STS, 19 de Junio de 1990
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1990:13140 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.146.- Sentencia de 19 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Farmacias. Apertura. Núcleo de población. Concentración y dispersión.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 30 de diciembre de 1985, 5 y 10 de octubre de 1983, 15
de diciembre de 1986, 31 de marzo de 1987, 26 y 29 de febrero de 1988 y 10 de mayo de 1988.
DOCTRINA: Para determinar el concepto de núcleo de población lo importante es que la nueva
instalación suponga un mejor servicio a un núcleo de población de la entidad demográfica que la
norma señala, con independencia de las características físicas o materiales sobre las que se
asienta la población, ya que los supuestos pueden ser diversos (concentración, dispersión, etc.), y
en todo caso se exige una valoración concreta de las circunstancias concurrentes (topográficas,
geográficas, zona urbana o rural, climáticas, transportes disponibles, vías de comunicación, etc.)
para apreciar, en su caso, fundadamente si la nueva instalación puede ofrecer en razón de su
situación un mejor servicio farmacéutico al núcleo de población que intenta mejorarse y que no
cabe entender como una agrupación o núcleo de viviendas, formando un conjunto homogéneo y
físicamente delimitado, sino más bien que la nueva oficina se vea rodeada de un núcleo o masa de
población superior al mínimo exigido. Asimismo es posible que la población aparezca dispersa en
un área geográfica e incluso agrupada en más de un núcleo en sentido estricto.
En la villa de Madrid, a diecinueve de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Cristobal, representado por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, representado por el Procurador don Ramiro Reynolds de Miguel, dirigido por Letrado, y por doña María Rosario y otros, representados por el Procurador don Alfonso Blanco Fernández y dirigido por Letrado; estando promovido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña, con fecha 16 de enero de 1989
, en pleito sobre denegación apertura de farmacia. Es Ponente el Excmo. señor don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña se ha seguido el recurso número 349/1989, promovido por don Cristobal, y en el que han sido partes demandadas el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y doña María Rosario y otras, sobre denegación apertura de farmacia.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de enero de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos, en parte, el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por don Cristobal contra desestimación por silencio administrativo, ampliado después a la desestimación expresa por resolución de 16 y 17 de septiembre de 1987 del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, del recurso de alzada formulado contra resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia de La Coruña, de 22 de abril de 1987, que denegó al recurrente la autorización para instalar una oficina de farmacia en una casa sita en el lugar de Portugalete de la parroquia de Serres, del municipio de Muros, y declaramos la nulidad de dichos actos como contrarios al ordenamiento jurídico, así como el derecho del actor a obtener la referida autorización, a cuyo otorgamiento condenamos a la Administración demandada, y a la devolución de la cantidad de 25.000 pesetas exigidas al recurrente para recurrir en alzada, al mismo tiempo que la absolvemos de las demás peticiones formuladas, sin hacer imposición de las costas.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho, entre otros: 1.° Sobre las características que ha de reunir el conjunto de pobladores de una zona geográfica para merecer el calificativo de núcleo de población a los efectos del artículo 3.ºI.b) del Real Decreto 909/1978 (que es la norma en la que funda el recurrente su pretensión de obtener autorización de apertura de una oficina de farmacia) existe una consolidada doctrina jurisprudencial, de la que es uno de sus exponentes la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1985, que dice que la citada norma «no establece o impone el requisito de la propia sustantividad o delimitación del núcleo (y menor en sentido material o físico de conjunto de edificios aglutinados sin solución de continuidad, emplazamiento determinado, etc.), sino que lo importante es que la nueva instalación suponga un mejor servicio a un núcleo de población de la entidad demográfica que la norma señala, con independencia de las características físicas o materiales sobre las que se asienta la población, ya que los supuestos pueden ser diversos (concentración, dispersión, etc.) y, en todo caso, se exige una valoración en concreto de las circunstancias concurrentes (topográficas, geográficas, zona urbana o rural, climáticas, transportes disponibles, vías de comunicación, etc.), para apreciar en su caso, fundadamente si la nueva instalación puede ofrecer, en razón de su situación, un mejor servicio farmacéutico al núcleo de población que intenta mejorarse -la ratio del precepto no ha variado- y que no cabe entender como una agrupación o núcleo de viviendas formando un conjunto homogéneo y físicamente delimitado, sino más bien que la nueva oficina se vea rodeada -argumento sentencias de 29 de abril de 1970 y 4 de junio de 1984, etc.