STS, 23 de Octubre de 1990

En la indicada fecha de 24 de febrero de 1989, la Sala de Burgos dictó Sentencia anulando los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Alfaro de 27 de marzo y 4 de junio de 1984 que habían denegado reclamación de indemnización de daños y perjuicios, formulando la siguiente parte dispositiva: "Fallo: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Susana, don Humberto, don José y don Miguel, representados por el Procurador don Francisco Javier Prieto Saez y defendidos por el Letrado don Juan Manuel Reboiro Fraile, contra los actos administrativos que se recogen en el encabezamiento de esta Sentencia, el que se deja sin efecto y, por ende, declarar que los recurrentes tienen derecho a que se acceda a sus peticiones, indemnización de 3.395.000 pesetas, más los intereses legales que correspondan que se calcularán a partir de la fecha de la reclamación de la recurrente al Ayuntamiento de Alfaro, que ha dado lugar a este recurso, cifrándose el interés en el básico del Banco de España para cada año; todo ello sin hacer expresa imposición en costas procesales".

La anterior Sentencia se basa en los siguientes fundamentos jurídicos: "Primero.-Constituye el objeto del presente recurso determinar si se ajustan al Ordenamiento jurídico los Acuerdos del Ayuntamiento de Alfaro desestimatorios de la solicitud de doña Susana, de indemnización de daños y perjuicios causados en una bodega de su propiedad. Segundo.-Como declara la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1984, "la configuración de la responsabilidad objetiva que para la Administración estatal vinieron a imponer los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la de Régimen Jurídico, al establecer que el Estado responde de toda lesión que sufran los particulares en sus bienes y derechos -salvo los casos de fuerza mayor-, siempre que sean consecuencia del fundamento normal o anormal de los servicios públicos, tiene hoy evidente aplicación a las Entidades locales, cuando superados los criterios mantenidos por los arts. 405 y 406 de la Ley de Régimen Local, se vino con la Ley Expropiatoria a ampliar la responsabilidad patrimonial directa de las Corporaciones locales y Entidades institucionales, según establece el art. 132.2 de su Reglamento, en relación con el 121 de la Ley; criterio que luego seguirá la base 44 de la Ley de Bases del Régimen Local, de 19 de noviembre de 1975, y tiene hoy su consagración en el art. 106.2 de la Constitución ". Tercero.-Según la doctrina jurisprudencial -y así la propia Sentencia de 23 de mayo de 1984-, para que proceda la declaración de responsabilidad que la parte actora postula, se hace preciso que concurran los elementos precisos para configurarla, es decir, realidad del daño, evaluación del mismo, su producción es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público, nexo causal y reclamación ejercitada en el plazo de un año a contar desde la fecha en que tales daños se produjeron. Cuarto.-Como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1984 con cita de las de la propia Sala Cuarta de 12 de febrero de 1980 y 20 de junio de 1983- en los preceptos referenciados en el segundo considerando de la presente se estatuye una responsabilidad de naturaleza objetiva o por el daño, para cuya exigencia no se precisa la concurrencia de nexo causal-moral, sino que es suficiente con que medie la llamada relación causal-material y se den además los requisitos relativos a la individualización del daño, a su realidad y efectividad y a su subjetivación. Quinto.-El problema jurídico planteado en el actual recurso contencioso-administrativo, se centra en determinar: A) En el aspecto formal:

