STS, 31 de Mayo de 1990

En el recurso contencioso-administrativo, anteriormente reseñado, se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Gema contra resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, de 18 de febrero de 1986, desestimatoria del recurso de alzada contra otra del Rectorado de la Universidad de Santiago que la inhabilitaba para cursar estudios universitarios y declaramos la nulidad de tales actos como contrarios al ordenamiento jurídico, así como el derecho de la recurrente a formalizar matrícula para cursar estudios de primer curso en la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Nacional de Educación a Distancia; sin hacer imposición de las costas." Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Administración General del Estado se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personó ante la misma el señor Abogado del Estado en representación y defensa de la Administración que ocupa la posición procesal de apelante; igualmente se personó la Procuradora señora Sanz Amaro, designada por el turno de justicia gratuita, en nombre y representación de doña Gema, que ocupa la posición procesal de apelada.

Por providencia de esta Sala, se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada, anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.° que, la sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones, antes aludidas, que habían declarado la inhabilitación de doña Gema para cursar estudios universitarios y, estando disconforme la representación de la Administración con tal criterio, le obliga a mantener el presente recurso de apelación contra la citada sentencia. 2.º Que, existiendo conformidad de las partes, respecto de los hechos que resultan del expediente administrativo, el único problema que se plantea en el presente recurso de apelación se concreta a determinar, si las normas que han sido aplicadas en las resoluciones impugnadas se encuentran o no ajustadas a Derecho; ya que, en definitiva, el criterio que mantiene la sentencia apelada es el de que, las citadas normas no son susceptibles de aplicación a los supuestos de hecho que se reflejan en las actuaciones del expediente administrativo. 3.° Que, la resolución desestimatoria del recurso de alzada se basa en la aplicación del Real Decreto-ley 8/1966, de 16 de junio, que establece en su artículo 2.°, y en su párrafo tercero, que "los alumnos de primer curso que en las convocatorias de junio y septiembre: no hayan aprobado ninguna asignatura de un año académico no podrán proseguir sus estudios en la Facultad o Escuela en que hubiesen estado matriculados; no: obstante, podrán iniciar por una sola vez estudios en otro centro universitario sólo en el supuesto de que en este último no aprobasen ninguna asignatura del citado primer curso en la convocatoria de junio y septiembre, no: podrán: cursar en lo sucesivo estudios universitarios. 4.° Que, habiendo pensado la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, que podía plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre la normativa aplicable, no lo hizo por las razones que expuso en su auto de 21 de diciembre de 1987, pero pese a ello, la sentencia se fundamenta en la consideración de una clara inconstitucionalidad, cuando lo cierto es que la misma no incurre en dicho vicio; por lo que, en tanto en cuanto no se derogue tal norma -lo que no ha ocurrido-, no puede la Sala que ha dictado la sentencia apelada, en su función revisoria, dejar sin efecto la norma y establecerse -por virtud de la sentencia que ha dictado- en órgano legislador o al menos administrativo, porque en definitiva deja sin efecto una norma y no la sustituye por ninguna otra. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que estime el recurso de apelación y con revocación de la apelada se declare la confirmación en sus exactos términos y por sus propios fundamentos de las resoluciones sancionadoras, indebidamente revocadas, del Rectorado de la Universidad de Santiago de Compostela, de 19 de julio de 1985, y de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, de 18 de febrero de 1986.

Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de la parte apelada, por su Procuradora en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: 1.° Que, la sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por doña Gema, dejando sin efecto las resoluciones administrativas que inhabilitaron a aquélla para cursar estudios universitarios; existiendo conformidad con los hechos tal y como resulta del expediente administrativo. 2° Que, la aplicación de las normas que realiza la sentencia apelada es totalmente ajustada al Derecho recogido en nuestro ordenamiento jurídico; niega la posible inconstitucionalidad sobrevenida del Real Decreto-ley 8/1976, de 16 de junio ; confirma todo su carácter sancionador, pero admite la petición de doña Gema por supuesta infracción en la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico sancionador, y considera al mismo el carácter perpetuo de la sanción impuesta a la reclamante, sin llegar a fundarse en la inconstitucionalidad de la norma aplicada, sino que se basa en la teoría de vulneración del ordenamiento jurídico sancionador, entendiendo que la inhabilitación impuesta para cursar estudios universitarios, su duración tendría que venir definida con fijación de un tiempo, permitiéndole adquirir otro derecho igual en el futuro. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que se confirme, en todos sus términos, la apelada, y desestime este recurso interpuesto por el señor Letrado del Estado.

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos, se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 24 de mayo de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado. Siendo Ponente para este trámite él Magistrado don Benito S. Martínez Sanjuán.

Vistos: Los artículos 1, 2, 37, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; los artículos 10 y 25.2 de la Constitución Española de 1978; el artículo 38 y concordantes de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa; el Real Decreto-ley 0/1976 de 16 de junio; la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto y de Reforma Universitaria; el artículo 1.°2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación ; y, demás de general aplicación.

El derecho a la educación reconocido en el artículo 27.1 de la Constitución Española de 1978, que ha de ser interpretado, por imperativo del artículo 10.2 de la misma, de conformidad a la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1984, que lo acoge en su artículo 26, y a los Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificados por España, cual es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1986, ratificado mediante Instrumento de 13 de abril de 1977, publicado en el "Boletín Oficial del Estado" del día 30 siguiente, que también lo acoge en su artículo 13 ; cuyo Derecho en su vertiente jurídica relativa al de acceder a los niveles superiores de la enseñanza universitaria, en función de las "aptitudes y vocación de cada persona", como después recogería el apartado 2 del artículo 1.° de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación -LODE -, al no tener aquélla carácter obligatorio a diferencia del nivel de la enseñanza general básica, implica para la persona un derecho subjetivo a recibir la aludida enseñanza universitaria, siempre y cuando por la misma se cumplan los requisitos que se establecen en el ordenamiento jurídico vigente en la materia en el momento de ejercitar dicha facultad, tanto desde el punto de vista formal como del material y sustantivo; ahora bien, a la vez que la Constitución garantiza dicho derecho a la educación y por ende a la forma práctica de ser ejercitado por las personas, exige que los Poderes Públicos pongan a disposición de éstas el oportuno "servicio público" de la enseñanza universitaria, más, razones de límites presupuestarios de aquéllos, permiten que su implantación general y absoluta dependa de las posibilidades económicas para satisfacer los gastos que origine, si bien ha de seguirse un ritmo progresivo hasta obtener su total satisfacción, en función a las necesidades de cada momento y a dichas disponibilidades presupuestarias de referidos Poderes; así, a tal fin, se produce el Decreto-ley 8/1976, de 16 de junio, que da nueva redacción a los artículos 1.° y 2.° al Decreto-ley 9/1975, de 10 de julio

, en relación al derecho de permanencia de los alumnos en todos los centros de la Universidad, así como a su limitación temporal, en razón a ser insuficiente la capacidad de dichos centros para prestar dicho servicio público, estableciendo en el párrafo tercero, de su artículo 2.°, que "los alumnos del primer curso que en las convocatorias de junio y septiembre de un año académico no hayan aprobado ninguna asignatura, sin que haya causa que justifique su incomparecencia a examen -y en el supuesto de actual referencia no se ha acreditado dicha causa-, no podrán proseguir los estudios en la Facultad o Escuela en que hubiesen estado matriculados", añadiendo, "no obstante, podrán iniciar por una sola vez estudios en otro centro universitario" -diciendo seguidamente, "sólo en el supuesto de que en este último no aprobasen ninguna asignatura del citado primer curso en las convocatorias de junio y septiembre, no podrán cursar en lo sucesivo estudios universitarios", disponiendo el apartado 4, de dicho precepto que, "si el alumno obtuviese el traslado del expediente académico a otra Universidad, se le computarán las convocatorias que hubiese agotado en la Universidad de Procedencia".

