STS, 2 de Julio de 1990
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1990:11342 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.276.-Sentencia de 2 de julio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco J. Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Parets del Valles.
NORMAS APLICADAS: Artículo 237.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, artículos 29.2 y 37.1 de la Ley Jurisdiccional y la Constitución española .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 8 de octubre de 1985, 15 de julio de 1986,17 de
noviembre de 1987,15 de julio de 1988 y 29 de marzo de 1990.
DOCTRINA: El emplazamiento edictal que establecen los artículos 60 y 64 de la Ley de esta Jurisdicción es un acto de comunicación indirecta, abstracta y no personal que no garantiza en
adecuada y suficiente medida la defensa de la parte legitimada. La omisión del emplazamiento
integra una vulneración del artículo 24.1 de la Constitución ; sin embargo, la solución viene matizada
por el Tribunal Constitucional por la diligencia exigible a los interesados que no pueden
desentenderse de la posible ilegalidad del acto administrativo que les afecta. La discrecionalidad
característica del Planeamiento se manifiesta claramente a la hora de configurar el suelo
urbanizable y el no urbanizable; pero tal discrecionalidad opera dentro de un conjunto de límites,
entre los cuales es de destacar el que deriva del carácter reglado del suelo urbano.
En la villa de Madrid, a dos de julio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Catalunya, en la representación que por su cargo ostenta, y el Ayuntamiento de Parets del Valles, con la representación del Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada "Jesús Ortín,
S. A.», representado por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de mayo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre Resolución de 27 de octubre de 1986 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 16 de octubre de 1985 por la que se dio por enterada del cumplimiento de las prescripciones fijadas en anterior acuerdo de 20 de julio de 1985 sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Parets del Valles.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco J. Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala. Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso número 966 de 1986, promovido por "Jesús Ortín, S. A.», y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre Resolución de 27 de octubre de 1986 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 16 de octubre de 1985 por la que se dio por enterada del cumplimiento de las prescripciones fijadas en anterior acuerdo de 20 de julio de 1985 sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Parets del Valles.
Dicho Tribunal dictó sentencian con fecha 16 de mayo de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la entidad mercantil "Jesús Ortín, S. A.", contra resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 27 de octubre de 1986, que al resolver el recurso de alzada confirma el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 16 de octubre de 1985 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Parets de Valles. Y anulamos dicho Plan en cuanto clasifica el terreno, objeto de este recurso y que está sito en carretera de Ribas, kilómetro 23,500, del término de Parets del Valles, como suelo urbanizable programado, por no ser en este punto ajustado a Derecho, declarando que el terreno de referencia tiene la consideración de suelo urbano. Sin costas.»
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de junio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
El planteamiento del problema litigioso, tal como se ha producido en esta segunda instancia, obliga a examinar las siguientes cuestiones: a) La legitimación pasiva del municipio en los supuestos de impugnación de su Plan General de Ordenación Urbana cuya aprobación definitiva es competencia de la Comunidad Autónoma, b) Las consecuencias de la falta de un emplazamiento personal en los casos mencionados en el apartado anterior, dadas las circunstancias que han caracterizado el desarrollo del procedimiento administrativo que aquí ha precedido a la vía judicial, c) La procedencia o improcedencia de la prueba en esta segunda instancia, así como la admisión de los documentos presentados en esta fase de apelación, d) Y ya en el fondo del asunto, la clasificación del suelo litigioso como urbano o urbanizable.
La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.
Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último» - sentencia del Tribunal constitucional 170/1989, de 19 de octubre -, queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no solo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Pero aun siendo esto así, lo que ahora se destaca es la existencia de unos intereses locales en el planeamiento que justifican la participación municipal en la competencia y que, en lo que ahora importa, evidencian una clara legitimación del Ayuntamiento para participar en los procesos en los que se discute la legalidad de un plan que traza el marco territorial en el que se va a desarrollar la convivencia de su población. Y ello con plena transcendencia para hacer necesario el emplazamiento personal y no edictal que demanda el artículo 24.1 de la Constitución .
De aquí deriva que independientemente de lo que pudiera desprenderse del artículo 237.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional, una interpretación evolutiva de este último precepto conduce a la conclusión de que aunque el acuerdo de aprobación definitiva contenga modificaciones no podrá olvidarse la legitimación del Municipio y, viceversa, el hecho de que la aprobación definitiva sea pura y simple no eliminará la legitimación autonómica.
la doble naturaleza de los intereses en presencia, que determina una competencia compartida, reclama, por consecuencia, la doble legitimación indicada. Así lo ha declarado reiteradamente esta Sala -sentencias de 20 de marzo y 10 de abril de 1990-.
