STS, 13 de Junio de 1990
| Ponente | JOSE MARIA MORENILLA RODRIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:1990:12736 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.086. - Sentencia de 13 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Morenilla Rodríguez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanciones administrativas. Principios. Derecho Penal, principios comunes a todo el
derecho sancionador. Aguas. Vertidos contaminantes. Prescripción. Alcance.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 16 de diciembre de 1986, 20 de enero y 15 de octubre
de 1987 y 26 de enero de 1988.
DOCTRINA: La potestad sancionadora de la Administración ofrece un entorno intrínsecamente
penal obteniendo en cada caso las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas
manifestaciones sustantivas o formales, desde la tipificación a la irretroactividad, desde el principio
de legalidad a la prescripción y desde la audiencia del interesado a la "reformado in peius". En
materia de prescripción de infracciones administrativas, el Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces aplicable en el supuesto enjuiciado, ha de ser completado con lo establecido en el artículo 114 del Código Penal respecto a la iniciación e interrupción del término de la prescripción. Conforme al artículo 37 del expresado Reglamento el ámbito de la prescripción queda limitado a la sanción correspondiente a la infracción excluyendo las responsabilidades derivadas de los daños causados a los bienes del dominio público, sin que tal régimen jurídico haya sido modificado por el posterior Reglamento.
En la villa de Madrid, a trece de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende en grado de apelación, interpuesto por la Administración General del Estado representada y defendida bajo dirección de Letrado, y como parte apelada el Ayuntamiento de Malagón (Ciudad Real) representado por el Procurador don Julián Caballero Aguado y defendido por su Abogacía; contra sentencia de Excma. Audiencia Territorial de Cáceres de la Sala de lo Contencioso-administrativo de fecha 25 de marzo de 1988 dictada en el recurso contencioso-administrativo número 210/1987 interpuesto contra el acuerdo de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 13 de enero de 1987, sobre sanción de multa de 20.000 pesetas e indemnización de 673.309 pesetas.
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice: "Fallamos: Que estimando el presente recurso número 210 de 1987 promovido por el Ayuntamiento de Malagón contra el acuerdo del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana tomado con fecha 13 de enero de 1987 confirmando el dictado por la Comisaría de Aguas el 5 de marzo de 1986, debemos declarar y declaramos prescrita la falta denunciada, y todo sin hacer especial declaración sobre el pago de las costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes por la de la Administración General del Estado se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado e igualmente se personó el Procurador don Julián Caballero Aguado en representación del Ayuntamiento de Malagón.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido solicitó que se dicte sentencia, por la que, con estimación del presente recurso de apelación, se revoque la de 25 de marzo de 1988 y se declare la conformidad a Derecho de las resoluciones de 5 de marzo de 1986 y de 13 de enero de 1987, que confirma la anterior.
Seguidamente se siguió el traslado para iguales fines y por idéntico término con la representación de la parte apelada la cual en tiempo y forma presentó escrito solicitando dicte sentencia por la que desestime el recurso formulado y confirme aquella sentencia, declarando ser conforme a Derecho, todo ello con expresa condena en costas.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y falló para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamiento se fijó a tal fin, el día 7 de junio de 1990 en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Siendo Ponente para este trámite el Excmo. señor Magistrado don José María Morenilla Rodríguez.
El Abogado del Estado ha recurrido la sentencia dictada por la Sala de lo contenciosoadministrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres que estimaba el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Malagón (Ciudad Real) contra el acuerdo de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadiana desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Comisaría de Aguas del Guadiana, de 5 de marzo de 1986, que imponía al citado Ayuntamiento una multa de 20.000 pesetas, y una indemnización por daños causados a las aguas públicas por la cantidad de 673.309 pesetas, por los vertidos de aguas residuales a un cauce público, denunciado con fecha 1 de abril de 1984. El recurso se motiva en la falta de congruencia de la sentencia de instancia que declaraba prescrita la falta denunciada y no se pronunciaba sobre la imposición de la indemnización acordada, invocando el artículo 37 del Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces, de 14 de noviembre de 1958 .
