STS, 6 de Junio de 1990
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1990:12132 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 6 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.016. - Sentencia de 6 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Protección de la legalidad urbanística, suspensión de los efectos de las
licencias, infracción grave y manifiesta.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 6 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964, 5 de marzo
de 1969 y 1 de diciembre de 1975.
DOCTRINA: A los efectos de lo dispuesto en el artículo 186 de la Ley del Suelo de 1976, hay que
entender que una infracción es grave y manifiesta cuando aparezca como patente y apreciable sin
necesidad de consumir esfuerzos interpretativos o exegéticos, ni, por tanto, haya de acudirse a
interpretaciones analógicas o a intrincados y prolijos razonamientos jurídicos.
En la villa de Madrid, a seis de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jesús Ángel, don Bruno, don Inocencio, don Sebastián y don Ramón representados por la Procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas Inmobiliaria Adarra, S. A., con la representación del Procurador don José Luis Granizo García-Cuenca, y el Ayuntamiento de San Sebastián, representado por el Procurador don Juan Cruz Alli Aranguren, contra la sentencia dictada en 31 de diciembre de 1988 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, en recurso sobre licencia de obras.
Es Ponente el Excmo. señor don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, se ha seguido el recurso número 1.046/1986 promovido por don Jesús Ángel y otros, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de San Sebastián, y codemandada Inmobiliaria Adarra, S. A., sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de diciembre de 1988, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que conociendo el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación de don Jesús Ángel y consortes -relacionados en el encabezamiento de esta sentenciacontra resoluciones del Alcalde de San Sebastián de 3 de septiembre y 11 de enero de 1986 y contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de 27 de agosto de 1985; debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso en cuanto impugna la concesión de licencia de edificación a que se contrae el acuerdo de 27 de agosto de 1985, rechazando el resto de las inadmisibilidades propuestas; y desestimando el recurso interpuesto, debemos confirmar y confirmamos las resoluciones de la Alcaldía de 11 de enero y 3 de septiembre de 1986 por hallarse ajustados al ordenamiento jurídico. Sin costas."
El anterior fallo se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: 1º Resulta de lo actuado que previa aprobación de la Comisión Municipal correspondiente el Alcalde de San Sebastián otorgó en 27 de agosto de 1985 a Inmobiliaria Adarra, S. A., licencia para la construcción de un edificio de dos plantas de sótano, baja, seis alturas y una séptima retranqueada y bajo cubierta con un total de 27 viviendas y otros 27 apartamentos en el número 3 del Paseo Duque de Mandas de dicha capital; acuerdo respecto del cual no hay constancia alguna en el expediente ni en los autos de que fuera recurrido en reposición. Obran, en cambio, en relación con la licencia: a) escrito de 18 de octubre de 1985 donde los hoy recurrentes, tras la referencia literal de lo que cursan "dándole carácter de denuncia" incluyen peticiones orientadas a que la Alcaldía ejercite la acción prevista en el artículo 186 de la "Ley del Suelo " mediante el procedimiento de suspensión de acuerdos locales señalado en el artículo 118 de la "Ley reguladora de lo Contencioso-administrativo ", que son del siguiente tenor: se adopten medidas para la inmediata suspensión de los efectos de la licencia concedida, se de traslado de la resolución que paralice las obras a esta Sala a los efectos prevenidos en (el artículo señalado), se proceda si la Sala así la ordena a la tramitación del expediente relativo a lo ilegalmente construido y se proceda así mismo a iniciar expediente de disciplina urbanística, b) resolución denegatoria del Alcalde de San Sebastián de 11 de enero de 1986 que decide "no acceder a lo solicitado..., por entender que la supuesta infracción denunciada no puede interpretarse en el sentido de que se constituya manifiestamente una infracción urbanística", c) recurso de reposición de 18 de marzo del señalado año expresa y directamente promovido contra la resolución dictada en 11 de enero, recabando "se admita el recurso... y se adopten las medidas pertinentes para la inmediata suspensión de los efectos de la licencia concedida y consiguientemente para la paralización de las obras", y d) nueva resolución del Alcalde previa deliberación de la Comisión de Gobierno, fechada en 3 de septiembre, señalando que "tras formular denuncias cuyas peticiones, fueron denegadas por resolución de la Alcaldía de 11 de enero de 1986 (el señor Jesús Ángel y otros) han recurrido en reposición contra el acuerdo concesorio de la licencia de obras..." y cuya parte dispositiva, fundamentada en informes recabados a los Servicios Municipales de Arquitectura y Asesoría Jurídica "(desestima) el recurso interpuesto... contra el acto administrativo, se inicia el presente contencioso orientando la parte recurrente sus pretensiones "contra la resolución del Alcalde de San Sebastián de 3 de septiembre de 1986... contra la de 11 de enero del mismo año, y... así mismo contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 27 de agosto de 1985". 