-, de un núcleo o masa de población superior al mínimo exigido; es decir, que todas y cada una de las viviendas que han de servir de soporte a la petición, estén presumiblemente, mejor servidas con la nueva farmacia, suponiendo la mayor proximidad una presunción de mejor servicio. Asimismo es posible, en base de las características de la zona, que la población aparezca dispersa en un área geográfica e incluso agrupada en más de un núcleo en sentido estricto (caso de aldeas, parroquias, pedanías, caseríos, masías, etc.), sin que, por ello quepa -sin más- desautorizar la petición, dado que también el supuesto cabe dentro del ámbito de la norma autorizante en virtud de una exégesis racional. 2° En el caso de autos el núcleo señalado como determinante de la autorización de apertura, por mejorar su población el nivel de asistencia farmacéutica con la farmacia que se proyecta, está constituido por la parroquia de Serres, que totaliza una población de
2.973 habitantes, diseminados por varios lugares, cada uno de los cuales dista más de cualquiera de las farmacias ya existentes que de la que se pretende instalar, por lo que reúne las condiciones que, según lo expuesto en el anterior fundamento, son necesarias para que se aprecie, a los fines de que se trata, la existencia de un núcleo de población; pero las partes opuestas, tanto en vía administrativa como en este recurso, insisten en que entre el punto donde se pretende ubicar la nueva farmacia -Portugalete- y el caso urbano de la villa de Muros existe continuidad urbana, al no haber solución entre ambos, por lo que no existe la separación por un accidente geográfico natural o artificial que determinaría la existencia de núcleos diferenciados, y que el río que discurre entre el lugar de ubicación de la farmacia que se proyecta y la villa de Muros, no constituye elemento de separación al estar salvado por un puente que constituye un tramo más de calle, así como que el conjunto de lugares de la parroquia de Serres no constituye un núcleo diferenciado en el entorno de la villa de Muros que constituye su centro de vida socio-económica. Estos argumentos de oposición no consiguen desvirtuar la realidad que se deriva del hecho de que todos los habitantes de la parroquia citada recibirán un beneficio asistencial notorio con la nueva farmacia. Los más alejados de Muros porque acortan la distancia a la farmacia más próxima en la que existe entre la actual y la proyectada (que el Perito señor Juan Miguel fija en unos 850 metros) y los que están entre Portugalete y Muros (que son el menor número dentro de la parroquia de Serres), porque también quedan más próximos a la nueva farmacia. Indudablemente el beneficio de la mayor parte de los 1750 vecinos de la parroquia de Serres sería mucho mayor si la nueva farmacia se sitúa más hacia el centro geográfico de la parroquia que en el lugar elegido, en un extremo próximo al límite con la de Muros, pero ello no es motivo para denegar la autorización si de cualquier manera el lugar elegido satisface las exigencias necesarias para otorgarla. 4.° También ha de rechazarse la petición de condena de abonar daños y perjuicios, porque, con arreglo al artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, la simple anulación de un acto administrativo no genera responsabilidad de la Administración y concretamente no aparece acreditado que se hubieren causado en el presente caso, ya que aunque la apertura de una oficina de farmacia (establecimiento mercantil, además de sanitario) se realiza con la expectativa del lucro correspondiente, la realización de tal expectativa depende de multitud de factores de todo orden, por lo que no puede darse por probado que se hayan causado perjuicios. Tampoco concurren circunstancias que hagan procedente la imposición de las costas.
Contra dicha sentencia las partes, demandas y demandante, interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 5 de junio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos: Los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia apelada y en esta resolución, y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida primero, segundo y cuarto y, en particular del tercero, en el que se fundamenta la devolución al recurrente del depósito exigido por el Colegio de Farmacéuticos de La Coruña para tramitar el recurso de alzada contra su acuerdo desestimatorio de la solicitud de autorización de apertura de una farmacia en Portugalete, parroquia de Serres, municipio de Muros.