Cuando se produce el comienzo de los estudios universitarios, por doña Gema, en la Facultad de Veterinaria de León, en el año académico 1978-1979, matriculándose del primer curso de la carrera, se encontraba vigente dicha normativa jurídica, en la que posteriormente incide la vigencia de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, la cual, en su artículo 26 apunta un nuevo sistema para el acceso y permanencia de los alumnos en los centros universitarios, manteniendo el mismo criterio de condicionarlos a la capacidad de los mismos, que "habrá de ser determinada por las distintas Universidades, con arreglo a módulos objetivos establecidos por el Consejo de Universidades", si bien dispone que "los Poderes Públicos desarrollarán, en el marco de la programación general de la enseñanza, una política de inversiones tendente a adecuar dicha capacidad a la demanda social, teniendo en cuenta el gasto público disponible, la planificación de las necesidades y la compensación de los desequilibrios territoriales". Pues bien, de todo lo anteriormente argumentado se infiere que, el sistema seguido por el Real Decreto-ley 8/1976, de 16 de junio, de limitación temporal de la permanencia en un centro universitario y la imposibilidad de cursar estudios universitarios cuando no haya logrado aprobar, por segunda vez, ninguna asignatura del primer curso de carrera, sin que haya mediado causa que justifique su incomparecencia a examen, no ha de ser tildado de inconstitucional, al encontrarse jurídicamente justificado por las razones anteriormente expuestas.

En el supuesto de actual referencia, los actos administrativos impugnados en la primera instancia, por doña Gema, y objeto de la sentencia al presente apelada, son negatoria respuesta a su petición, efectuada el 5 de junio de 1985 ante el Rector de la Universidad de Santiago de Compostela, de que revocando las resoluciones de dicho Rectorado, de 5 de marzo de 1981 y 19 de julio de 1985, que no le permitían realizar nuevos estudios universitarios por haber agotado las convocatorias a exámenes correspondientes a junio y septiembre, en los años académicos 1978-1979 y 1979-1980, y en el primer curso de las carreras de Veterinaria y de Biología, sucesivamente, al no haber aprobado en cada una de ellas ninguna de las asignaturas correspondientes a dichos primeros cursos, pretendiendo que se le permitiera realizar estudios universitarios por tercera vez dentro del primer curso en la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Nacional a Distancia, alegando que en las anteriores dos ocasiones hubo de abandonar sus estudios por enfermedad grave de su madre -extremo que no prueba en las actuaciones-, cuya petición le fue denegada tanto por la resolución apuntada de referido Rectorado, de 19 de junio de 1985, como después por la producida en alzada por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, de 18 de febrero de 1986.

