STS, 5 de Junio de 1990
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1990:12372 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 996. - Sentencia de 5 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos administrativos. De prestación de servicios públicos. Resolución. Expediente.
DOCTRINA: La facultad que incumbe a la Administración por incumplimiento de un contrato de
prestación de servicios públicos, cuando no exista conformidad del contratista y se origine una
cuestión litigiosa entre las partes obliga a la incoación del correspondiente expediente
contradictorio con audiencia del contratista, expediente en el que deben ponerse de manifiesto al
contratista los hechos en que se funda la Administración para entender incumplidas las
obligaciones con el derecho del interesado de aportar los elementos de juicio y pruebas que estime
pertinentes.
En la villa de Madrid, a cinco de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Marco Antonio, representado por el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Instituto Nacional de la Salud, representado por el Procurador don Julio Padrón Atienza y dirigido por Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 10 de diciembre de 1987, en pleito sobre contrato para la prestación de servicios de traslado en ambulancia de enfermos de la Seguridad Social.
Siendo Ponente el Excmo. señor don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso número 1.312/ 1984, promovido por don Marco Antonio y en el que ha sido parte demandada el Ministerio de Sanidad y Consumo, sobre contrato para la prestación de servicios de traslado en ambulancia de enfermos de la Seguridad Social.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de diciembre de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por don Marco Antonio, contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso presentado ante la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud y contra la resolución de dicho organismo de 16 de junio de 1982 por la que se resolvió unilateralmente el contrato suscrito por el recurrente para el traslado en ambulancia de enfermos de la Seguridad Social por ser conformes a Derecho y sin hacer declaración sobre las costas procesales."
La referida sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: 1º Con fecha 12 de marzo de 1983 y representada por el Procurador de los Tribunales, don Rafael Rodríguez Montaut, don Marco Antonio, interpuso recurso contencioso- administrativo, contra la denegación presunta, por silencio administrativo, del recurso presentado ante la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud, contra la resolución de dicho Organismo de 16 de junio de 1982 por la que se resolvió unilateralmente el contrato suscrito con la recurrente para la prestación de servicios de traslado en ambulancia de enfermos de la Seguridad Social. Postula más tarde en el escrito alegatorio de demanda, la declaración de no ser conforme a Derecho, y en su consecuencia, la nulidad del acto recurrido y la continuación del procedimiento, o alternativamente la improcedencia de la resolución contractual y con condena en todo caso a la Administración demandada al pago de los daños y perjuicios. 3º No existen razones para hacer declaración sobre las costas.
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en esta sentencia y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de Derecho 1º y 3º de la sentencia apelada.
Las alegaciones del recurrente, apelante en esta instancia, aducidas como fundamento de la reclamación contencioso-administrativa interpuesta contra la desestimación por silencio administrativo del recurso, que indebidamente calificó de reposición siendo de alzada, formulado contra el Acuerdo del Director Provincial del Instituto Nacional de la Salud de 16 de junio de 1982 por el que se declaró resuelto el contrato que le vinculaba con este Instituto, fueron desestimadas por el Tribunal "a quo" por entender que la facultad resolutoria de la Administración se había ejercido conforme a las atribuciones de policía y contractuales que le reconoce la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento, artículos 18 y 223.1 respectivamente, y en la cláusula 12.a del contrato ; habiéndose reiterado en esta instancia los motivos alegados en el escrito de la demanda, y ejercido la pretensión revocatoria de la sentencia recurrida, la anulación de los actos impugnados, y la reposición del procedimiento administrativo al trámite anterior al resolutorio de la relación contractual, o alternativamente la declaración de ser improcedente la resolución contractual, y en cualquier caso la condena de la Administración a que indemnice los daños y perjuicios ocasionados al demandante a concretar en el trámite de ejecución de sentencia; pretensiones formuladas al amparo de los artículos 100.5 y 41 y 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ; estimando la demandante la incidencia de una causa de nulidad de Pleno Derecho, al no haberse tramitado el obligado expediente contradictorio, artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo: "Los actos de la Administración son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:...c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello...", o en su caso la de anulabilidad según lo dispuesto en el artículo 48 que trae causa al haberse causado indefensión al recurrente al no concedérsele el trámite de audiencia obligado según lo dispuesto en el artículo 91 del mismo Cuerpo legal; alegando también la falta de motivación del Acuerdo resolutorio como demanda el artículo 43.1.a), así como la infracción del artículo 67 de dicha Ley al no haberse adoptado Acuerdo de iniciación del expediente exigible si se trata de una decisión resolutoria de un contrato basada en el incumplimiento del contrato.
La Administración en esta instancia, al solicitar la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia recurrida sostiene el criterio de haber actuado conforme con su facultad resolutoria de los contratos por incumplimiento del contratista de las obligaciones pactadas, de carácter unilateral, según lo dispuesto en el artículo 1.124 del Código Civil, y los preceptos invocados en la sentencia recurrida de que ya se ha hecho mención, y en lo dispuesto en la cláusula 12.a del contrato: "En el caso de que cualquiera de las partes concertantes pretendiera dar por resuelto y cancelado el contrato, a la finalización del plazo inicial o de las posibles prórrogas deberá comunicarlo por escrito a la otra parte con tres meses de antelación."