1. Denuncia el Ayuntamiento demandado que no ha sido agotada la vía administrativa previa por cuanto en el expediente administrativo únicamente ha intervenido doña Susana, quien compareció en nombre propio, de manera que no puede estimarse que su intervención pueda aprovechar a los ahora litigantes, quienes actúan en beneficio de la comunidad hereditaria constituida al fallecimiento de don Bartolomé, b) Sobre si procede causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de los interesados en la referida comunidad hereditaria, en cuanto que no justifican un verdadero título de propiedad, pues no puede reconocerse como tal lo manifestado en un simple cuaderno particional c) Caducidad de la acción de responsabilidad contra la Administración local entendiendo que al tiempo de incoarse el expediente administrativo, hacía más de un año que se había producido la parte más significativa del deterioro de la bodega, d) Falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Alfaro, por cuanto la propiedad de todas las redes de distribución y saneamiento corresponde a la Mancomunidad de Aguas del Moncayo, correspondiendo a la misma, a tenor de sus Estatutos, la conservación y administración de las obras, así como de la explotación económica de los servicios de abastecimiento y saneamiento de los pueblos mancomunados. B) En el aspecto material o de fondo -para el supuesto de que no fueran estimadas algunas de dichas oposiciones- la existencia de un nexo causal entre el actuar de la Administración y la lesión ocasionada. Sexto.-Comenzando el estudio de las cuestiones formales apuntadas por la relativa a la denuncia del Ayuntamiento demandado de que no ha sido agotada la vía administrativa previa por cuanto en el expediente administrativo únicamente ha intervenido doña Susana, quien compareció en nombre propio, de manera que no puede estimarse que su intervención pueda aprovechar a los ahora litigantes, quienes actúan en beneficio de la comunidad hereditaria constituida al fallecimiento de don Bartolomé, es obvio que hay que declararlo así, entendiendo el recurso únicamente deducido por la primera, puesto que en vía administrativa se sustanció de modo exclusivo con aquélla, mas, aunque tal circunstancia implicara que los no concurrentes en vía administrativa dejaren consentidos los actos objeto del proceso, ello no puede significar que, dado el régimen de copropiedad que liga a todos, la resolución jurisdiccional no haya de afectar a una y otros, en función, sobre todo, de cuál sea el sentido de la misma, conforme al art. 86 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, solución que para un caso similar recogiera la Sentencia de 29 de septiembre de 1983. Séptimo.-Pasando al estudio de la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de los interesados en la referida comunidad hereditaria, en cuanto que no justifican un verdadero título de propiedad, pues no puede reconocerse como tal lo manifestado en un simple cuaderno particional, no puede atenderse pues debemos tener en cuenta: A) La Administración reconoció la legitimación de doña Susana, en calidad de propietaria de la bodega, calidad que no ha sido desvirtuada en período probatorio, indicándole los recursos que podía interponer, y además por el principio antiformista de tutela efectiva que emana del art. 24 de la Constitución

. B) Es clara la legitimación de uno de los herederos para reclamar a un tercero (ya lo haga por sí o a través de representante) en interés de la comunidad hereditaria, cuyo estado de indivisión sólo cesa por virtud de la partición ( arts. 1.051 y 1.068 CC .), como se desprende con claridad de los arts. 657, 659, 661, 1.064 y 394 CC, 31 de la Ley Jurisdiccional y jurisprudencia del T.S., tanto de la Sala Primera -Sentencias de 4 de abril de 1921, 18 de diciembre de 1933 y 29 de octubre de 1951- como de las de lo Contencioso-Administrativo -Sentencias de 5 de octubre de 1974, 31 de enero de 1976 y 26 de marzo de 1980, entre otras-, en las que se sienta la doctrina de la legitimación de un comunero -y no se olvide que la comunidad hereditaria en estado de indivisión constituye una modalidad de la comunidad romana o por cuotas- para actuar en beneficio de los demás comuneros. Octavo.-Entrando en el estudio de la alegación de caducidad de la acción de responsabilidad contra la Administración local entendiendo que al tiempo de incoarse el expediente administrativo, hacía más de un año que se había producido la parte más significativa del deterioro de la bodega, según afirma el Ayuntamiento demandado, debemos indicar, en primer lugar, y aunque no afecte a la cuestión en litigio, que dicho plazo no es de caducidad sino de prescripción, conforme ha dejado sentado la jurisprudencia en múltiples ocasiones; en segundo lugar, se ha de tener en cuenta que el plazo para interponer la reclamación es efectivamente de un año, plazo común a toda responsabilidad, según se comprueba en los arts. 1.968 CC, 122 LEF., 40.3 LRJ. y 411 LRL ., viniendo determinado el momento inicial del cómputo del plazo determinado por el instante en que la efectividad del daño se haga presente, estando en nuestro caso probado que los daños se han producido de una forma progresiva, no constando actuación alguna que indique que los daños comenzaron a producirse con anterioridad al citado plazo, y puesto que los repetidos daños no son instantáneos y patentes (accidentes por ejemplo), habrá que estar al momento en que los mismos se hacen definitivamente cuantificables, esto es, el momento de la inicial reclamación, puesto que, utilizando argumentos expuestos en la Sentencia del T.S. de 23 de junio de 1913, de ser como pretende el Ayuntamiento demandado todo aquél que por tolerancia o por cualquier otro motivo legítimo y hasta acaso digno de encomio, hubiera dejado pasar el referido plazo, sin formular reclamación legal, tendría que resignarse a padecer indefinidamente los males que la impericia, el abandono o la negligencia del mismo tuvieran a bien inferirle, quedando éste facultado para seguir de continuo obrando de una manera imprudente y perjudicial; a idéntica conclusión llega la Sentencia del T.S. de 6 de febrero de 1988 aceptando íntegramente los considerandos de la Sala de la Audiencia Territorial de Zaragoza, en Sentencia de 23 de junio de 1986, al argumentar que una situación de deterioro, por referirse a una situación física mutable es, al igual que la de ruina, susceptible de nuevo planteamiento, con lo que en ningún caso podría incurrir en prescripción la inicial petición de la reclamante ante el Ayuntamiento de Alfaro. Noveno.- Tampoco puede prosperar la alegación de falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Alfaro, fundamentada en que la propiedad de todas las redes de distribución y saneamiento corresponde a la Mancomunidad de Aguas del Moncayo, correspondiendo a la misma, a tenor de sus estatutos, la conservación y administración de las obras, así como la explotación económica de los servicios de abastecimiento y saneamiento de los pueblos mancomunados, y ello en base a los siguientes motivos: (...); b) si bien es cierto que la Mancomunidad de Aguas del Moncayo es la propietaria de las redes de distribución y saneamiento y a ella corresponde la conservación y administración de las obras, también es cierto que el Ayuntamiento de Alfaro tiene la titularidad originaria en orden a la prestación de tal servicio público y además, citado Ayuntamiento, ha realizado en diversas ocasiones obras de reparación de dichas redes de abastecimiento y saneamiento, como ha quedado probado, sin dar cuenta a la Mancomunidad y con cargo a sus propios presupuestos, y c) todo servicio público, en cuanto que implica una actividad prestacional del Ente público titular del mismo, dirigida a proporcionar una utilidad a los particulares, sólo puede tener como titular activo a dicho Ente público originario, y esa titularidad es claro que incluye entre sus facultades, la de desarrollar, llevar a efecto, en definitiva gestionar el correspondiente servicio, titularidad de gestión de la que, como la propia titularidad del servicio, no puede desprenderse, lo cual no impide que la gestión del servicio, y las obras del mismo, se haya asumido por la Mancomunidad, ya que en todo caso el Ayuntamiento de Alfaro conserva dicha titularidad de gestión y subsiste en el mismo un poder de control y dirección inherente a su propia titularidad y actuable en cuanto que en los órganos de gobierno de Mancomunidad está representado el Ayuntamiento de Alfaro, y en los presente autos, el citado Ayuntamiento no ha manifestado, en absoluto, que pusiera en conocimiento de la Mancomunidad la situación de deterioro existente en las redes de conducción y saneamiento, por lo que, además, se induce una clara inactividad de aquél en el ejercicio de su actividad prestacional. Todo ello sin perjuicio, como es lógico, de las acciones de que el Ayuntamiento pudiera verse asistido para reclamar en su caso el reembolso de la Mancomunidad en lo que pudiera ser a su cargo. Décimo.- El tema de fondo decidendi, dado el esquema defensivo de la Corporación demandada, se reduce a constatar, especialmente, si el daño o lesión patrimonial sufrido por la reclamante es la consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña alguna de Entidad suficiente como para alterar sustancialmente el nexo causal; es decir, ha de desestimarse sí las filtraciones observadas en la bodega, que provocaron la situación de deterioro en que se encuentra, dimanan de las redes públicas de abastecimiento y saneamiento, para lo cual es preciso y obligado estudiar el referido punto a través de las pruebas practicadas en los autos sobre el mismo. Undécimo.- Para ello resalta con interés la prueba testifical solicitada por la parte demandante, en la que don Raúl, farmacéutico, se ratifica en su análisis procedente del goteo del techo de la bodega, y presentado en la petición inicial de indemnización al Ayuntamiento de Alfaro, en el que se afirma la presencia de cloro en el mismo. Duodécimo.- Más importancia tiene la pericia obrante en autos, Arquitecto presentado por la recurrente, designado por insaculación, que apoyándose en el anterior citado análisis y respecto a la procedencia de las filtraciones afirma su origen en alguna de las redes públicas existentes, siendo prácticamente imposible determinar, a su criterio, si proceden de la red de suministro de agua potable o de la de saneamiento y alcantarillado, debido al mal estado de ambas en todo el casco urbano de Alfaro, apreciación esta última, en la que además coincide el informe técnico obrante en el expediente administrativo y suscrito por el Aparejador municipal, quien manifiesta "este funcionario no se atreve a asegurar que las filtraciones de la red no hayan sido las causantes del deterioro en la bodega, ya que las redes de distribución de agua potable se encuentran en un estado lamentable, con numerosas averías". Decimotercero.-Esta pericia debe ser apreciada según las reglas de la sana crítica conforme manda el art. 632 LEC ., de aplicación supletoria a esta jurisdicción por lo dispuesto en su disposición adicional 6.a , siendo también de aplicar como medio de prueba las presunciones reguladas en el art. 1.215 CC ., que en el caso de autos, suponen la admisión de las mismas a través de un hecho demostrado, filtración observada, como exige el art. 1.253 de dicho cuerpo legal, para llegar a otro que se trata de deducir, cual es el origen de la filtración. Decimocuarto.-Por las expresiones estudiadas, y por el hecho expresamente reconocido en autos, de que el Ayuntamiento en la certificación aportada en período de prueba manifestase, en resumen, la existencia de proyecto para la reposición de las redes de distribución y saneamiento y se induce la existencia de numerosas averías en la zona colindante con la bodega, lo cual indica el enlace preciso y directo a que se refiere el art. 1.253 del cuerpo legal sustantivo invocado para que las presunciones no establecidas por la Ley sean apreciables como medio de prueba, procede dar como probado que las filtraciones apreciadas en la bodega y causantes de su deterioro, proceden de las redes de abastecimiento y saneamiento públicas. Decimoquinto.-Procede, a virtud de los arts. 81.1 b) y 83.2 de la Ley Jurisdiccional, por tanto, dar lugar a la petición de los recurrentes, indemnización de 3.395.000 pesetas, más los intereses legales que correspondan, que se calcularán a partir de la fecha de la reclamación de la recurrente al Ayuntamiento de Alfaro, que ha dado lugar a este recurso, cifrándose el interés, según la más reciente doctrina del Tribunal Supremo orienta, en el básico del Banco de España para cada año; con la obligada consecuencia derivada del art. 84 de la anulación de los actos que denegación impugnados. Decimosexto.-No concurren, en el presente caso, dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a las que se ha llegado, los requisitos imprescindibles para hacer una expresa condena en las costas, según el tenor del art. 131.1 LJCA .".

