STS, 4 de Julio de 1990

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona se han seguido los recursos acumulados 402 y 422/1986, promovidos por don Ángel Jesús y don Gaspar y don Armando, y en los que han sido parte demandada el Ayuntamiento de Fuenterrabía-Hondarribia, sobre expediente sancionador.

Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 10 de octubre de 1988 en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que conociendo los presentes recursos contencioso-administrativos, promovidos por la representación de don Ángel Jesús, don Gaspar y don Armando, contra la resolución de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Fuenterrabía-Hondarribia de 25 de febrero de 1985 y la desestimación presunta por silencio administrativo de la reposición intentada rechazando la nulidad de esos acuerdos impugnados; debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad de ambos recursos en cuanto se refieren a la orden de iniciar expediente sancionador al promotor y técnicos afectados, y debemos desestimar y desestimamos los recursos en relación con el acuerdo que otorga un plazo de cuatro meses para efectuar la urbanización en los términos que señala. Sin costas.»

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° Aparece probado en autos que el Ayuntamiento de Fuenterrabía-Hondarribia otorgó a don Ángel, en 2 de julio de 1982, licencia para "la construcción de once viviendas unifamiliares en Saindua de acuerdo con el Plan Parcial y el estudio de detalle de la zona" y que su Comisión Municipal Permanente, en sesión de 25 de febrero de 1985, "visto el escrito de denuncia presentado... en relación con los problemas suscitados por la Urbanización Saindua de esta ciudad... acuerda por unanimidad: a) Conceder un plazo de cuatro meses para que pueda efectuarse la urbanización en los términos que se recogen en el informe del arquitecto municipal, b) Incoar expediente sancionador contra los técnicos directores de las obras de urbanización y contra el promotor, c) Nombrar instructor y secretario del referido expediente; y d) Notificar formalmente a los denunciados... el acuerdo". 2.° Promovidos recursos contencioso-administrativos contra esa resolución transcrita en parte y contra la denegación presunta por silencio administrativo de la reposición intentada, importa -como preámbulo- dejar constancia de las siguientes circunstancias: 1.ª A pesar de cuanto se ha escrito al respecto y no obstante las referencias a cuestiones y personas pretendidamente vinculadas con el asunto, una cosa son las relaciones comprendidas en el ámbito del Derecho privado, que pueden ofrecer facetas con incidencia en el Derecho Civil, y aun en el Penal, y otra bien distinta la relación jurídico-administrativa de Derecho público que se inscribe en la órbita de esta jurisdicción; en la cual, y por lo que importa al presente caso, las personas individuales o jurídicas afectadas son: la Administración, a quien se solicita y que otorga la licencia -Ayuntamiento de Fuenterrabía-; el beneficiario de la concesión -señor Ángel - y los responsables de llevarla a cabo -aquí, los directores de obra-. Por su parte, y sin duda alguna, estos últimos mantendrán tratos diversos con distintas personas hacia las cuales podrán derivar o no las obligaciones contraídas con la Administración; pero, obviamente, la relación jurídico- administrativa establecida por la solicitud y el otorgamiento de la licencia y por la redacción de ese "estudio de detalle" y "proyecto de viviendas" del cual ulteriormente se detendrá la dirección técnica, corresponden única y exclusivamente al promotor señor Ángel, a los arquitectos señores Gaspar y Armando y al aparejador señor Ángel Jesús en cuanto a su respectivo compromiso haga referencia. 2.º Las resoluciones adoptadas en 25 de febrero de 1985 fueron tomadas por unanimidad de los corporativos de la Comisión Municipal Permanente presidiendo el Alcalde de Fuenterrabía, según consta en certificación fechada en 14 de enero de 1987; lo que arguye en favor de que aun siendo facultad reservada a la competencia de la Alcaldía, ésta tuvo respaldada su decisión con el voto favorable de la totalidad de los asistentes a la sesión de referencia. Aparte de que el acuerdo de incoar expediente sancionador fuera ratificado ulteriormente, mediante resolución del Alcalde de 5 de marzo del mismo año, también obrante en el expediente administrativo. 3.