La resolución del contrato, suscrito el 1 de mayo de 1980 por el Director Provincial del Instituto Nacional de la Salud en Madrid y el demandante, de prestación de servicios de ambulancia para el traslado de enfermos de la Seguridad Social, fue declarada por el mentado Director Provincial con fecha 16 de junio de 1982, según consta en la comunicación dirigida al recurrente aportada a este proceso y que no consta en el expediente administrativo, en la que literalmente se expuso: "Al mismo tiempo le comunicamos que, con fecha 22 de julio de 1982, queda rescindido el concierto que tenía suscrito con este Instituto para el Ámbito Territorial del Hospital Clínico de la Facultad de Medicina de esta capital, conforme le fue expuesto anteriormente en nuestro escrito de preaviso de cancelación del contrato de fecha 24 de marzo del corriente año", constando en el expediente esa comunicación en la que la Dirección Provincial del INSALUD de Madrid puso en conocimiento del recurrente lo siguiente: "Ponemos en su conocimiento que, con esta fecha se han cursado comunicaciones a las firmas de ambulancias Marymar, La Unión y Calonge, notificándosele que se abre un plazo de tres meses, según consta en la cláusula 12ª de los conciertos vigentes, a partir de la recepción de los correspondientes escritos, a fin de una vez transcurridos dicho plazo, proceder a la total cancelación de los mismos, por manifiestas irregularidades detectadas en los servicios prestados, las cuales están siendo objeto de tramitación judicial."
Del escrito de 16 de junio de 1982 y la comunicación del 24 de marzo de 1982 se infiere que la resolución del contrato de prestación de servicios que vinculaba al recurrente con INSALUD fue motivado por un presunto incumplimiento o indebido cumplimiento de las obligaciones del contratista, que fueron documentadas en los folios 8, 9, 10 y 11 del expediente administrativo en los que se transcriben unas denuncias presentadas por enfermos acogidos a la Seguridad Social respecto al traslado a centros sanitarios, para ser sometidos a hemodialisis en ambulancias de la empresa Marymar, de la que es Director Propietario el demandante, haciendo constar que se trasladaban en un mismo transporte dos o más enfermos y expedidas facturas por cada uno de los enfermos; infracción que dio lugar a una reclamación del INSALUD por duplicidad en la facturación y unas diligencias previas instruidas por el Juzgado de Instrucción número 20 de Madrid, 754/1982, que fueron sobreseídas provisionalmente, según prueba practicada en el recurso tramitado en primera instancia.
En la cláusula 12ª del contrato de 1 de mayo de 1982 se facultaba a las partes a la resolución del contrato a la finalización del plazo inicial o de las sucesivas prórrogas con la obligación de comunicárselo por escrito a la otra parte con tres meses de antelación, pactándose en la cláusula undécima: "Este contrato tiene efectos a partir de... hasta el 31 de diciembre del mismo año, prorrogable tácitamente por años naturales, de lo que se deduce que en función de la cláusula 12.a, hubiera o no incidido el incumplimiento o defectuoso e irregular cumplimiento el contratista, podía INSALUD resolver él contrato con el previo aviso indicado que tuvo lugar con fecha 24 de marzo de 1982 estando vigente la prórroga estipulada en la cláusula 12ª, por lo que aquel mantenía su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1982, sin que pudiera anticiparse el efecto resolutorio de no mediar un incumplimiento contractual, por lo que la resolución del contrato a partir del 22 de julio de 1982, a que se refiere la comunicación de 16 de junio de 1982 no se hizo conforme con dicha cláusula y por ello no es invocable como causa legitimadora de la resolución del contrato.
Respecto al presunto incumplimiento por el recurrente de las obligaciones pactadas que fueron determinantes de la decisión resolutoria procede afirmar que la facultad que incumbe a la Administración por incumplimiento de un contrato de prestación de servicios públicos, artículo 75.1 de la Ley de Contratos del Estado y 223.1 de su Reglamento, cuando no exista conformidad del contratista y se origine una cuestión litigiosa entre las partes, artículo 19 de la meritada Ley, obliga a la incoación del correspondiente expediente contradictorio con audiencia del contratista, artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; expediente en el que deben ponerse de manifiesto al contratista los hechos en que se funda la Administración para entender incumplidas las obligaciones con el derecho del interesado de aportar los elementos de juicio y los documentos y demás pruebas que estime pertinentes, artículos 90 y 91 de esa Ley Procedimental ; por lo cual procede afirmar que la potestad resolutoria de los contratos que se atribuye a la Administración, que comporta una especialidad en los que interviene aquella, en este caso de los de prestación de servicios públicos, no puede ejercerse sin audiencia del contratista, y previa información de la asesoría jurídica, artículo 18 de la LCE que en este supuesto se evacuó con posterioridad al acuerdo resolutorio, y que no consta en el expediente administrativo, y la puesta de manifiesto al demandante de las pruebas aportadas por la Administración; trámites que no han sido observados en el expediente ni cumplidos con ninguno de los exigibles por la Ley de Procedimiento Administrativo y LCE, y por ello con manifiesta vulneración de lo dispuesto en los meritados artículos de estas Leyes, y el Reglamento de la que regula los contratos del Estado, en cuyo artículo 224 se impone, cuando el empresario incumpliese las cláusulas convenidas y tal situación se origine grave perturbación del servicio público la declaración de caducidad del contrato previa instrucción del expediente con audiencia del interesado, precepto reglamentario aplicable a la circunstancia específica indicada, que da lugar a la resolución contractual a que equivale el término caducidad que es trasunto de lo dispuesto en el artículo 19 de la LCE ; ya que en éste se prevé la instrucción de un expediente y la resolución por el órgano de la Administración contratante que pone fin a la vía administrativa y, por ende, la remisión a la normativa procedimental reguladora de los expedientes en los que como trámite esencial se contempla la audiencia del interesado según los artículos mentados de la Ley de Procedimiento Administrativo.