Recurrida la sentencia dictada por el Tribunal de Instancia por el demandante en los particulares de la misma, por los que se denegó su pretensión de que se le devolviera la cantidad de 50.000 pesetas que le fueron exigidas por el Presidente del Colegio de Farmacéuticos de La Coruña, folio 3 del expediente tramitado a instancia del recurrente, solicitando autorización para la apertura de una farmacia en el término municipal de Muros, parroquia de Serres, al amparo del artículo 3.°I.b) del Decreto de 14 de abril de 1978 y la de que se le indemnizara de los daños y perjuicios que estimó le fueron irrogados al no autorizarle para dicha apertura a partir del 20 de mayo de 1987; procede, respecto al primer pedimento, dar lugar a esa pretensión, toda vez que por el Colegio de La Coruña no se formuló liquidación por el concepto de «tasa» de la cantidad exigida al instante del expediente, careciendo la obligación impuesta de fundamento e indicación de la norma legal, reglamentaria o colegial, que pudiera en su caso legitimarla; así como tampoco, cuales gastos debía hacer frente el Colegio que justificara esa exacción; que sin perjuicio de su posible ilegalidad sí carece de cobertura legal, como se determina en el artículo 133 de la Constitución, debió motivarse con referencia al precepto que autorice su cobro y condicione la tramitación del expediente; habiendo infringido el Presidente del Colegio de La Coruña el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo al adoptar un acuerdo que impedía la tramitación de un procedimiento sin motivar debidamente el condicionamiento impuesto, que fue objeto del recurso de alzada y que debió ser resuelto por el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos al denegar ese recurso formulado contra el acuerdo del Colegio Provincial; sin que sea admisible entender consentida la exigencia del pago de una cantidad que, de no satisfacerse, implicaba la demora en la tramitación del expediente con evidente perjuicio para el interés y derecho del demandante, que al recurrir en alzada contra dicha exacción y no ser ésta resuelta por la Administración tenía expedita la vía jurisdiccional; y por lo que respecta al segundo de las pretensiones del recurrente débese declarar, conforme con lo expuesto en la sentencia recurrida, que no existe prueba de que se irrogaran daños y perjuicios imputables a la Administración que le deban ser resarcidos; ya que la cuestión planteada ante el Tribunal «a quo» tenía por objeto la denegación de la solicitud de apertura de una farmacia en el lugar ya indicado, y consecuente pretensión de nulidad de los acuerdos denegatorios del Colegio de La Coruña y del Consejo General de los Colegios de Farmacéuticos, sin que en la pretensión del recurrente ante el Tribunal de Instancia se pidiera que dicha autorización había sido ya concedida por silencio administrativo para deducir de esta circunstancia que la meritada denegación implicaba un retraso indebido en el reconocimiento de la situación jurídica del demandante; que al pedir un lugar determinado de localización de la nueva farmacia a requerimiento del Colegio sin oponer objeción alguna, y estando conforme con la normativa aplicable el que se determine el lugar de emplazamiento al pedir la licencia de apertura, sin perjuicio de que pueda hacerse con posterioridad a la autorización, que en este supuesto debe acomodarse a la distancia mínima de 500 metros de la farmacia más próxima ya establecida, artículo 3.°2 del Decreto de 14 de abril de 1978 y 5.° de la Orden de 21 de noviembre de 1979, no justifica tampoco la petición del demandante; no pudiendo amparar una pretensión de daños y perjuicios el transcurso del tiempo necesario para la tramitación de un expediente; y en lo que se refiere a la improcedencia de la denegación de la autorización, de conformidad con lo expuesto en la sentencia recurrida, procede afirmar la imposibilidad de determinar cuáles sean los daños y perjuicios irrogados al demandante; que no pueden concretarse en el desembolsó por la adquisición o arrendamiento del local indicado para la nueva farmacia, ya que éste forma parte del coste que comporta la apertura; y la dilación consecuente por el rechazo indebido de la administración colegial y su anulación jurisdiccional no es apreciable en cualquier caso, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado para que se declare el derecho a la indemnización, que en este supuesto y en concreto la relativa al mayor dispendio que representó para el demandante el retraso en la apertura de la farmacia en Portugalete, parroquia de Serres, al venir referida la problemática planteada en una cuestión de Derecho apreciable desde vertientes jurídicas, sociales y profesionales diversas excluyen responsabilidad de la Administración por su denegación en el extremo concreto del gasto que le originó el derecho de disponer de un local, ya que en lo referente a los ingresos dejados de percibir por el retraso en la apertura no hay posibilidad, como queda expuesto, de concretar esos daños y perjuicios.
