STS, 18 de Octubre de 1990
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1990:11883 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.769.- Sentencia de 18 de octubre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Recurso única instancia núms. 20/1978 y 45/1988.
MATERIA: Impugnación del Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre.
NORMAS APLICADAS: Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Ley 7/1985, de 2 de abril. Orden Ministerial de 8 de enero de 1987. Reglamento Penitenciario de 8 de mayo de 1981 .
DOCTRINA: Se ha de distinguir entre una estricta detención a disposición judicial y una amplia
detención de un penado.
En la villa de Madrid, a dieciocho de octubre de mil novecientos noventa.
Vistos los recursos contencioso-administrativos acumulados con los núms. 20/1987 y 45/1988, interpuesto el recurso núm. 20/1987 por el Ayuntamiento de Sabadell, con la representación del Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; siendo demandada la Administración Pública, y en su nombre el Abogado del Estado, contra el Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, del Ministerio de Justicia ("BOE" de 6 de enero de 1987), sobre dotación de medios económicos a los municipios para mantenimiento del Servicio de Depósito de Detenidos a Disposición Judicial; y el recurso número 45/1988, interpuesto por el Ayuntamiento de San Feliú de Llobregat, con la representación del Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado, contra el Real Decreto núm. 2.715/1986, de 12 de diciembre .
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Contra la anterior resolución la representación del Ayuntamiento de Sabadell y del Ayuntamiento de San Feliú de Llobregat interpusieron los presentes recursos acumulados, formalizando en su día la demanda, en la que se suplica se dicte Sentencia declarando la nulidad del Real Decreto
2.715/1986, de 12 de diciembre.
Dado traslado de la anterior demanda al Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a ella y suplicando se dictara Sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo.
La Sala acordó acceder a la prueba solicitada por la parte apelante y practicada la misma y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, en sustitución de la misma, las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno, se señaló para votación y fallo el día 5 de octubre de 1990. Fundamentos de Derecho
Al recurso del Ayuntamiento de Sabadell, interpuesto, al igual que el del Ayuntamiento de San Feliú de Llobregat, contra el Real Decreto 2715/1986, de 12 de diciembre, de dotación de medios económicos a los municipios para el mantenimiento del Servicio de Depósito de Detenidos a Disposición Judicial, opone el Abogado del Estado dos causas de inadmisibilidad, una total y otra parcial. La primera, amparada en el apartado f) del art. 82 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con los arts. 57.2 d) de la misma Ley y 54.3 del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por no haberse acompañado con el escrito de interposición el documento acreditativo de haber dictaminado el Secretario del Ayuntamiento, o la Asesoría Jurídica del mismo o un Letrado, previamente a la adopción del acuerdo decidiendo la interposición del recurso, forzosamente ha de ser rechazada, toda vez que en la certificación relativa al acuerdo tomado por el Ayuntamiento para interponer el recurso, presentada con el escrito de interposición, se expresa que la Corporación tuvo en cuenta el informe emitido, en el que se consideró procedente la interposición del recurso, y ello ha de reputarse suficiente al efecto de llenar el requisito, al constatar que el dictamen existió y que fue anterior al acuerdo, sin que sea objeción válida el que en la certificación se aluda al art. 68 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, y no al aludido art. 54.3, por cuanto también aquél se refiere al ejercicio de acciones por las Entidades Locales. En cuanto a la segunda, fundada en pretender el Ayuntamiento de Sabadell en la demanda la nulidad de la Orden ministerial de 8 de enero de 1987 sin haberla citado como recurrida en el escrito de interposición del recurso ni haber ampliado a la misma éste, necesariamente ha de ser acogida, aunque con el efecto, no de declararse inadmisible parcialmente el recurso contencioso-administrativo, decisión que impide el principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, sino de desestimar la pretensión sin entrar en el examen de ella, solución más adecuada para cuando se deducen pretensiones, unas relacionadas con el acto recurrido, y otras sin relación con el, puesto que siendo cierto lo alegado por el Abogado del Estado, es patente la desviación procesal en que incurre el recurrente, por cuanto en el proceso contencioso-administrativo, y conforme se deduce de los arts. 41, 42, 43, 57, 67 y 69 de la antes citada Ley Jurisdiccional, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos momentos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación.