6º Entrando en el fondo del asunto y puesto que ha de decidirse sobre si el acto administrativo -licencia otorgada- constituye o entraña "manifiestamente una infracción urbanística grave" ( artículo 186 de la "Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana" Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril ) pues ello representa el pronunciamiento previo del que podrían derivarse las posibles y siempre ulteriores actuaciones; importa advertir como prolegómeno que "el concepto de infracción manifiesta de las leyes que viene requerido en el artículo 181.1 de la "Ley Jurisdiccional" exige... para que se puedan suspender los efectos de una licencia u orden de ejecución que el contenido de dichos actos constituya manifiestamente una infracción urbanística grave o que los acuerdos constituyan una infracción manifiesta de las normas urbanísticas vigentes; aunque, de todos formas, la idea central... (es que)... ha de reunir el requisito de ser notoria y manifiesta, esto es, que ha de ser patente y apreciable sin necesidad de consumir esfuerzos interpretativos o exegéticos" ( sentencias del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969 ), o sea que para apreciar la infracción "no haya de acudirse a interpretaciones analógicas o a intrincados y prolijos razonamientos jurídicos, sino que por el contrario baste el simple enfrentamiento del texto del acuerdo con la literalidad de las normas incumplidas" (sentencia de 1 de diciembre de 1975). Sentado lo cual, resulta suficiente constatar que la zona donde se ubica el inmueble objeto de la licencia -Paseo Duque de Mandas, número 3- se halla dentro del ámbito territorial de la llamada zona 2.1 (Eguía) del Plan General de Ordenación urbana vigente en San Sebastián desde 6 de septiembre de 1962, que califica los terrenos como "de reserva urbana residencial" para edificación urbanística aislada y con edificabilidad de 1,5 metros cúbicos/metros cuadrados, respecto de la cual deberá redactarse el Proyecto Parcial estimando una unidad urbanística; pero, conforme al artículo 17 de las Ordenanzas Municipales de julio de 1948 que el Ayuntamiento certifica hallarse actualmente vigentes, se trata de "casco urbano- antiguos ensanches" para las franjas de 22 metros de ancho a los dos lados del Paseo Duque de Mandas, donde se autorizan hasta seis plantas de altura y una retranqueada, con edificación de 4 metros cúbicos/ metros cuadrados y altura proporcional a la anchura de la vía pública que nunca podrá exceder de 27 metros (artículos 18, 19, 20 y 22 de dichas "Ordenanzas"). Es obvio que la disparidad existente entre ambas determinaciones hace difícil apreciar el carácter "manifiesto" de una infracción que, a todas luces y teniendo en cuenta que el mismo Ayuntamiento de San Sebastián otorgó en 1983 licencia -no denunciada para edificación de características análogas en los números 5, 7 y 9 del mismo Paseo Duque de Mandas, requeriría un minucioso análisis comparativo que, por su misma esencia, excluiría desde el principio la posibilidad de calificar la infracción como "manifiesta" incluso aunque pudiera apreciarse como grave. Lo que conduce a una conclusión análoga a la que determinó la resolución del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 27 de mayo de 1986 -obrante en el expediente y no recurrida, según se certifica- que desestimó otra reclamación, presentada también por los hoy recurrentes "(entendiendo que no se daba) en el caso el requisito de manifiestas en las infracciones denunciadas". 7º Todo lo cual nos lleva a decidir que, pues las infracciones alegadas no existen en relación con el ordenamiento al que se ajustó la concesión de la licencia y aunque pudieran ser graves respecto a otra reglamentación, tampoco son "mostrables" sino que requieren ser "demostradas", ello significa que no constituyen manifiestamente la infracción urbanística que se pretende; de donde resulta procedente desestimar el presente recurso. Sin que se adviertan motivos para una expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente aplicación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de mayo de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
El primero, el sexto y el séptimo de la sentencia apelada, que en lo esencial se aceptan y además.