ª Como el objeto del presente recurso es el repetido acuerdo de 25 de febrero de 1985, no ha lugar a ningún comentario sobre quién o quiénes fueron los autores de la denuncia que lo motivó, porque no se trata de establecer relaciones de causalidad entre denunciantes, Corporación Municipal, promotores y técnicos. Ha de partirse de la resolución recurrida prescindiendo de los antecedentes que la determinan, porque son ajenos al presente contencioso y sólo ha de enjuiciarse lo acordado y su contenido: integrado en los cuatro apartados a que se ha hecho referencia al comienzo, aunque el último carezca de relevancia a estos efectos y los otros tres hayan quedado resumidos en dos a efectos de su impugnación; y 4." Prescindiendo de cuáles pudieran ser los resultados a que el tan repetido acuerdo condujera, es claro que el Ayuntamiento actúa en ejercicio de unas funciones que le otorgan tanto la "legislación de Régimen Local" como la "ley del Suelo", y en ello coinciden: el capítulo tres sobre "atribuciones del Alcalde y de los organismos municipales" del "texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local", aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, y el artículo 25 y siguientes de la Ley 7/1985 (de 2 de abril, "reguladora de las bases del régimen local ") cuando trata de las "competencias del Municipio"; siempre en relación con los artículos 184 y 178 de la "Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana" (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril), y con los artículos 51 y siguientes del "Reglamento de Disciplina Urbanística" (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio ); porque a las entidades municipales está encomendado velar porque se cumplan las normas generales del ordenamiento urbanístico en relación con las particularidades de cada caso. Ello, junto al hecho de que se solicite la corrección de las deficiencias observadas de las mismas personas que -como técnicos y como promotor-constructor- han intervenido con anterioridad, excluye desde el principio que pueda considerarse subyacente la "desviación de poder" que únicamente cabría estimar en el caso de que se utilizaran "las potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico" ( artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional )". 3.° Centrada así la cuestión, importa examinar respecto a la totalidad del acuerdo impugnado, si cabe apreciar su nulidad "en cuanto dictado por órgano manifiestamente incompetente" y "por ser de contenido imposible", como literalmente aducen las partes recurrentes. Debiendo quedar sentado, sobre la pretendida "incompetencia del órgano", que la resolución se adoptó por unanimidad de los miembros de la Comisión Municipal Permanente -como anteriormente fue señalado- y, entre ellos, por el Alcalde de Fuenterrabía y "por formar parte de (ella) el Alcalde y haber votado con los demás miembros asistentes a la sesión de la Permanente mostrándose conforme con la resolución adoptada, no procede apreciar una incompetencia manifiesta según lo dispuesto en el artículo 47.1-a) (de la "Ley de Procedimiento Administrativo", de 17 de julio de 1958 ) ni la carencia total de procedimiento establecida en la letra c) del mismo artículo; ni entender anulable el acuerdo por defecto de forma por carecer el acto de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o por dar lugar a la indefensión ( artículo 48.2 de la misma Ley )" según doctrina contenida, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1983 citada por la parte demandada. Siendo oportuno añadir que, en congruencia con las circunstancias ya conocidas, el aplicar criterios de nulidad iría en contra de las deseables celeridad y economía administrativas, porque ha de valorarse -más como realidad que como presunción- el hecho de que volvería a producirse un nuevo acto idéntico al que se declarase nulo. Respecto al "contenido imposible" del acuerdo, ha de anotarse que no cabe apreciar la alegada imposibilidad de ejecutar lo ordenado, en cuanto a las obras señaladas en la resolución: porque en el mismo acuerdo reseña el arquitecto municipal las mínimas de obligada ejecución, porque los datos genéricos a que han de ajustarse ya constan en el "estudio de detalle" y porque en ninguna parte se exigen de técnicos y promotor más especificaciones que las establecidas por ellos mismos, que figuran incorporadas en los documentos y planos que constituyen el expediente presentado en su día. 4.° Decidida la vigencia de la resolución recurrida, parece procedente analizar: en primer lugar, la decisión de "conceder un plazo de cuatro meses para que pueda efectuarse la urbanización (tal como señala...) el informe del arquitecto municipal" y, en segundo término, el acuerdo de "iniciar el expediente sancionador". Yendo a lo primero, es evidente que la resolución carecerá de soporte legal si la realidad fáctica muestra que las obras se han ajustado al "proyecto" presentado al solicitar la licencia; pero acontece que el informe pericial llevado a cabo por arquitecto designado por insaculación -incorporado en período de prueba y debidamente ratificado- pone de manifiesto "las divergencias entre las obras y elementos de urbanización ejecutados en la zona y los previstos o dispuestos en el estudio de detalle", destacando: a) En cuanto a viales, que no se ha efectuado el enlace con el paseo de los Mártires de Guadalupe, según estaba previsto... y tampoco existe la acera proyectada frente a la ermita; que el vial principal del sector no ha sido ejecutado en su totalidad, conectando en un solo punto con... en vez de hacerlo en dos, tal como figuraba; que no existe vial de servicio hacia la prevista instalación de gas propano y, en su lugar, existe un "fondo de saco" que no estaba en el estudio de detalle; que el trazado original ha sido modificado... faltando parte de la calzada y aceras,

