STS, 20 de Octubre de 1990
| Ponente | JOSE MARIA MORENILLA RODRIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:1990:11809 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 20 de Octubre de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.777.- Sentencia de 20 de octubre de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Morenilla Rodríguez.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación núm. 1.113/1988.
MATERIA: Horarios comerciales; regulación.
NORMAS APLICADAS: Orden del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la
Generalidad de Cataluña de 21 de julio de 1985. Estatuto de Autonomía de Cataluña. Constitución Española de 1978. Decreto 154/1985, de 6 de junio, de la Generalidad de Cataluña. Decreto 459/1983, de 18 de octubre. Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero, 7 de julio y 11 de noviembre de 1987 .
DOCTRINA: El Decreto 154/1985, de 6 de junio, de la Generalidad de Cataluña, carece de cobertura
legal específica.
En la villa de Madrid, a veinte de octubre de mil novecientos noventa.
Visto el recurso contencioso-administrativo, que ante nos pende, en grado de apelación, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Letrado de esa Generalidad, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de fecha 19 de noviembre de 1987, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 91/1986, versando el proceso en relación con regulación de horarios comerciales. Siendo parte apelada la "Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución" (ANGED), representada por el Procurador don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez y defendida por el Letrado don Manuel Broseta Pont.
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó Sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo referida, cuyo fallo dice: "Fallamos: Estimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 91 de 1986, promovido por la "Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución" (ANGED) contra la resolución del Consell Executiu de la Generalitad de Cataluña de 21 de noviembre de 1985, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra el Real Decreto 154/1985, de 6 de junio, por el que se regulan los horarios comerciales, y contra la Orden del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de 21 de junio de 1985, que lo desarrolla, y anulamos dichas resolución y disposiciones por no hallarse conformes a Derecho, dejándolas sin efecto, sin hacer especial condena en las costas". Notificada dicha resolución a las presentaciones de las partes, por la de la Generalidad de Cataluña se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite a ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia de esta Sala que ahora enjuicia, se personó ante la misma el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación de ésta, e igualmente se personó el Procurador señor Pérez Mulet, en representación de la "Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución".
Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas, mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido solicitó dicte Sentencia por la que, estimando el recurso de apelación interpuesto, se desestime totalmente la demanda deducida ante la Sala Territorial, con renovación total de la Sentencia del Tribunal a quo, por entender que los actos y disposiciones impugnadas son ajustados a Derecho.
Seguidamente se siguió el traslado para iguales fines y por idéntico término con la representación de la parte apelada, la cual en tiempo y forma presentó escrito solicitando dicte Sentencia desestimando el recurso de la Administración autonómica, por ser ajustada a Derecho la Sentencia recurrida de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Terminado el trámite de alegaciones, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamiento, se fijó a tal fin el día 19 de octubre de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Vistos siendo Ponente para este trámite el Excmo. Sr. Magistrado don José María Morenilla Rodríguez.
La representación de la Generalidad de Cataluña ha recurrido en apelación la Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución" contra la resolución de 21 de noviembre de 1985, del Consejo Ejecutivo de Generalidad de Cataluña, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la expresada entidad contra el Decreto 154/1985, de 6 de junio, por el que se regulan los horarios comerciales, y la Orden del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo de la mencionada Generalidad, de 21 de julio de 1985, que lo desarrolló, por considerarlas contrarias a Derecho al infringir el principio de reserva de Ley establecido en el art. 51.3 de la Constitución, así como los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones reconocidos en el art. 25.1 de la Constitución, ya que las expresadas disposiciones, por tener rango reglamentario, no tienen fuerza bastante para legitimar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
La parte apelante disiente de la fundamentación y del fallo de la resolución recurrida por estimar, esencialmente, que la reserva de Ley a que se refiere el art. 53.1 de la Constitución no tiene carácter absoluto ni se extiende a toda la regulación del comercio interior, sino sólo en lo que atañe a la defensa de los consumidores y usuarios que pueden regularse reglamentariamente por la Administración de Cataluña, conforme al art. 12 del Estatuto de Autonomía, estableciendo un régimen de horarios que se adapte a las peculiaridades propias del sector en aquella Comunidad Autónoma.