En el expediente tramitado no se dio audiencia al contratista, ni pudo éste aportar prueba alguna ni se le imputó en concreto ninguna omisión o acción contraria a las obligaciones estipuladas en el contrato, de lo que se infiere la incidencia de la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento- administrativo, y consecuente nulidad de la resolución impugnada y obligada retroacción del expediente para que si la Administración lo estima pertinente se continué el procedimiento dando audiencia al contratista y pueda éste proponer prueba acerca de las imputaciones de incumplimiento que le deben ser concretadas, con informe previo a la resolución, de la Asesoría Jurídica del órgano decisor del que deberá darse traslado al demandante; debiéndose estimar en parte el recurso interpuesto en este particular y no el formulado alternativamente, ya que en el expediente no se dilucidaron y acreditaron las causas que dieron lugar a la resolución contractual; que sean cuales fueren las razones que estime concurran en la ejecución de un contrato por la Administración y que a su juicio justifiquen la resolución, no puede decretarse sin que intervenga en el expediente el contratista al que se deja en absoluta indefensión por el ejercicio unilateral de la potestad resolutoria de la Administración sin tenerle por parte en el expediente como demanda el artículo 26 en relación con el 23.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo .
No habiéndose pues acomodado a la facultad rescisoria del contrato de la Administración a la exigible tramitación de un expediente contradictorio a que se refiere una constante jurisprudencia, entre otras la sentencia de la Sala Cuarta, hoy Tercera, de 3 de noviembre de 1986, incidiendo la causa de nulidad de Pleno derecho a que se hace mención en el apartado anterior; ni tampoco a los términos de la cláusula 12ª del contrato que no podía resolverse hasta el 31 de diciembre de 1982, procede dar lugar al recurso de apelación interpuesto y ordenar la retroacción del expediente solicitada por el demandante si lo estima procedente la Administración con nulidad del acuerdo de 16 de junio de 1982 y la desestimación presunta del recurso formulado contra la misma con condena a la Administración para que indemnice los perjuicios irrogados al recurrente desde que cesó en la prestación del servicio de ambulancias hasta la fecha en que se reintegre en el servicio según los artículos 42 y 84.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, toda vez que del cese de la actividad a que se contrae el servicio de ambulancias por un acto de la Administración que se declara nulo, dimana la acción indemnizatoria y la correlativa obligación de satisfacerla por la Administración según lo dispuesto en el artículo 106.2 de la Constitución y 40.1 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado de 26 de julio de 1957, al incidir un perjuicio económicamente evaluable e individualizado en la persona del recurrente que trae causa de un acto jurídico de la Administración nulo de pleno derecho; perjuicios a concretar en trámite de ejecución de sentencia consistentes en los beneficios dejados de obtener por el demandante desde que cesó en la prestación del servicio de ambulancias a consecuencia del Acuerdo anulado de 16 de junio de 1982 hasta su reintegro en el servicio de ambulancias contratado.
No se aprecia temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Marco Antonio contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 10 de diciembre de 1987, recurso 1.312/1984. Sentencia que revocamos, y dando lugar a la reclamación contencioso-administrativa formulada contra el Acuerdo del señor Director Provincial del INSALUD de Madrid de 16 de junio de 1982 y la desestimación presunta del recurso interpuesto contra ese Acuerdo, debemos declarar y declaramos la nulidad de los mismos, y ordenamos la retroacción del expediente hasta el trámite anterior al meritado Acuerdo, para que si la Administración estima procedente su prosecución se tramite de forma contradictoria con audiencia del recurrente y cumplimiento de los demás trámites indicados en la Ley; y condenamos al INSALUD a que indemnice al recurrente de los perjuicios ocasionados por el cese de su actividad en la prestación del servicio de ambulancias, que se concretarán en trámite de ejecución de sentencia, y comprenderán los beneficios dejados de obtener desde su cese en ese servicio hasta su reintegro en el mismo; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.
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