Por el Consejo General de los Colegios de Farmacéuticos de España y la representación de las codemandadas, apelaron de la sentencia en el particular que anuló los acuerdos impugnados y autorizó la apertura de una nueva farmacia al recurrente en el lugar ya indicado, estimando que no concurren las circunstancias determinadas en el artículo 3.°I.b) del Decreto de 14 de abril de 1978; pretensión revocatoria de la sentencia que en función de lo expuesto en la misma en relación con los datos obrantes en el expediente administrativo debe rechazarse, toda vez que incide en el lugar del emplazamiento de la farmacia los condicionamientos establecidos en dicho precepto: población superior a los 2.000 habitantes residentes en la parroquia de Serres en lugares dispersos, pero todos ellos distantes de las farmacias ya establecidas superior a la mentada de 500 metros, con la indudable mejora que para los mismos representa el nuevo establecimiento; teniendo en cuenta que la aproximación a este servicio farmacéutico, considerado como público por la Ley de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, es en este caso notoria, y así lo han manifestado los órganos de representación ciudadana consultados; criterio en este supuesto que no exige una especial consideración del principio «pro apertura» y de una interpretación finalista del Decreto de 14 de abril de 1978, dados los términos que en el aspecto geográfico y de comunicaciones concurren para la atención sanitaria de la parroquia de Serres; sin necesidad de que la concreción del término indeterminado de «núcleo de población» exija un criterio amplio de interpretación en este caso; ya que la existencia de un río que separa la parroquia de Serres de la de Muros, y el que los lugares que puede atender la nueva farmacia, que aunque dispersos, se hallan integrados en un contexto social tradicional que es conforme con su situación geográfica en relación con la capitalidad del municipio de Muros, evidencia la existencia de ese núcleo de población; por todo lo cual y teniendo en cuenta la constante jurisprudencia de esta Sala en orden a la aplicación del mentado precepto, sentencias, entre otras, de 5 y 10 de octubre de 1983, 15 de diciembre de 1986, 31 de marzo de 1987, 26 y 29 de febrero de 1988, y 10 de mayo de 1988, conocida por el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos al recurrir en apelación, procede desestimar el recurso formulado por las partes meritadas y confirmar la sentencia apelada en el extremo recurrido por las mismas.
Procediendo dar lugar, en parte, al recurso de apelación interpuesto por la representación del demandante, según lo expuesto en el apartado 1 de esta resolución, y desestimar los recursos de apelación articulados por los representantes del Consejo General de Farmacéuticos y las codemandadas, no se aprecia temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .
Que dando lugar, en parte, al recurso de apelación interpuesto por la representación de don Cristobal contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, de 16 de enero de 1989, recurso 1.376/1987, debemos revocar y revocamos a esta sentencia en el particular en que rechazó la pretensión del demandante de que por el Colegio de Farmacéuticos de La Coruña se le devolviera la cantidad que le fue exigida en concepto de «tasa» por el Presidente de ese Colegio para la tramitación del expediente sobre apertura de una farmacia en la parroquia de Serres, municipio de Muros, y ordenamos que se le reintegre al recurrente las 50.000 pesetas satisfechas por este concepto; y desestimamos las demás pretensiones de esa parte articuladas en orden a la indemnización de daños y perjuicios y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Consejo General de los Colegios de Farmacéuticos de España y de doña María Rosario ; doña Leticia y doña Clara ; y confirmamos la sentencia recurrida en los demás pronunciamientos formulados en su resolución; sin hacer expresa imposición de costas.
ASÍ por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.
-
STSJ Comunidad de Madrid , 22 de Octubre de 1998
...La falta de virtualidad propia del documento liquidador de la relación contractual, que se mantiene, no contradice las sentencias del Tribunal Supremo de 19.6.90, 6.7.90 o la de 29.3.93 , según la cual. "es irrelevante el hecho de que se hubiesen producido sucesivas liquidaciones y finiquit......