Es jurisprudencia reiterada de esta Sala, expuesta en las sentencias, entre otras, de 16 de diciembre de 1986 y 20 de enero de 1987 que "la potestad sancionadora de la Administración, dentro de la función de policía en el sentido clásico de la palabra, ofrece un entorno intrínsecamente penal obteniendo en cada caso las consecuencias de tal premisa en orden a las diversas manifestaciones sustantivas o formales, desde la tipificación a la irretroactividad, desde el principio de legalidad a la prescripción y desde la audiencia del interesado a la "reformarlo in peius". La aplicación de estos principios inspiradores del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionador, con los matices que la diversidad de materia requiere en algunos casos, especialmente -como destacan las sentencias de esta Sala de 15 de octubre de 1987 y 26 de enero de 1988- teniendo en cuenta que una falta administrativa es siempre una "falta" de menor reproche social que la penal, lo que lleva consigo la aplicación supletoria del Código Penal allí donde la regulación jurídico-administrativa no prevea la necesaria ordenación.
En materia de prescripción de infracciones administrativas, el Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces citado, hoy derogado pero vigente durante la tramitación del expediente administrativo objeto de este recurso y por tanto de aplicación al mismo, preveía expresamente en su artículo 37 que "las infracciones recogidas en el presente Reglamento prescribirán a efectos de su posible sanción en el plazo de dos meses". Esta parva regulación -que coincide con la del artículo 327 del Real Decreto de 11 de abril de 1986, sobre Reglamento del Dominio Público Hidráulico vigente en la actualidad - ha de ser completada con lo establecido en el artículo 114 del Código Penal respecto a la iniciación e interrupción del término de la prescripción, especialmente -atendida la alegación del Ayuntamiento demandante- en lo que atañe al cómputo del término citado por paralización del procedimiento administrativo.
Examinado el expediente administrativo se obtiene que con fecha 1 de abril de 1984 se denunció "el vertido directo de aguas sucias y mal olientes" al cauce público del arroyo riachuelo procedente de la red de saneamiento de la población de Malagón cuya estación depuradora no había sido puesta en funcionamiento, recayendo, con fecha 26 de mayo del mismo año, resolución de la Comisaría de Aguas imponiendo al Ayuntamiento la multa de 20.000 pesetas y exigiéndole una indemnización por daños causados a la calidad de las aguas de 673.309 pesetas. El Ayuntamiento mencionado impugnó con fecha 12 de junio de 1984, en alzada, dicha resolución alegando un defecto formal en la notificación de la denuncia que le impidió presentar el correspondiente pliego de descargos, no realizándose actividad procedimental alguna hasta el 4 de octubre del mismo año para reclamar el justificante del acuerdo municipal previo a la interposición del recurso de alzada, no apareciendo nuevas actuaciones hasta el 2 de diciembre del año siguiente en que se resolvió el recurso de alzada acordándose la nulidad de las actuaciones por el defecto de notificación señalado y retrotrayendo el expediente al momento de la formulación del pliego de cargos. Subsanado el defecto citado se dictó resolución por la Comisaría de Aguas de contenido idéntico a la de 26 de mayo de 1984, recurriéndose nuevamente en alzada, con fecha 4 de abril de 1986, la resolución ante la Dirección General de Obras Hidráulicas que con fecha de 26 de octubre de 1988 dictó resolución declarando inadmisible el recurso por no ser competente, conforme el artículo 20.2 de la nueva Ley de Aguas que establece que los actos y resoluciones de las Confederaciones Hidrográficas agotan la vía administrativa, por lo que devolvió a la Confederación Hidrográfica del Guadiana el expediente que dictó resolución aceptando el recurso como de reposición, con fecha 13 de enero de 1987, desestimando el mismo y manteniendo los pronunciamientos de la Comisaría de Aguas.