2. Sobre servicios: que el trazado real de la red y disposición de arquetas no se ajusta al contenido del plano; no existen bocas de riego e incendios tal como figura en el estudio de detalle; tampoco se ajusta el trazado de la red y la disposición de arquetas de aguas pluviales y lo mismo acontece respecto a las aguas fecales, como resultado de lo cual "se produce una importante confusión en lo referente a trazados de las distintas redes de saneamiento", c) El alumbrado no se ajusta al trazado original y está incompleto, d) No existe instalación de gas ni depósitos enterrados, e) No hay plantación alguna en las zonas señaladas, f) Los tramos de acera no están pavimentados con la loseta hidráulica antideslizante prevista, g) No existen las zonas horizontales pavimentadas y ajardinadas de uso común donde se prevén espacios para desarrollo de juegos infantiles ni las zonas de descanso. El perito añade que "es muy difícil el arreglo... porque conllevaría modificaciones muy importantes" y añade que el informe del arquitecto municipal reflejado en el acuerdo de 25 de febrero de 1985 "permite a los obligados conocer con exactitud las obras y reparaciones que deben ejecutar". El resumen que antecede, sin ser exhaustivo, resulta suficientemente esclarecedor y permite, sin duda, reconocer que el Ayuntamiento de Fuenterrabía ha hecho benévola aplicación de la normativa contenida en el artículo 184 en relación con el 178 y concomitantes de la "Ley del Suelo ", y también de las especificaciones a que se contraen los artículos 51 y siguientes del "Reglamento de Disciplina Urbanística ", porque el plazo otorgado ha de relacionarse con la limitada obra requerida como suficiente en el informe del arquitecto municipal. Lo que nos lleva a concluir que, siendo correcta la resolución por lo que a este apartado primero se refiere, han de ser -en este aspecto- desestimados los recursos interpuestos". 5.° En cuanto al acuerdo de "incoar expediente sancionador, parece suficiente advertir que la palabra utilizada es 'incoar' -es decir, comenzar- y que así lo han entendido los recurrentes cuando suplican se resuelva no haber lugar a la iniciación del expediente". Por tanto, y aun cuando también hayan afirmado que "el perjuicio está causado con (esa) mera iniciación", soslayando cualquier referencia a obras realizadas o por ejecutar y sin traer a colación lo apuntado en párrafos precedentes; del examen riguroso del contenido conceptual del acuerdo se sigue que tratándose de una resolución que "no decide directamente, ni indirectamente, sobre el fondo del asunto, ni pone término a la vía administrativa ni la hace imposible ni suspende su continuación", con arreglo al artículo 37 de la "Ley reguladora de lo Contencioso-Administrativo " y por tratarse de un acto de mero trámite, procede declarar la inadmisibilidad de los recursos en cuanto afectan a este apartado del acuerdo impugnado. 6.° Como resumen: resulta pertinente rechazar la nulidad de los acuerdos recurridos que tampoco se admite hayan sido adoptados ejerciendo desviación de poder; desestimando los recursos interpuestos respecto al acuerdo que otorga plazo de cuatro meses para adaptación de las obras defectuosamente realizadas y declarando la inadmisibilidad de esos mismos recursos en cuanto impugnan la orden de iniciar el expediente sancionador. Sin que se aprecien motivos para una expresa imposición de las costas causadas en el procedimiento.»