Una reiteradísima jurisprudencia del Tribunal Constitucional -sentencias 108/1985, de 8 de octubre; 101/1986, de 15 de julio; 182/1987, de 17 de noviembre; 151/1988, de 15 de julio; 58/1990, de 29 de marzo ; etc.- viene poniendo de relieve que el emplazamiento edictal que establecen los artículos 60 y 64 de la ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es un acto de comunicación indirecta, abstracta y no personal, "que no garantiza en adecuada y suficiente medida la defensa» de la "parte que está legitimada» por tener intereses personales o derechos implicados en la decisión del proceso, lo que implica la exigencia de un "emplazamiento personal y directo para garantizar la defensa, cuando las personas legitimadas como partes» vengan a ser "conocidas e identificadas a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso e nº la demanda o en el expediente administrativo». La omisión de tal emplazamiento integra una vulneración del artículo 24.1 de la Constitución .
Sin embargo, la solución expuesta viene siendo matizada por el propio Tribunal Constitucional, que diferencia distintos supuestos, de entre los cuales importa ahora el de la diligencia exigible a los interesados. Así, muy concretamente - sentencias 182/1987, de 17 de noviembre, y 208/1987, de 17 de diciembre- declara el Tribunal constitucional que "quien se dice interesado no puede desentenderse de la posible ilegalidad del acto administrativo que le afecta, sobre todo cuando le consta que dicho acto ha sido impugnado en vía administrativa» de suerte que tal desentendimiento integra una actitud indiligente que impide alegar, con posterioridad, indefensión por falta de emplazamiento personal en el proceso contencioso-administrativo».
En el supuesto litigioso, interpuesto por el hoy apelado recurso de alzada contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona que aprobaba definitivamente el Plan General de ordenación Urbana del Municipio apelante, la Generalidad, también hoy apelante, dio traslado del escrito de recurso al citado Municipio -folios 5 y 6 del expediente administrativo- que así tuvo noticia de la impugnación del Plan al que se refieren estos autos.
Y es de recordar, por un lado, que normalmente los recursos administrativos corren una suerte desestimatoria y, por otro, que por consecuencia la alzada aspira a agotar la vía administrativa para abrir la jurisdiccional - artículo 37.1 de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción - lo que implica que el Municipio apelante, si ignoró la formulación del recurso jurisdiccional, no procedió con la diligencia debida.
No ha lugar, por tanto, a la anulación de las actuaciones procesales.
Todavía en el terreno procesal quedan por resolver algunas cuestiones en el campo de la prueba: a) Ante todo, y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 513 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - disposición adicional sexta de la Ley jurisdiccional -, han de admitirse los documentos presentados ya en esta instancia por el Ayuntamiento apelante, b) Y ya en cuanto al recibimiento a prueba, será de advertir: 1) que dicho Municipio pudo comparecer, actuando con la diligencia exigible, en la primera instancia, fase en la que la prueba tiene un carácter perfectamente ordinario y no excepcional -este último es el caso de la apelación-; 2) que la cuestión de fondo aquí planteada ha sido ya resuelta por esta Sala en la sentencia de 20 de octubre de 1988 -téngase en cuenta que una de las pruebas solicitadas es el testimonio de la sentencia de la Sala "a quo» de 20 de julio de 1987 que ha sido revocada por este Tribunal en la mencionada sentencia de 20 de octubre de 1988-.
Y estas tres observaciones hacen improcedente el recibimiento a prueba.
Entrando ya en el fondo del asunto, importará recordar que la discrecionalidad característica del planeamiento se manifiesta claramente a la hora de configurar el suelo urbanizable y el no urbanizable. Pero tal discrecionalidad opera dentro de un conjunto de límites de entre los cuales es de destacar ahora el que deriva del carácter reglado del suelo urbano.
La definición, con rango legal, del suelo urbano constituye un límite a la potestad de planeamiento, pues la Ley - artículo 78-a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo - determina que la clasificación de un terreno como tal suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias. Así lo viene declarando reiteradamente la jurisprudencia -sentencias de 27 de enero y 30 de diciembre de 1986, 26 de enero y 21 de septiembre de 1987, 8 de marzo de 1988, 20 de marzo y 17 de junio de 1989, 5 y 19 de febrero de 1990, etc.- que subraya que la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador que ha de definirlo en función de la realidad de los hechos.
Y ha de advertirse que el artículo 78-a) del Texto Refundido utiliza dos criterios -urbanización o consolidación de la edificación- que al articularse en un sistema alternativo determinan la consecuencia de que basta con que resulte aplicable uno solo de ellos para imponer la clasificación urbanística establecida en dicho precepto.
Y ya en este punto será de indicar que la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 1988, revocando la de la Sala de Barcelona de 20 de julio de 1987, ha declarado que el terreno que aquí se discute tiene precisamente la condición de suelo urbano y no la de suelo urbanizable, y aún será de añadir que un nuevo estudio de la cuestión, a la luz de los documentos aportados en esta segunda instancia, no llevaría a resultado diferente.
Procedente será, por consecuencia, la desestimación de los recursos de apelación interpuestos, sin que en aplicación de los criterios establecidos por el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para la formulación de una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que admitiendo los documentos presentados en esta segunda instancia, denegando el recibimiento a prueba solicitado y desestimando los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Parets del Valles contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 16 de mayo de 1988, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco J. Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco J. Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.-José María López Mora.- Rubricado.
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