmando plenamente las resoluciones administrativas impugnadas de adverso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de mayo de 1990, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Visto, siendo Magistrado Ponente de la misma el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.
Se recurre por el Abogado del Estado la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, de 11 de junio de 1988, que, estimando el recurso contencioso-admínistrativo formulado por don Jesús Luis contra los actos aprobatorios de acta de liquidación de cuotas al Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores Autónomos, declaró la obligación de la Administración demandada de practicar nueva liquidación, deduciendo lo pagado por el recurrente como cuotas del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.
La sentencia recurrida, rechazaba las alegaciones del Abogado del Estado, que, aceptando el deber dé devolución de las cuotas satisfechas por el recurrente al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, se oponía sin embargo al procedimiento de devolución, aduciendo que ello debía producirse en procedimiento a parte, pidiéndolo de la Tesorería General de la Seguridad Social. La fundamentación de la tesis contraria a la de la Administración recurrida en la primera instancia se concreta en la Unidad de la Administración Pública y en la necesaria celeridad, simplificación y eficacia, que estima incompatible con la tesis de la necesidad de un procedimiento separado para la devolución.
El abogado del Estado censura en su recurso la técnica de la compensación utilizada en la sentencia, insistiendo en que para ello sería precisa la previa reclamación a la Tesorería General de la Seguridad Social de lo abonado al Régimen Agrario, conforme a lo dispuesto en el art. 42 del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, y una vez declarado por aquella el derecho a la devolución, sería cuando pudiera practicarse la compensación, y no antes; por lo que existiría en el momento de la liquidación una deuda líquida y exigióle a compensar, como requiere el art. 1196.4 del Código Civil, aduciendo en contra de la tesis de la sentencia el art. 31.3 de la Orden de 23 de octubre de 1986 (de desarrollo del Real Decreto 716/86, de 7 de marzo) según el cual el importe de los ingresos indebidos, cualquiera que sea su causa, no podrá ser deducido en las liquidaciones de cuotas que, como sujeto responsable de su pago, deba efectuar el titular del derecho a la devolución de aquéllos.
Sin desbordar el límite de la congruencia debida, aunque interpretando ésta en sentido esencial, y no meramente nominal, ateniéndonos a los hechos alegados y pretensiones formuladas, la Sala debe utilizar en el enjuiciamiento del caso la libertad argumentativa de que le dota el principio «jura novit curia». Partiendo de la base de una previa cotización del recurrente en primera instancia al Régimen Especia) Agrario de la Seguridad Social, aceptando la corrección de la liquidación al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, lo que se pide es que de dicha liquidación se deduzca lo cotizado al Agrario, hablando para ello tanto en la demanda, como en la sentencia recurrida de un derecho de devolución.
Si partiera de un derecho de devolución como elemento para la deducción solicitada, tal vez fuese admisible el planteamiento formal del Abogado del Estado, que gira en torno al instituto jurídico de la compensación.
Mas debe señalarse que en la compensación se parte de dos obligaciones de signo contrapuesto, lógicamente surgidas de dos relaciones jurídicas diferenciables; mientras que aquí nos hallamos ante una sola relación jurídica de cotización a la Seguridad Social, en la que la cuantía de la obligación correspondiente será distinta, según que se aplique, para establecerla, una u otra normativa (la rectora del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, o la del Especial Agrario); de modo que, si por aplicación indebida de una normativa (en este caso y durante una determinada época, la rectora del Régimen Especial Agrario), se ingresó una cantidad inferior a la realmente debida, de haber aplicado correctamente la normativa rectora del caso (en este caso la del régimen Especial de Trabajadores Autónomos), lo procedente será reclamar la cantidad pendiente de pago, que es la única debida; pero no se acomoda a los intereses en juego y a las normas rectoras de los mismos la utilización de un mecanismo en el que se disocia en dos una única relación jurídica de cotización, de cuya división resulta una posición de acreedor en una (a partir de la que se habla de devolución de lo indebido), y de deudor en la otra, para sobre esta base hablar luego de un deber de devolución y posteriormente de una compensación.
Si tal fuera, indudablemente debiera prosperar la tesis del Abogado del Estado; pero esa tesis falla por su base: la pretendida duplicidad de relaciones jurídicas correspondientes a los distintos Regímenes de la Seguridad Social, cuando en rigor hay sólo una relación de cotización con la Tesorería General de la Seguridad Social como persona jurídica.
La concepción que se critica maneja el concepto de Regímenes de la Seguridad Social como si se tratase de personas jurídicas diferenciadas, con el efecto derivado de aislar las relaciones jurídicas de cada Régimen, de las relaciones que, en su caso, pudieran existir en otro Régimen diferente.