De lo expuesto el fundamento de Derecho anterior se obtiene que el expediente de imposición de la sanción y de señalamiento de indemnización sufrió una paralización que excede del término de dos meses previsto en el artículo 37 del Reglamento de Policía de Aguas hasta que fue resuelto el 5 de mayo de 1986 tras haberse declarado la nulidad de actuaciones el momento anterior a la imposición de la sanción, por lo que la declaración del Tribunal "a quo" accediendo a la pretensión prescriptiva del demandante está ajustada a Derecho como consecuencia de la actuación negligente de la Administración en el ejercicio de su potestad correctora de conductas ilícitas en aras de la necesaria seguridad jurídica, por lo que debe desestimarse el primer motivo del recurso de apelación.
En cuanto al motivo de incongruencia de la sentencia recurrida, que invoca el apelante al amparo del artículo 80 de la Ley Jurisdiccional, se aprecia que la sentencia apelada, al estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones administrativas que imponían, además de la multa, una indemnización en concepto de daños causados a la calidad de las aguas, limita su fallo solamente a declarar prescrita la falta denunciada, aunque mencionando en la fundamentación jurídica que por haber accedido a la pretensión prescriptiva conforme al artículo 37 de Reglamento de Policía de Aguas, "excusa entrar a conocer del resto de este recurso". Por ello este fallo no es congruente con la demanda en la que se suplicaba que se declarara la prescripción de la sanción y que "b) acuerde no haber lugar a la indemnización de daños y perjuicios al no constar probados los mismos ni su cuantificación", ni tampoco con el contenido del acto administrativo impugnado e infringe además el artículo 37 mencionado.
En efecto, el citado precepto establece la prescripción de las infracciones que el Reglamento recoge, pero solamente "a efectos de su posible sanción", ya que determina a continuación que, no obstante, dicho plazo de prescripción afectará a las responsabilidades derivadas en su caso del daño menoscabo a los bienes de dominio público. Esta interpretación resulta de la literalidad del precepto citado y de la finalidad de policía de cauces a que responde todo el Reglamento y del contexto del capítulo dedicado a las contravenciones y sanciones en el que el citado artículo está ubicado. El artículo 327 del Reglamento vigente del Dominio Público Hidráulico, mantiene inequívocamente esta distinción ya que tras establecer el plazo de prescripción de las sanciones precisa que "la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar daños y perjuicios prescribe a los quince años".
La sentencia recurrida, es, por tanto, incongruente con las pretensiones del demandante al no pronunciarse sobre la indemnización impuesta por la Administración ni anular total o parcialmente la resolución administrativa conforme a los artículos 80 y 84.a) de la Ley Jurisdiccional. Esta omisión no puede quedar subsanada por la declaración que se hace en la sentencia de que la estimación del pedimento relativo a la prescripción excusa de entrar en el examen del resto de las pretensiones, no sólo porque la congruencia del fallo exige que en el mismo se decidan las pretensiones de las partes sino porque, como se ha expuesto, el artículo 37 del Reglamento de Policías de Aguas invocado limita el ámbito de la prescripción a la sanción correspondiente a la infracción administrativa excluyendo las responsabilidades derivadas de los daños causados a los bienes del dominio público, sin que tal régimen jurídico haya sido modificado por la vigente ordenación en la materia. La subsidiariedad del Derecho Penal respecto al Derecho sancionador administrativo reconocida en esta sentencia no puede extenderse a responsabilidades que no tienen carácter punitivo aun cuando se deriven de hechos constitutivos de infracciones administrativas y contraerse a responsabilidades con consecuencia no sancionatoria sino de naturaleza restitutoria o reparatoria que -con independencia de la que pueda ser exigida civilmente- tiene una ordenación autónoma administrativa y que son exigibles según en el procedimiento administrativo establecido para su efectividad.