La improcedencia de este motivo del recurso resulta de los acertados fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada: El Tribunal Constitución (Sentencias de 24 de julio de 1984 y 17 de febrero de 1987 ) y esta Sala (Sentencias de 13 de octubre de 1987 y 23 de marzo de 1988) han declarado que el principio de reserva de Ley responde a la finalidad de asegurar que la regulación de determinados ámbitos de trascendencia en las personas o en la sociedad dependan exclusivamente de la voluntad de sus representantes, lo que no excluye la posibilidad de que la Ley pueda tener remisiones a normas reglamentarias para que la desarrollen y cumplimenten, "consecuencia de la distinta naturaleza y finalidad de una y otra, puesto que la Ley ha de fijar los principios o criterios básicos en la materia sobre la que se proyecta sin poder prever todas las cuestiones que pueden surgir, mientras que el reglamento ha de atender las cuestiones técnicas o aspectos específicos y variables que presenten".
El Decreto 154/1985, de 6 de junio, de la Generalidad de Cataluña impugnado, limita el horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales abiertos al público en Cataluña al máximo de 60 horas semanales, y prohibe la actividad de ventas después de las 21 horas y los domingos y días festivos, y establece que constituirá infracción administrativa su incumplimiento que será sancionada según lo establecido en el Decreto 459/1983, de 18 de octubre (art. 8 .°). Esta Sala ha declarado ya en la Sentencia citada de 23 de marzo de 1988, recaída en un recurso cuya materia era idéntica a la del presente caso, si bien referida al Decreto 45/1985, de 11 de abril, de la Generalidad Valenciana, que la regulación de los horarios comerciales es pieza fundamental en la libertad de empresa, principio reconocido en el art. 38 de la Constitución y que por tanto, y conforme al art. 53.1 de la misma, sólo puede regularse por Ley. Esta reserva de Ley se establece, además, en el art. 51.3 de la Ley fundamental en el marco de la defensa de los consumidores y usuarios para la regulación del comercio interior y -como se expone en aquella Sentencia- "es indudable que todo lo relativo al horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales es materia que queda integrada en la libertad de empresa y de comercio interior y, por tanto, constituye materia de Ley, vedada en consecuencia a la potestad reglamentaria, por lo que las disposiciones que vulneran la reserva son nulas de pleno derecho por quebrantar el principio de la jerarquía normativa".
Lo expuesto es suficiente para confirmar la Sentencia recurrida que anula esas disposiciones por no ser conformes a Derecho, ya que constituyen límites al principio de libertad de empresa, de las radicadas en Cataluña, e implica, por lo expuesto, una regulación importante del comercio interior que afecta al derecho de los consumidores y usuarios, careciendo del rango normativo que la Constitución impone. El hecho de que el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, hubiera regulado esta materia para toda España estableciendo la plena libertad de horario para los locales comerciales y derogado el Decreto-Ley de 27 de noviembre de 1974, que facultaba al Gobierno para dictar normas generales sobre apertura y cierre de establecimientos comerciales, resalta no sólo el rango legislativo de la ordenación, sino el objetivo liberalizador perseguido opuesto a regulaciones limitativas de derechos que redundarían en una vulneración del principio de igualdad ante la Ley reconocida a los españoles en el art. 14 de la Constitución .
No puede aceptarse la argumentación de la apelante, que partiendo de la compatibilidad, ya precisada en esta Sentencia, entre la reserva legal y la potestad reglamentaria de la Administración en desarrollo de la Ley, sostiene la legalidad del Decreto impugnado porque según el Estatuto de Autonomía de Cataluña -art. 12.1.5 - la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de "comercio interior y defensa del consumidor y usuario". El citado precepto, de contenido y límites idénticos al art. 44.1 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, al reconocer esa competencia, la condiciona en el apartado la que esté "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y política monetaria del Estado", con referencia expresa -por lo que a este proceso se refiere- al art. 38 de la Constitución y -en el mismo apartado 1.5- a la legislación sobre la defensa de la competencia.