Esa concepción tal vez era adecuada a la estructura de la Seguridad Social antecedente a la reforma operada por el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, de gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, en la que en cada uno de los Regímenes existía un (o varios) ente gestor (o entes gestores) con personalidad jurídica diferenciada de la de los gestores de los demás, a cuyo ente gestor se imputaban las relaciones jurídicas establecidas en el marco rector de cada Régimen de la Seguridad Social.
Pero esa estructura y sistema relacional de la Seguridad Social quiebran tras la fundamental reforma operada por el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, y la normativa anterior ( Real Decreto 2368/1978, de 15 de septiembre ) y posterior ( Real Decreto 1245/1979, de 25 de mayo y Real Decreto 1264/1984, de 20 de junio ) sobre la Tesorería General de la Seguridad Social.
Extinguidas las antiguas Mutualidades Laborales y el Instituto Nacional de Previsión, unificadas las Entidades Gestoras en personas jurídicas constituidas sin referencia a regímenes concretos, sino por relación a las distintas parcelas de la acción protectora de la Seguridad Social, sea cual sea el Régimen de la Seguridad Social en el que se produzca esta acción protectora, (Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Nacional de la Salud e Instituto Nacional de Servicios Sociales), y personificada la Tesorería General de la Seguridad Social (disposición adicional segunda del Real Decreto 35/1978, de 16 de noviembre), como Servicio común (en el que «por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias» que «tendrá a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pago de las obligaciones del Sistema de la Seguridad Social»), es claro que la estructura orgánica de la Seguridad Social ha quedado esencialmente modificada, y que son incompatibles con ellas las concepciones, otrora justificadas en relación con la estructura orgánica precedente, en las que se daba a la idea de Regímenes de la Seguridad Social el sentido de ámbito de relación estancos y equitativamente diferenciados ente sí.
Frente a aquella construcción conceptual es clara hoy la unidad sistemática de la Seguridad Social, como servicio público estatal ( art. 41 CE .), y que los distintos Regímenes de ella no son sino normativas diferentes para la regulación de los distintos contenidos de ese sistema unitario, en el que la relación intersubjetiva, constituida entre el particular sometido a la normativa rectora de la Seguridad Social, y la Entidad Gestora de que se trate, o la Tesorería General de la Seguridad Social, debe construirse asimismo de modo unitario, con independiencia de que el contenido de la relación, en su plurales efectos, deba ser uno u otro, según la normativa aplicable al caso (aquí la funcionalidad ordenadora de los distintos regímenes, como ordenamientos, que no como personas).
No es adecuada por tanto la idea de una pluralidad de relaciones correlativa a la de regímenes.
Afirmada, por el contrario, una relación única de cotización con la Tesorería General de la Seguridad Social, la correcta o incorrecta afiliación a un determinado Régimen, (y más cuando la afiliación es única para todo el sistema de la seguridad Social - art. 12 de la L.G.S.S .-) y cuando se atribuye en régimen unificado a la Tesorería General de la Seguridad Social todo ello referente a inscripción de empresas, afiliación, alta y baja de los trabajadores ( Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio ) es un episodio influyente sólo en la cuantía de la cotización debida.
Sobre la base de esa relación única es inadecuado entender que pueda existir deber ninguno de devolución, pues lo que hay es un deber de cotizar por encima de lo ya cotizado.
Rechazada la idea de la devolución, queda sin sentido la aplicación de la normativa que invoca el Abogado del Estado, como queda sin sentido el juego de la compensación, como clave de la solución del caso.
El hecho de que el demandante en la instancia hable de devolución, no .... que se deba centrar en esa idea la clave de su pretensión, pues lo que se solicita es que en la liquidación se deduzca lo declarado en el Régimen Agrario, idea de deducción que sólo alude a una operación matemática.
Es claro el sentido esencial de la pretensión, de no cotizar sino por la diferencia debida, y a ese sentido esencial debe adecuarse la respuesta judicial, sin que una desviada preocupación por la congruencia, interpretada ésta en sentido literalista, pueda operar en sentido contrario a la efectividad del derecho de tutela judicial efectiva, lo que ocurriría si a las ideas de devolución y deducción se les diese un sentido optativo al evidente derecho de la parte demandante.
Ha de rechazarse por todo lo expuesto la tesis impugnatoria del Abogado del Estado, manteniendo por el contrario el contenido resolutorio de la sentencia recurrida, aunque completando su argumentación con la aquí expresada.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación formulado por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, de 11 de junio de 1988, confirmando ésta por sus propios fundamentos, y sin hacer especial imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandarnos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Vicente Conde Martín de Hijas.- José Moreno Moreno.- Rubricados.
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STSJ Navarra , 11 de Septiembre de 1996
...doctrina jurisprudencial sobre la Unidad de Caja (st. T.S. 27 octubre 1989), y de compensación y unidad de actuación administrativa (st. T.S. 19 mayo 1990). TERCERO En verdad que este pleito, nacido de la discusión inicial sobre la procedencia o no de aplicar el Régimen de autónomos al recu......