Así viene expresamente establecido en el Reglamento de Policía de Aguas, citado, y en la Ley de Aguas de 1985 cuyo artículo 110 inequívocamente establece que "con independencia de las sanciones que les sean impuestas los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al Dominio Público Hidráulico así como a reponer las cosas a su estado anterior". Consecuentemente el artículo 326 citado del Reglamento de Dominio Público Hidráulico establece plazo de prescripción distintos para la sanción y para la obligación de restituir o de indemnizar.
La estimación de la prescripción de la falta administrativa a los efectos de sanción no excluye, pues, entrar en el examen de la pretensión del demandante en relación con la indemnización en concepto de daños y perjuicios que se le impone en la resolución impugnada, solicitando al respecto que se declare no haber lugar a ella "al no constar probados los hechos ni su cuantificación". Pero, en relación con la prueba de los daños causados, la súplica del escrito del demandante es contradictoria con el cuerpo del mismo en el que se refiere siempre a la valoración de los daños reconociendo implícitamente su existencia, que ha quedado plenamente acreditada con los resultados del laboratorio de análisis de las aguas efectuados entre el 4 de septiembre de 1981 y el 5 de octubre de 1981 con la conclusión de que las características de las aguas examinadas eran "inadmisibles para ser vertidas en cauce público", resultados que aparecían en el expediente administrativo y que fueron practicados como medio de prueba a instancias de la parte demandante.
Por lo que respecta a la cuantificación de los daños son de aplicación los artículos 35 y 42 del tan citado Reglamento de Policías de Aguas con arreglo al cual se tramitó el procedimiento como ya se ha expuesto. Según esos artículos ha de solicitarse un informe de la correspondiente Delegación de Industria para la valoración de los daños causados cuando éstos se produjeron a la calidad del agua como consecuencia de vertidos no autorizados de aguas residuales industriales. Ese informe fue reclamado de la Delegación Provincial de Industria de Ciudad Real que respondió en el sentido de que no eran de su competencia las industrias afectadas en el expediente sancionador, por lo que procede tenerlo por solicitado a los efectos del artículo 42 mencionado y del artículo 86.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo a la que el citado precepto se remite.
Sin embargo, de la documentación aportada se obtiene que para fijar la cuantificación de la indemnización se ha tomado en consideración no sólo el coste del tratamiento del vertido que hubiera sido impuesto, en su caso, para otorgar la concesión ( artículo 35 del mismo Reglamento de Policía de Aguas ) sino el del correspondiente a una industria quesera, que no ha sido parte en este expediente, y cuyos vertidos se afirma que están incorporados a la red de saneamiento de la población. Tal criterio no puede ser aceptado por esta Sala procediendo deducir de la evaluación realizada esa partida manteniendo el resto de la misma y fijar la indemnización a pagar por el Ayuntamiento recurrente en 424.064 pesetas.
Por lo expuesto, procede estimar en parte el recurso de apelación con el alcance que se determina en el fallo de esta sentencia, sin hacer expresa condena en las costas causadas en la apelación, conforme el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
En nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español nos confiere la Constitución.
FALLAMOS
Que estimando en parte y en parte desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia de Cáceres, de 25 de marzo de 1988, objeto del presente recurso: debemos confirmar y confirmamos el fallo apelado en el extremo relativo a la declaración de prescripción de la infracción denunciada, a los solos efectos de la sanción impuesta al Ayuntamiento de Malagón en la cuantía de 20.000 pesetas y debemos revocarlo para declarar que el citado Ayuntamiento ha de abonar una indemnización en concepto de los daños causados a la calidad de las aguas públicas de 424.064 pesetas. Sin hacer expresa condena de las costas causadas en ambas instancias. ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Agúndez Fernández.- Emilio Pujarte Clariana.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Benito S. Martínez Sanjuán.- José María Morenilla Rodríguez.- Rubricados.
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