Consentida la sentencia de instancia por el demandado Ayuntamiento de San Sebastián y por la codemandada Inmobiliaria Adarra, S. A., y por tanto, la desestimación por ella, a excepción de las relativas al acuerdo de dicho Ayuntamiento de 27 de agosto de 1985, que fueron estimadas, de las causas de inadmisibilidad que los mismos habían opuesto al recurso contencioso- administrativo interpuesto por los actuales apelantes don Jesús Ángel, don Bruno, don Inocencio, don Sebastián y don Ramón contra el expresado acuerdo y las resoluciones del Alcalde del aludido Ayuntamiento de 11 de enero y 3 de septiembre de 1986, y habiendo de tenerse por conformes a los cinco apelantes con la estimación de las causas de inadmisibilidad apreciadas, por cuanto en su escrito de alegaciones no efectúan ninguna en contra de la decisión de la Sala de Pamplona de declarar inadmisible el recurso en cuanto a la impugnación de la concesión de la licencia de edificación a que se contrae el acuerdo de 27 de agosto de 1985, el ámbito de la presente apelación ha de tenerse por circunscrito al examen de la legalidad de las resoluciones de 11 de enero y 3 de septiembre de 1986, lo que comporta el de si el contenido de dicha licencia constituyó manifiestamente una infracción urbanística grave, cual exige el artículo 186 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana para reaccionar en la forma que en él se dispone, y más concretamente, el de lo manifiesto de la infracción, toda vez que las vulneraciones de la normativa urbanística invocadas por los recurrentes, de existir y ser manifiestas, evidentemente constituirían infracciones urbanísticas graves conforme a lo establecido en los artículos 226.2 de la antes citada Ley y 54.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística.
Tal como el recurso de apelación ha sido acotado, necesariamente ha de coincidirse con la sentencia de instancia, con su inevitable consecuencia de haber de desestimarse el recurso y confirmarse la misma, toda vez que, en cuanto a las infracciones denunciadas respecto de los excesos de volumen, altura y ocupación de parcela, parcelación ilegal, necesidad de previa redacción de un Plan Parcial y ubicación en un 50 por 100 sobre zona calificada de reserva urbana, lo no manifiesto de ellas surge, no de una contradicción entre el Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián y las Ordenanzas Municipales de Edificación del mismo Ayuntamiento, supuesto en el que como bien afirman los apelantes la cuestión se dilucidaría sin dificultad alguna por la superioridad y posterioridad del primero respecto de las segundas y la constatación de las infracciones por el simple enfrentamiento de la licencia con las determinaciones de aquél, sino que la no condición de infracciones manifiestas nace de la elección de la norma, por cuanto el Plan General de San Sebastián, como reconocen los propios recurrentes en el hecho segundo de su demanda, dejó subsistentes las Ordenanzas Municipales de Edificación en determinadas zonas, las dejó sin efecto en otras y las amplió a otras más, lo cual, conduce a que la aplicación pura y simple del Plan o de las Ordenanzas, con la que la licitud de la licencia se examinaría desde diferentes puntos de vista con distintos resultados, no constituya un problema sencillo, sino intrincado y de dificultosa solución, lo que lleva de por sí el; qué las, posibles; infracciones no sean fáciles de precisar y, consiguientemente no puedan reputarse manifiestas, corroboración de lo cual lo constituye el extenso debate que se ha desarrollado en el proceso y, también, el que la Diputación Foral de Guipúzcoa, a la que igualmente se dirigieron los apelantes en denuncia, se hubiese pronunciado en el sentido de no apreciar infracción manifiesta. Y en lo que se refiere a la infracción consistente en la ubicación del edificio objeto de la licencia en más de un 50 por 100 sobre terrenos reservados a una vía de tráfico de la red general, en que ya la confrontación había de realizarse entre el Plan General y el proyecto, lo no manifiesto de la misma, e incluso su propia existencia, la acredita el examen del informe emitido el 13 de agosto de 1986 por el Arquitecto Municipal (folios 143 a 146 del expediente), demostrativo de la dificultad de precisarlo por la contemplación de las páginas 57 a 66 de la memoria del Plan y de la hoja 28 del mismo, conclusión a la que también había llegado la Diputación Foral de Guipúzcoa.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Jesús Ángel, don Bruno, don Inocencio, don Sebastián y don Ramón contra la sentencia dictada el 31 de diciembre de 1988 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona en los autos número 1.046/1986 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Jaime Barrio Iglesias.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- José Dávila.- Rubricado.
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