STS, 17 de Julio de 1990
| Ponente | JOSE DURET ABELEIRA |
| ECLI | ES:TS:1990:10375 |
| Número de Recurso | 2011/1989 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de mil novecientos noventa.
En recurso contencioso-administrativo, en grado de apelación pende de resolución en esta Sala, promovido por el Ayuntamiento de Teguise contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, de fecha 25 de marzo de 1987, en pleito relativo a declaración de Parque Natural de los Islotes del norte de Lanzarote y de los riscos de Famara.
La referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: "FALLO: 1º. Desestimar el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Teguise contra el Decreto de la Presidencia del Gobierno de Canarias de 9 de
mayo de 1986, de declaración de Parque Natural de los Islotes del Norte de Lanzarote y de los riscos de Famara, el que declaramos conforme a Derecho. 2º. Sin condena en costas".
Sirvieron de base a la anterior resolución, los siguientes: "FUNDAMENTOS DE DERECHO: PRIMERO: Ante todo ha de resolverse la cuestión de inadmisibilidad propuesta por la Administración demandada, con base en que la demandante, en el
párrafo 3º del apartado 7º de los hechos de la demanda parte de que el Decreto impugnado no tiene la naturaleza jurídica de disposición de carácter general, apreciación que de estimarse conllevaría la inexcusable necesidad de recurso de reposición previo, a tenor de los artículos 52 y 53 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en lugar de la impugnación directa que ha utilizado,contradiciéndose a si misma, la Administración recurrente. A este respecto y aun siendo evidente la falta de lógica, de la demanda, lo que es decisivo es si el acto impugnado contiene una disposición general o, por el contrario, si se trata de un acto
administrativo que tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos, según los términos del artículo 46.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA ), cuestión que se decide en favor de la primera alternativa, ante la evidente normatividad del acto, que supone un enriquecimiento permanente, del ordenamiento jurídico, creando derechos y deberes con perfecta interporalidad y sometimiento al interés general, pudiendo
observasen el Decreto impugnado el establecimiento de un "régimen jurídico especial" encaminado a la conservación de los ecosistemas y valores paisajísticos del mismo, así como "el ordenado aprovechamiento de sus producciones", en régimen compatible con cualesquiera derechos privados (artículo 1º), lo que sitúa al mismo, no solo en el plano normativo necesario, sino también, y a nivel máximo, en el organizativo, pues se crea una Junta Rectora del Parque, con facultades muy amplias y generales, según puede verse en
artículo 4.6, tales como vías o medios de acceso al Parque, gestión en favor del Parque y de las finalidades del Decreto. Todo ello decide la cuestión en favor del carácter de disposición general, pues existe una reiterada jurisprudencia que considera como tales Disposiciones aquellas que tienen por objeto la organización de un Servicio del Estado (debe entenderse hoy también de la Comunidad Autónoma), reflejada en las sentencias de 7 de febrero de 1936, 22 de octubre de 1965 y RA 4040 9 noviembre de 1978, máxime cuando la propia Disposición no se limita a aspectos organizativos sino que además, como ya se ha dicho, crea un régimen jurídico especial en el marco habilitante de la Ley 15/75 de 2 de mayo .-SEGUNDO: A este respecto, la sentencia de la Sala 4ª del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1984, en el RA 6615 asunto relativo a la creación del Parque Nacional de las Dunas de Corralejo a Isla de Lobos, también en el archipielago Canario, dijo inequivocamente que el Real Decreto 3.058/82 de 15 de octubre, que lo creó (antes de las transferencias a la Comunidad Autónoma) "es, sin duda.. una disposición general, tanto por el modo o proceso de elaboración y forma de expresión, como por su contenido, en virtud del cual y haciendo uso de la autorización establecido por la Ley de Espacios Naturales de 2 de mayo de 1975, se crea y configura determinado Parque Natural, y se articulan las normas para su desarrollo y funcionamiento", por todo lo cual, la sentencia estimó inadmisible el recurso opuesto por entidades privadas, a las que solo cabe legitimación para atacar los actos individualizados de aplicación.-TERCERO: Por todo ello, es evidente la procedencia de la impugnación directa de dicha disposición, sin necesidad de recurso de reposición previo, a tenor del artículo 39 de la Ley Jurisdiccional.- CUARTO: Dentro del extenso catálogo de motivos de impugnación opuestos por el Ayuntamiento recurrente hay que dar prioridad al exámen de los vicios esenciales e insubsanables de procedimiento que el mismo opone, siendo el primero la alegación de que se ha omitido el dictamen del Consejo de Estado, lo que tiene que ser rechazado puesto que la existencia que imponen los artículos 20 y 22,3 de la Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril, relativa al indicado órgano consultivo, fue cumplida en la elaboración del Decreto 2.676/77 de 4 de marzo, que aprobó el Reglamento de la Ley de 2 de mayo de 1975, no pudiendo exigirse otra vez en disposiciones como la de autos, que no son ya desarrollo o ejecución de una Ley
general sino simple utilización de habilitaciones legales o reglamentarios existentes en el ordenamiento y sometidas, unicamente, al control genérico del principio de legalidad. QUINTO: La referencia que el recurrente hace al Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, insinuando la necesidad de un dictamen de éste, previo a la aprobación del Decreto, es, aun, más inconsistente, por cuanto ningún precepto de la Ley Territorial Canaria 4/84 de 6 de julio creadora del mismo, y muy especialmente su artículo 10, imponen semejante exigencia. SEXTO: Es también prioritario el exámen del motivo de impugnación consistente en el presunto quebrantamiento del principio de Audiencia, tema que ha de resolverse a la luz de dos premisas obligadas: la que se deriva de los artículos 91 y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (principio general de audiencia a los interesados); y la que especificamente se impone en el artículo 8 de la Ley 15/75, en el sentido de que se recabara preceptivamente el informe, entre otras entidades, de las Corporaciones Locales correspondientes pero en el caso presente está sobradamente acreditado el cumplimiento de tal esencial requisito, dado que en el expediente figura la Orden Departamental del Consejo de Política Territorial de 21 de abril de 1986, que acuerda "otorgar el trámite de audiencia a las Corporaciones Locales interesadas", y, en consecuencia el oficio de 7 de mayo de 1986 dirigido al Ayuntamiento de Teguise en que se le conceden 10 días a tal fin, con Registro de entrada en esta Corporación el 8 de mayo de 1986 y finalmente, el oficio de la misma fecha de su Alcalde, en nombre de la Comisión de Gobierno, en que evacúa el trámite, todo lo cual obliga a desestimar el motivo, no siendo relevante el hecho de que solicitara mayor plazo que el de 10 dias, puesto que claramente se dice antes que la Comisión, en tal oficio, evacua el informe regulado en el artículo 8 de la Ley 15/75, siendo tal petición de plazo una nueva solicitud al Ejecutivo de que pospusiera la resolución final, que no vinculaba a éste en modo alguno.- SEPTIMO: A continuación procede entrar en el examen de los restantes motivos de impugnación acumulados en la demanda, por el propio orden con que van apareciendo en ésta y que son los siguientes, todos los cuales, como se irá viendo, han de ser desestimados: 1º supuesta violación del artículo 12 del Decreto 2.676/77 de 4 de marzo, al concederse la misma representación al Ayuntamiento de Teguise que al de Haría, pesee a tener aquel mayor extensión territorial, motivo que no puede prosperar porque parte de una interpretación arbitraria de dicho precepto, pues éste en su apartado b) lo que dice es que se constituirá una Junta Rectora del Parque Natural, en la que estarán representadas, entre otras, las Corporaciones Vocales interesadas y que "La composición de la Junta... se fijará en el Decreto de Constitución del parque en razón de su extensión territorial, intereses implicados, y la importancia de los valores protegidos, criterios que afectan tanto a Corporaciones, como Sindicatos, otras entidades públicas, privadas o personas físicas y que deben ser sopesados conjuntamente para la constitución de las Juntas, pero sin que en modo alguno pueda deducirse que el legislador está imponiendo una proporción matemática entre extensión territorial y número de representantes de cada corporación, y ni siquiera aconsejando que haya más de un representante por cada una de éstas; 2º) Supuesta ausencia de los informes técnicos a que hacen referencia el artículo 8 de la Ley 15/75 de 2 de mayo y el 10 del Reglamento de la misma, ya citado, pues el expediente contiene los emitidos por las Corporaciones Locales interesadas (Cabildos y Ayuntamientos), entidades Sindicales (Cofradía de Pescadores de La Graciosa), Federación Coordinadora para la Defensa de las Aves, y Secretaría general Técnica, no figurando, como es lógico, los de las entidades menciondas en el artículo 8 que, como la Comisión Interministerial del Medio Ambiente e
I.C.O.N.A. o bien han desparecido o bien han perdido sus competencias, a consecuencia de las transferencias recibidas por la Comunidad Autónoma Canaria, concretamente a través del Real Decreto
2.614/85 por el que se traspasaron las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de conservación de la Naturaleza. Por otra parte, procede aclarar que frente a tales informes son perfectamente irrelevantes los telegramas y pliegos de firmas aportados unilateralmente por el Ayuntamiento recurrente con su demanda, pues ni forman parte del expediente administrativo a que se contraen las facultades revisoras de esta Sala, ni en modo alguno puede pretenderse que ni ellos ni la opinión del Ayuntamiento fueran vinculantes en la decisión administrativa; 3º) Supuesta violación del artículo 23 del Decreto 2.677/77 de 4 de marzo, al no figurar en el Decreto previsión alguna de los medios económicos necesarios para el cumplimiento de los fines de la creación del parque, alegato que tampoco puede prosperar porque tal precepto solo se refiere a los parques naturales promovidos por Corporaciones Locales, o entidades, Sociedades o particulares, mas no a los que dimanan del propio Gobierno; 4º Supuesta ilegalidad del artículo 4.6 del Decreto impugnado, pues en opinión del Ayuntamiento demandante, la frase "recursos actuales o potenciales", incurre en inconstitucionalidad, en el hecho quinto de la demanda, en relación con los principios de Seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución, tésis que tampoco es de recibo pues en el artículo 4.6 el legislador canario se limita, con perfecta legalidad y adecuación a los fines del Parque, a señalar, entre las competencias de la Junta Rectora, la de velar por el ordenado aprovechamiento de los recursos actuales o potenciales de las poblaciones que viven en el Parque, debiendo destacarse que la expresión "ordenado aprovechamiento", como no puede ser menos, significa aprovechamiento conforme a Derecho, o sometido a legalidad, de suerte que este objetivo de la Junta es pacífico y ajustado al ordenamiento, sin perjuicio de que puedan serlo o no los actos de aplicación futura del Decreto, que tendrían sus cauces propios de revisión; 5º) Igual inconsistencia tienen los alegatos relativos a la presencia en la Junta de un representante de la Consejería de Pesca, injustificada a juicio del recurrente, siendo así que, por el contrario, en el expediente está sobradamente acreditada la importancia de la población humana asentada en el Parque y que vive de la Pesca, así como la de la fauna marina que lo habita, y cuya presencia tiene mero soporte legal el propio artículo 12 b) del Reglamento de 4 de marzo de 1977, pues, a su tenor, la composición de la Junta se determinará, entre otros criterios, en razón a los intereses implicados, por lo que resulta sumamente lógica tal designación; 6º) También es inconsistente la alegación de que no se ha publicado el Plano del Parque, pues no viene exigida por la Ley o el Reglamento, y, por otra parte, sólo tendría sentido en cuanto a los Riscos de Famara, pues los demás espacios son islas en toda la extensión, la publicación de cuyos planos sería ociosa, y en cuanto a los Riscos citados, en el expediente figura el plano con la Memoria correspondiente; 7º) tampoco puede darse acogida a la alegación de que el expediente tenía que ser tramitado por la Consejería de Agricultura, pues como certeramente señala la Administración demandada en su contestación, las competencias de cada Departamento son asignadas por la Administración Autónoma ( artículo 29-1 del Estatuto de Canarias ) y en el punto concreto del trámite de este expediente, la competencia de la Consejería de Política Territorial dimana de los Decretos 247/85 de 18 de julio y 16/86 de 24 de enero, criterios que por cierto destacan en la Ley posterior 8/86 de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, artículo 31.1 ; por último solo queda por desestimar el argumento del recurrente de que los artículos 1, tanto de la Ley 15/75 como del Decreto 2.677/77 excluyen del área de un parque natural los Caserios o núcleos urbanos, en tanto que el Decreto impugnado no tuvo en cuenta, la existencia de Caleta de Sebo y Pedro Barba, en La Graciosa, argumento que descansa en una interpretación errónea de tales preceptos,que no hacen alusión alguna a tales elementos del territorio, y que, por tanto no lo excluyen, habiendo, por el contrario, sobrados argumentos para defender la tesis opuesta, ya que la creación de un parque es compatible "con el ejercicio de los derechos privados en ellas existentes" (artículo 1.b) de la Ley y lleva aneja la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación de los bienes y derechos afectados (artículo 14).- OCTAVO En definiitva procede desestimar el recurso sin condena en cotas (artículo 131.1 Ley Jurisdiccional)".
Contra la referida sentencia interpuso recurso de apelación por el Ayuntamiento de Teguise por considerarla lesiva de sus derechos ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo. Admitido el recurso de apelación se remitieron las actuaciones y expediente administrativo a este Tribunal a los efectos consiguientes.
Mantenida la apelación y evacuados por recurrente los trámites de alegaciones, solicitó se revocara y dejara sin efecto la sentencia recurrida, y dictara otra en la que se admitieron sus pretensiones en relación con el Decreto recurrido. QUINTO.- La Sala señaló para votación y fallo del recurso el día 17 de julio de 1990 en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación del recurso las formalidades legales.
Los de la sentencia recurrida en lo que no resulten afectados por los siguientes:
La cuestión de la inadmisiblidad que fue propuesta por la Comunidad Autónoma de Canarias, y resuelta en la sentencia acertadamente, es tocada tangencialmente por el apelante al apuntar el posible carácter de disposición no general del Decreto en cuestión. En todo caso esta materia debe considerase resuelta definitivamente al no haberse recurrido en apelación por la Comunidad Autónoma de Canarias, que inicialmente la planteó en primera instancia.
El apelante insiste en las mismas cuestiones planteadas en el recurso, sin aportar nuevos argumentos o pruebas que merezcan ser consideradas. Así, insiste de nuevo en el defecto del trámite de audiencia, siendo en esta cuestión incuestionable la argumentación de
la sentencia, ya que según los términos del escrito de 8 de mayo de 1986, el mismo al transmitir los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Teguise, es incuestionable que evacuaba el trámite de audiencia, aunque adicionalmente solicitara una ampliación del plazo para informar, petición que no vinculaba en absoluto, por lo que la audiencia se debe considerar correctamente celebrada, y no se ha producido indefensión de sus intereses como se avala por el recurso interpuesto.
En cuanto a la argumentación del apelante sobre la composición de la Junta, la sentencia rechaza las pretensiones del recurrente de una mayor representación personal del Ayuntamiento, en forma adecuada puesto que el texto del art. 12 del Decreto 2.676, al referirse a la composición de la Junta y hacer alusión a la extensión territorial, intereses implicados y la importancia de los valores protegidos,o lo hace referido a cada uno de los componetes de la Junta, sino a la composición conjunta de la misma, por lo que no puede resultar exigible como pretende el recurrente una mayor presencia de dicho Ayuntamiento en la Junta.
Tampoco merece comentarios adicionales las objeciones formuladas en relación con la pretendida falta de informes preceptivos de organismos ya no existentes y sustituidos en cualquier caso por los de la Comunidad Autónoma, ni la supuesta falta de previsión respecto
a los medios económicos necesarios para el cumplimiento de los fines de la creación del parque, tratándose de un parque natural promovido por la Comunidad Autónoma que atenderá a tales fines con un propio presupuesto.
Tampoco se aportan por el apelante nuevos argumentos ni pruebas en relación con las otras objeciones que la sentencia analizó y resolvió en forma correcta.
Por todo lo anteriormente expuesto debe rechazarse el recurso de apelación y ratificar en todos sus extremos la sentencia recurrida, sin hacer expresa declaración en materia de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso deapelación interpuesto por el Ayuntamiento de Teguise contra la sentencia dictada el 25 de marzo de 1987, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas que confirmamos en todos sus extremos, sin hacer declaración expresa en materia de costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Jose Durete Abeleira, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Octava del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha.- Certifico.- Jaime Estrada.
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STS 867/2023, 26 de Junio de 2023
...se refieran a hechos anteriores a la cesión, pero no cuando se deriven de conductas acaecidas con posterioridad ( SsTS de 14.11.89, 17.07.90, 12.11.90, 31.10.92 y Pues bien, como se ha indicado, el acuerdo de cesión se refería a siete facturas que iban desde la XE-0000000001 a la XE-0000000......