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales. Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de junio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.

El acto originariamente recurrido es un acuerdo de la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Fuenterrabía de 5 de marzo de 1985 que, en vista de diversas denuncias y, sobre todo, de un informe del arquitecto municipal, en relación con problemas suscitados en la ejecución de obras en la urbanización Saindua respecto a saneamiento de aguas fecales, recogida de aguas pluviales, aceras, alumbrado y viales, decide que, para aceptar la urbanización, habría que realizar determinadas obras, como mínimo en fosa séptica, viales y alumbrado por importe de 2.030.000 pesetas; por ello concede un plazo de cuatro meses para que pueda efectuarse la urbanización en los términos que se recogen en el informe del arquitecto municipal; y además, acuerda incoar expediente administrativo sancionador contra el promotor y contra los técnicos directores de las obras de urbanización que son dos arquitectos, los señores don Gaspar y don Armando, y un aparejador que es don Ángel Jesús . Llevada la cuestión a la vía jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona dicta sentencia, con fecha 10 de octubre de 1988, en los recursos acumulados 402 y 422/1986, en la que, de una parte, acuerda la inadmisibilidad de los recursos en cuanto al acuerdo de incoación de expediente sancionador por ser un acto de trámite que nada decide respecto al fondo y, de otra parte, deniega la anulación del referido acuerdo municipal al que estima conforme a Derecho. Aquietados los arquitectos recurrentes con tal sentencia, apela de la misma el aparejador don Ángel Jesús . En vía jurisdiccional civil se había suscitado paralelamente el problema del pago de cantidades reclamadas por una serie de gremios que intervinieron en la ejecución de las obras, cuestión que había quedado dilucidada también en la Audiencia de Pamplona en virtud de sentencia dictada por la Sala de lo Civil que confirmaba en parte una sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia de San Sebastián.

La sentencia de instancia ha deslindado correctamente la cuestión de naturaleza civil de la de índole administrativa; y dentro de ésta ha abordado con todo acierto los dos temas planteados a que antes hemos hecho referencia. La discrepancia de la parte apelante se diversifica en ratificarse en lo expuesto en demanda y conclusiones; en incursiones constantes a la problemática dilucidada en la Sala correspondiente de Pamplona y en que nunca existió un proyecto de urbanización, sino un estudio de detalle que es un medio insuficiente e impropio para una cabal ejecución de las obras de urbanización; y en cualquier caso todo lo ejecutado lo fue de acuerdo con los arquitectos directores de obra, contando con sus conocimientos y beneplácito y jamás contra su proyecto o instrucciones, ya fueren proyecto, estudio de detalle o expresadas en cualquiera otra forma. Estas alegaciones ya fueron atinadamente desestimadas en la sentencia de instancia con base, sobre todo, en la prueba pericial practicada. La decisión municipal de incoar expediente sancionador es inatacable "a priori» por ser meramente un acto de trámite; la decisión de conceder un plazo de cuatro meses para que se realicen las obras, de acuerdo con lo proyectado en la urbanización, está dentro de las competencias municipales, como se razona en la sentencia de instancia, no solo en virtud de las facultades conferidas a los ayuntamientos en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, y antes en la de 1955, sino en la normativa de la Ley del Suelo y de su Reglamento de Disciplina Urbanística, así como en la memoria y pliego de condiciones pactadas. Y aunque en el punto 1 no se indique, expresamente, sobre qué personas recae tal obligación, del punto 2 se deduce, sin duda, que los obligados son el promotor y los técnicos que se citan por sus nombres y apellidos. Buena prueba de ello es que el ahora apelante, en la alegación segunda de su recurso de reposición, afirma que "ni el recurrente ni creemos- los demás técnicos titulados intervinientes, tienen inconveniente alguno en efectuar -dentro de lo que a cada uno de ellos compete- la urbanización en los términos informados por el señor arquitecto municipal».

Lo anteriormente expuesto y razonado conlleva la desestimación de la apelación y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia de instancia; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello motivos de los contemplados en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción .