STS, 22 de Septiembre de 1990
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| ECLI | ES:TS:1990:6463 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.060.-Sentencia de 22 de septiembre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Indemnización de daños y perjuicios.
NORMAS APLICADAS: Ley de Expropiación Forzosa; L«y 8/1975, de 12 de marzo; Decreto 689/1978, de 10 de febrero; Real Decreto 2636/1982, de 12 de agosto; Orden Ministerial de 14 de noviembre de 1983; Ley de Procedimiento Administrativo.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 3 y 28 de enero de 1985 y 9 de diciembre de 1986 .
DOCTRINA: El trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista, y sí medida
práctica al servicio de un concreto objetivo de disponer de medios en la defensa de derechos de los
administrados.
En la villa de Madrid, a veintidós de septiembre de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores que se indican al margen, el recurso de apelación núm. 1.172/1988 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado y también por «Unión Salinera de España, S. A.», contra la Sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional de 9 de marzo de 1988 .
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional dictó Sentencia el día 9 de marzo de 1988, en recurso contencioso-administrativo núm. 44.746/1984, cuya parte dispositiva decía: «Estimar parcialmente el presente recurso contencioso- administrativo porque el acto administrativo resolutorio del recurso de reposición incurre en infracción del ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia, debe declarar y declara: 1.º Que la resolución del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial 82/1983, de 14 de noviembre de 1983, no es conforme a Derecho, anulándola totalmente; y que la Orden Ministerial 82/1983, de 14 de marzo de 1983, se ajusta a Derecho, confirmándola en todos sus extremos. 2.° Estimar la pretensión que con carácter subsidiario formula la recurrente en el sentido de que por la Administración demandada se proceda a fijar la indemnización que corresponda por los perjuicios causados por las limitaciones impuestas por la Orden de referencia y cuya fijación se hará conforme a lo previsto en los arts. 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, con derecho de la recurrente a hacer uso de la opción que le confiere el art. 23 de la misma Ley expropiatoria. Sin hacer una expresa declaración de condena respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional.»
Notificada la anterior sentencia, por la representación legal de «Unión Salinera de España, S. A.», y por el Abogado del Estado fue interpuesto recurso de apelación, que fue admitido en providencia de 13 de abril de 1988, acordándose emplazar a las partes y remitir los autos al Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, personados los apelantes y mantenida su apelación, acordó el traslado a los efectos de las respectivas alegaciones, evacuando el traslado ambas partes, que presentaron sus respectivos escritos de alegaciones, solicitándose por el Abogado del Estado la revocación de la sentencia apelada y confirmación de los actos administrativos impugnados, y la otra parte peticionó la desestimación del recurso del Abogado del Estado y que se declarara la nulidad de la Orden impugnada.
Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 24 de mayo de 1990 se señaló para votación y fallo el día 12 de septiembre de 1990, a las diez y treinta horas, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades referentes al procedimiento.
Visto siendo Ponente de la misma el Magistrado Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
Se aceptan los de la sentencia apelada, y
En el recurso de apelación objeto de estos autos, promovido por el Abogado del Estado y por «Unión Salinera de España, S. A», contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 9 de marzo de 1988, se peticiona, respectivamente, la revocación de la sentencia en los particulares relativos a la declaración de que la Administración se proceda a fijar la indemnización que corresponda por los perjuicios causados por las limitaciones impuestas por la Orden del Ministerio de Defensa núm. 82/1983, de 14 de noviembre, que señaló la zona de seguridad de la red de instalaciones radioeléctricas existentes en la Segunda Región Aérea y concretamente en la estación de El Sabinar (Almería), cuya fijación, según la sentencia debía hacerse conforme a lo previsto en los arts. 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, con derecho a hacer uso de la opción del art. 23 de dicha Ley expropiatoria. Y que decretaba la conformidad a Derecho de la citada Orden Ministerial, a la vez que solicitando la declaración de nulidad de ésta.
Como es bien sabido, en principio, el recurso de apelación confiere al Tribunal ad quem la facultad competencial de enjuiciamiento de la totalidad de las cuestiones planteadas en la primera instancia, pero no es menos cierto que en este recurso se actúan una o varias pretensiones revocatorias que necesariamente requieren la individualización de los motivos que las sirven de fundamento. Y como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1989, entre muchas otras similares, la referida plenitud competencial de los Tribunales de apelación tiene la importante limitación de no extenderse al 1,060 examen y decisión de aquellas cuestiones consentidas o no impugnadas por el apelante, que por ello no disiente de la forma en que han quedado resueltas en primera instancia. Ello releva a esta Sala de la formulación de argumentos tendentes a la precisión de la naturaleza del acto impugnado, cuya calificación de acto administrativo y no de disposición general no ha sido aquí controvertida, independientemente de estimar plenamente acertado lo expuesto sobre tal extremo en la sentencia recurrida. Y lo mismo cabe decir respecto del cuestionado en instancia problema de la legitimación activa de la allí demandante.
La temática planteada en la presente apelación queda centrada en las dos cuestiones impugnadas, sobre la procedencia de la indemnización decretada y sobre la nulidad de la Orden Ministerial del Departamento de Defensa de 14 de noviembre de 1983 .
Todo acto administrativo ha de producirse por el órgano competente, mediante el procedimiento adecuado y con el contenido idóneo a los fines pretendidos por el mismo, de conformidad con la normativa que presta soporte legal a dicho acto, porque, especialmente cuando se establecen limitaciones al fundamental derecho de propiedad, es absolutamente necesaria una norma jurídica que atribuya a la Administración tales potestades y con el rango legal requerido.
En este supuesto, la norma legitimadora de la actuación administrativa está contenida en la Ley 8/1975, de 12 de marzo, sobre zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional, cuyo capítulo II regula las zonas de seguridad anejas a las instalaciones de interés para la defensa del país, donde el art. 7 señala «zonas próximas» y «zonas lejanas», estableciéndose en los arts. 8 a 15, el contenido de tales limitaciones, desarrolladas reglamentariamente en el Decreto 689/1978, de 10 de febrero, modificado en su Disposición final primera por el Decreto 2636/1982, de 12 de agosto . Tanto el contenido como la extensión de las limitaciones impuestas en la Orden Ministerial de 14 de noviembre de 1983 para las zonas de seguridad allí contempladas, se ajustan a lo dispuesto en la citada normativa legal, persiguiendo la citada Orden los estrictos fines de seguridad nacional establecidos en la Ley y Reglamento que la desarrolla, habiéndose efectuado la delimitación de la zona por el órgano determinado en el art. 8 de la Ley, mediante el procedimiento adecuado, como veremos a continuación.
Se aduce por una de las partes coapelantes que el déficit de audiencia a dicha parte en el expediente determina la nulidad de la Orden Ministerial impugnada, al producirla indefensión, a tenor de lo dispuesto en el art. 91 de la L.P.A. y 24 de la Constitución .
Independientemente de la cuestionabilidad de tal falta de audiencia, dado el carácter del acto administrativo, afectante a personas determinables pero determinadas específicamente, en todo caso, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado la nulidad del mismo, pues como tiene declarado repetida doctrina jurisprudencial, contenida, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 y 28 de enero, 30 de abril de 1985 y 9 de diciembre de 1986, el trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista y sí medida práctica al servicio de un concreto objetivo, como es el de posibilitar a los afectados en el expediente el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en la defensa de su derecho, quedando así supeditada la nulidad de las actuaciones a que su omisión puede dar lugar a con ella se haya producido indefensión para la parte.
Tal indefensión en modo alguno se ha producido para la parte apelante, la cual interpuso en el expediente administrativo recurso de reposición contra tal Orden Ministerial, donde expuso con total conocimiento del expediente y de todas las actuaciones practicadas todos los motivos y argumentaciones que estimó precisos y necesarios para la defensa de sus pretendidos derechos, absolutamente idénticos a los que hubiera podido formular en el trámite formal de audiencia, ya que dispuso de todos los datos y antecedentes fácticos y legales obrantes en el expediente, sin que la Administración los acogiera ante la tácita desestimación de dicho recurso administrativo, y en función de la peculiar naturaleza de ese acto administrativo es deducible que tales agrumentaciones hubieran producido los mismos efectos si se hubieran expuesto previamente a la aprobación de éste, por lo que además, por economía procesal, sería superflua e improcedente la retroacción de actuaciones hasta dicho instante.
Es incuestionable que de la simple lectura de las limitaciones al pleno disfrute de los terrenos sitos en las llamadas zonas próxima y lejana de seguridad y de las autorizaciones para determinadas actividades, contenidas fundamentalmente en los arts. 8 a 12 de la Ley 8/1975 y 18 a 22 del Reglamento de 10 de febrero de 1978, se deduce la posibilidad -no perentoria necesidad- de producir daños y perjuicios en el normal uso y explotación de tales terrenos. Pero esos daños y perjuicios traen su causa de la conveniencia de salvaguardar los intereses de la defensa nacional y la seguridad y eficacia de sus organizaciones e instalaciones, tal como expresa el art. 1.º de la Ley 8/1975, intereses que afectan y protegen la seguridad de toda la colectividad nacional. Por ello la consecuencia de tales daños o perjuicios no puede recaer única y exclusivamente por el titular o titulares de los terrenos afectados por las zonas de seguridad, porque este administrado no tiene la obligación de soportarlos de modo único, sino toda la colectividad nacional que resulta beneficiada de ese plus de seguridad proporcionado con esas limitaciones en función de los superiores intereses del país y de aquí que tales perjuicios han de ser indemni-zables conforme a lo previsto en la L.E.F. y en la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, prorrateada dicha indemnización entre todos los beneficiados por las repetidas medidas de seguridad, pudiendo en todo caso el directamente afectado hacer uso de las facultades que le confiere el art. 25 de la L.E.F ., previa la correspondiente concreta acreditación de los daños o perjuicios producidos. Y por tanto, el contenido indemnizatorio habrá de comprender cualquier forma de privación de derechos o intereses patrimoniales legítimos, tal como especifica el art. 1.° de la L.E.F . en relación con los arts. 24 y siguientes, o incluso a la expropiación de la totalidad de la finca cuando concurrieren los requisitos del art. 23 de la misma Ley, como bien afirma la sentencia apelada.
En consecuencia, la apelante «Unión Salinera de España, S. A.», tiene el derecho a solicitar la indemnización pertinente de conformidad con lo anteexpuesto y en los términos expresados en la sentencia impugnada, que procede confirmar, con la consiguiente desestimación del recurso de apelación interpuestos por las partes.
No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en función de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado y por la representación legal de la entidad «Unión Salinera de España, S. A.», contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 9 de marzo de 1988, dictada en el recurso núm. 44.746/1984, objeto de estos autos, confirmando y ratificando íntegramente la misma, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Manuel Garayo Sánchez.- Pedro Antonio Mateos García.- Francisco José Hernando Santiago.- Juan Manuel Sanz Bayón.-José María Sánchez Andrade.- Rubricados.
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