La contradicción entre el Decreto impugnado y el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, ha sido ya examinada también en esa Sentencia, ya que no respeta esas bases la regulación de los horarios comerciales, implicando una evidente intervención de los poderes públicos en la disciplina del libre mercado al fijar unas condiciones básicas para la venta en tales locales públicos e introduciendo una modificación esencial respecto de la actividad comercial del resto del Estado constituida por el Real Decreto ya citado 2/1985, que reconoce una plena libertad de horarios "con el fin, expresado en el preámbulo, de desarmar en este punto la libertad de empresa reconocida en el art. 38 de la Constitución y de fijar una norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales.
Finalmente tampoco puede acogerse el motivo del recurso relativo a la vulneración de los principios de legalidad y tipicidad por la Sentencia recurrida al estimar que el establecimiento en el Decreto impugnado como infracciones administrativas las que constituyen al incumplimiento de la normativa expresada en materia de horario y cierre de establecimientos comerciales abiertos al público con remisión a otro Decreto de la Generalidad para su sanción, es competencia de la Generalidad de Cataluña, en virtud del Decreto 1386/1978, de 26 de junio, que le atribuye las que tiene la Administración del Estado sobre infracciones y sanciones en materia y disciplina del mercado.
Pero esta competencia ha de ser entendida en el marco del art. 25.1 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia de 8 de junio de 1981) y de esta misma Sala (entre otras muchas, las de 27 de mayo y 3 de octubre de 1988 de la antigua Sala Quinta), en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador en cuanto son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y establecen una reserva legal "extendible en cuanto al señalamiento de la infracción y a la imposición de la sanción en paralela aplicación de los principios de legalidad y tipicidad (Sentencia de esta Sala de 8 de octubre de 1987). Por lo que la remisión a disposiciones preconstitucionales ha de entenderse respecto a las que son conformes a la Constitución, mientras que las que no lo son han de entenderse derogadas.
En consecuencia, la atribución a las Administraciones públicas de la potestad sancionadora, la tipificación de la infracción y la determinación de las sanciones correspondientes ha de hacerse a través de Ley formal ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero, 7 de julio y 11 de noviembre de 1987 ). El Decreto impugnado carece de esa cobertura legal específica, ya que las disposiciones que cita la apelante no contienen esa autorización) El Decreto-Ley 8/1986, de 3 de agosto, autoriza una refundición de las disposiciones entonces vigentes sobre medidas de represión del gasto público y del fraude fiscal, de las relativas a los precios y estímulos al ahorro y a la explotación que no guardan relación con la materia examinada. Otro tanto ocurre con el Estatuto de Autonomía de Cataluña, que se enmarca, conforme a su art. 1.°, en el respeto de la Constitución y por tanto del principio de legalidad establecido en su art. 25.1 . Y la Ley 26/1984, de 19 de julio, para la defensa de los consumidores y usuarios que establece (art. 32 al 38 ) unas infracciones y sanciones, de acuerdo con la reserva legal expuesta, pero entre las que no se consigna (art. 34) ninguna relativa a la regulación del horario del cierre de los establecimientos comerciales públicos.
En consecuencia ha de desestimarse el recurso de apelación interpuesto sin que haya lugar a la imposición de las costas causadas al no apreciarse temeridad o mala fe en la recurrente.
En nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de su potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución .
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Generalidad de Cataluña contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona, el 19 de noviembre de 1987, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 91/1986, interpuesto por la "Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución" a que este rollo se refiere, debemos confirmar y confirmamos íntegramente la Sentencia apelada sin imposición a la parte apelante de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael de Mendizábal Allende. Benito Santiago Martínez Sanjuan. José María Morenilla Rodríguez. José Luis Ruiz Sánchez. Rubricados.
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