En primer lugar se ha de considerar que referidos actos administrativos, objeto del recurso y de la sentencia apelada, no son producto de la potestad administrativa sancionadora, a causa de la comisión de una infracción del ordenamiento jurídico relativa al "malum quia prohibitum" que entraña la figura jurídica de las "contravenciones administrativas" merecedoras de una sanción, objeto del Derecho Administrativo sancionador; pues, son más bien jurídica consecuencia del incumplimiento de los requisitos que el ordenamiento jurídico administrativo establece, para que una persona tenga derecho al reconocimiento de una situación jurídica individualizada, fundada en las normas de tal naturaleza; por lo que huelgan todos los razonamientos de la sentencia al presente recurrida en torno a la aplicación de principios e instituciones propias del Derecho Penal, cual son la alusiones del carácter no perpetuo de las sanciones, en relación con la exigencia de que las mismas permitan al sancionado su reeducación y reinserción social, y no sean un obstáculo insalvable a la enmienda del responsable que le permita recuperar al sancionado, en igualdad de condiciones, que los demás ciudadanos, la situación jurídica de la que fue privado a causa de la sanción impuesta; por ello, no es de aplicación al caso que nos ocupa la normativa contenida en los artículos 10 y 25.2 de la Constitución, traída a colación en apoyo de sus tesis por la sentencia ahora combatida; no siendo de aplicación por analogía tampoco, el artículo 9.° de la Ley de Contratos del Estado, ni constituye una invalidez jurídica de la norma aplicable en los actos administrativos de referencia y objeto de impugnación en la primera instancia, así como en la sentencia ahora apelada - Real Decreto-ley 8/1976, de 16 de junio, que da nueva redacción al párrafo tercero del artículo 2.° del Decreto-ley 9/1975, de 10 de julio -, por no establecer un límite temporal a la situación de la interesada de no poder cursar en lo sucesivo estudios universitarios; por lo que, siendo los actos administrativos objeto de la sentencia apelada conformes al ordenamiento jurídico vigente en el momento en que fueron producidos por la Administración, procedente es su mantenimiento; por lo que, al no haberlo entendido así la sentencia recurrida, procedente es su revocación, habiéndose de declarar, en su lugar, la adecuación a Derecho de los actos administrativos objeto de aquélla.

No obstante lo anteriormente expuesto, se ha de considerar que, el párrafo tercero del artículo 2.° del Real Decreto 8/1976, de 16 de junio, y en el que los actos administrativos aludidos se fundamentan, ha de ser interpretado conforme a las reglas contenidas en el párrafo primero del artículo 3.º del Código Civil, es decir, no sólo según el sentido propio de sus palabras, sino también, "en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquélla". Pues bien, la literalidad de la frase "no podrán cursar en lo sucesivo estudios universitarios", ha de interpretarse dentro de la temporalidad de vigencia de la norma que la establece; pues no se ha de desconocer que la misma se produce en un momento en que es necesario conjugar la demanda de plazas en los centros universitarios con la capacidad de éstos para prestar el servicio público de las mismas, y así se establece un sistema de acceso y permanencia en la Universidad, de acuerdo con el artículo 38, de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa, en relación con el rendimiento académico de los alumnos, y por ello se establecen las limitaciones temporales de los alumnos de primer curso en cada centro universitario; pero, es preciso tener en cuenta que dicho sistema puede ser modificado por otra normativa posterior que deroga a la meritada, estableciendo un nuevo sistema, por lo que el término literal de "en lo sucesivo" que la norma analizada emplea, sólo puede entenderse conforme a su espíritu y finalidad apuntados, dentro de la temporalidad de la vigencia de aquella norma; de forma que cuando nace uña nueva -la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria y las normas que la desarrollan -, donde se establece un nuevo sistema de ingreso y permanencia en los centros universitarios, derogando al anterior, no cabe duda que al no ser la norma derogada de aplicación a las nuevas situaciones que regula la naciente normativa, no cabe extender a éstas los límites que la anterior establecía; pero, habiéndose de tener en cuenta que el derecho subjetivo de iniciación de estudios universitarios y permanencia en los centros en cuestión, ha de acomodarse formal y materialmente a la nueva normativa sin que queda traer a colación o rehabilitar derechos anteriormente periclitados conforme la anterior; pero, en este supuesto, no cabe duda que el derecho a iniciar y cursar estudios universitarios ha de acomodarse al nuevo sistema y normativa, cumpliendo con todos los requisitos formales y materiales -pruebas selectivas o de ingreso-, que en ellos se establecen, máxime en el caso especial de cursar estudios en la Universidad Nacional a Distancia -UNED- como pretende la demandante-apelada, que tiene un especial régimen jurídico tanto para el ingreso en ella, como para el tiempo de permanencia en la misma, de los alumnos; pues bien, no aparece acreditado en las actuaciones que doña Gema haya cumplido con los requisitos pertinentes para iniciar sus estudios en referida Universidad, incumbiendo la carga de la prueba a expresada interesada.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.