El primero y principal motivo de impugnación de los dos Ayuntamientos recurrentes del Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, fundado en no haber respetado el mismo los principios de reserva de Ley y de jerarquía normativa, al haber extendido el servicio de depósito de detenidos a disposición judicial a los presos preventivos y a los penados, en contra de lo dispuesto en la disposición final
5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, de la que es desarrollo, y también, según el Ayuntamiento de San Feliú de Llobregat, contradiciendo los principios de la Ley General Penitenciaria y lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, impone en principio una interpretación de lo que dicha disposición final 5.ª quiso comprender en el concepto de detenidos a disposición judicial, la ejecución del Servicio de Depósito de los mismos delegó en los municipios cabeza de Partido Judicial en que no existiese establecimiento penitenciario alguno, correspondiendo la custodia a la Policía Municipal en funciones de Policía Judicial. Los antecedentes históricos de los Depósitos Municipales, en los que no solamente ingresaban detenidos en el estricto concepto de personas a las que se privaba de libertad en tanto no se decidía sobre su prisión o puesta en libertad, sino en los que permanecían presos preventivos y penados por el tiempo indispensable para hacer efectivo su traslado al establecimiento penitenciario en que debían ser custodiados o extinguir sus condenas, aunque en ocasiones hubiese un exceso en estas finalidades, así como la circunstancia de que en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, art. 490 y siguientes, la detención no sea contemplada únicamente respecto de las personas aún no presas preventivas ni penadas, sino también en cuanto a éstas, las que pueden ser objeto de detención en determinados supuestos, los que permite distinguir entre una estricta detención a disposición judicial y una amplia detención, la primera relativa a quien es puesto a disposición judicial y en tanto se decide sobre su prisión o libertad, y la segunda referente a quien ya preso o penado es objeto de ella en tanto se resuelve sobre su posterior destino, nos lleva decididamente a interpretar que cuando la disposición final 5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, se refirió a detenidos a disposición judicial no lo hizo con relación a los detenidos en sentido estricto, sino respecto de los detenidos en sentido amplio y, por consiguiente, comprendiendo también a los presos preventivos y penados en tanto permaneciesen a disposición judicial y hasta su traslado al establecimiento penitenciario correspondiente, independientemente de las disfunciones que irregularmente pudieran producirse. Conclusión ésta que lleva como consecuencia la desestimación del motivo de impugnación que nos ocupa, ya que aun cuando pudiera entenderse que el Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, hizo extensivo el servicio de depósito de detenidos a disposición judicial a los presos preventivos y a los penados, pues si bien directamente no lo hizo, por cuanto en su art. 1.° puede decirse que transcribió la tan citada disposición final 5.ª, sí lo realizó indirectamente, al aludir en su art. 2.° al servicio de depósito de detenidos, presos preventivos y penados a disposición judicial con ocasión de referirse a las cantidades que debían percibir los municipios, no puede en modo alguno afirmarse que infringiese los principios que se sostiene infringió, al haberse acomodado a la disposición final 5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, tal como la misma ha de necesariamente interpretarse.
Los otros dos motivos de impugnación de los recurrentes se fundamentan en haberse vulnerado por el Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, la tantas veces aludida disposición final 5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en un caso, por haber dispuesto una dotación económica a los municipios para el mantenimiento del depósito que es insuficiente y, en otro, por haber referido su aplicación a las detenciones producidas desde el 1 de julio de 1986 en lugar de a la fecha de entrada en vigor de dicha Ley. En cuanto al primero, ciertamente la disposición adicional de referencia dispuso que la Administración competente en materia penitenciaria pondría a disposición de los municipios los medios económicos suficientes para el mantenimiento del Servicio de Depósitos de Detenidos a Disposición Judicial, y el Real Decreto impugnado, al dar en su art. 2.° nueva redacción al art. 378 del Reglamento Penitenciario de 8 de mayo de 1981, estableció que dicha Administración pondría a tal disposición una cantidad por detenido y día en concepto de alimentación, de estancia y de mantenimiento del servicio; mas esta forma de delimitar la asignación económica, abstractamente considerada, y sin perjuicio de lo que posteriormente podría suceder al precisar la cantidad, que el Real Decreto relegó a posteriores disposiciones en su art. 3.°, no puede en modo alguno decirse que contravenga de tal forma la disposición final 5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, al extremo de producir la nulidad del precepto en que se regula, ya que en principio se presenta como aceptable y válida, siendo sus actos de desarrollo los que podrían desvirtuarla si las cantidades que fijasen no contribuyesen a sufragar el coste del servicio o si algún municipio no hubiese ingresado detenidos en su Depósito, supuestos en los que podría caber una reclamación. En cuanto al segundo, aun reconociendo que de la disposición final 5.ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, se desprende que la fecha de entrada en vigor de la Ley, 24 de abril de 1985, determinada la efectividad de lo en ella dispuesto, ello no permite afirmar que el Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, al referir su aplicación al 1 de julio de 1986, haya contravenido lo legalmente establecido, sino solamente que se ha producido un lapso temporal no cubierto por norma alguna, vacío legislativo que no conduce a la nulidad del Real Decreto y sí, únicamente, a la necesidad de que se cubra por otra disposición, sin perjuicio de que los afectados pudieran reclamar, si lo percibido conforme a normativas anteriores no hubiese sido bastante para resarcirles de los gastos de mantenimiento del Depósito durante el tiempo del vacío producido.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
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Que rechazando la causa de inadmisibilidad total opuesta por el Abogado del Estado al recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Sabadell contra el Real Decreto 2.715/1986, de 12 de diciembre, de dotación de medios económicos a los municipios para el mantenimiento del Servicio de Depósito de Detenidos a Disposición Judicial, debemos desestimar y desestimamos dicho recurso por ser el mencionado Real Decreto conforme a Derecho; sin entrar en el examen de la pretensión deducida en la demanda acerca de la nulidad de la Orden ministerial de 8 de enero de 1987 y sin hacer expresa imposición de las costas causadas. 2.° Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de San Feliú de Llobregat contra el referido Real Decreto por ser el mismo conforme a Derecho; sin hacer tampoco expresa imposición de las costas ocasionadas.
ASÍ, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Mariano de Oro Pulido López.- Jaime Barrio Iglesias.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- María Dolores Mosqueira.- Rubricado.
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