Contra tal resolución el Ayuntamiento de Alfaro interpuso el presente recurso de apelación, que le fue admitido en ambos efectos, habiéndose elevado a esta superioridad las actuaciones y en ella comparecidas las partes habiéndose sustanciado la alzada conforme a las prescripciones legales y señalado para su votación y fallo el día 17 de octubre último, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Antonio Bruguera Manté.

No puede el Ayuntamiento aducir en esta segunda instancia la cuestión nueva que en ella plantea respecto a la supuesta firmeza por falta de impugnación jurisdiccional del Acuerdo de la Comisión Permanente del Ayuntamiento de 14 de noviembre de 1983; y no puede presentar con éxito esta alegación, no sólo porque no caben cuestiones nuevas en el recurso de apelación (dada su naturaleza revisora de la Sentencia de primera instancia), sino también porque examinando el posterior Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 27 de marzo de 1984, fácilmente se observa que el mismo dejó sin efecto el de la Permanente precedente, pues en tanto que éste no entró a resolver el fondo de la reclamación por estimarla mal formulada, el posterior del Pleno, rectificando el de la Permanente, entró de lleno en el examen del fondo de la reclamación y la rechazó, pero no por mal planteada, sino por no asumir el Ayuntamiento responsabilidad en el origen y causa de estos daños "aun cuando la reclamación se estime bien planteada exclusivamente desde su punto de vista formal" (como expresamente reconoce el Acuerdo del Pleno de 27 de marzo de 1984, folio 26 del expediente); por lo que mal se puede alegar ahora firmeza del de la permanente si el mismo fue dejado sin efecto por el del Pleno posterior; aparte de que la Sra. Susana no hizo sino seguir las indicaciones de recurso que le hizo el Ayuntamiento, y mal puede el mismo, por tanto, ahora imputar una defectuosa actuación procesal a aquella señora, que se limitó a seguir sus instrucciones.

Como acertadamente argumenta la representación de la apelada, la jurisprudencia enseña que el vicio de incongruencia se da únicamente cuando las resoluciones judiciales alteran de modo sustancial los términos en que se ha desarrollado el debate, sustrayendo a las partes la verdadera contradicción y mermando con ello sus posibilidades y sus derechos de defensa, produciéndose un fallo no ajustado en su esencia a las pretensiones de las partes. En el caso actual, solicitada por los demandantes la condena del Ayuntamiento al pago de una indemnización cifrada el 22 de septiembre de 1983 en

3.395.000 pesetas y la adecuación de tal cantidad a la depreciación que el dinero experimente o bien al incremento del índice general de precios al consumo entre la indicada fecha y aquélla en la que el Ayuntamiento realice el abono; y condenado el Ayuntamiento a pagar aquélla suma con su interés legal desde su reclamación hasta su pago, no cabe tachar esta resolución de incongruente con la petición de la demanda al hacer la Sentencia la adecuación solicitada por aquélla al ordenar el pago del interés legal, por ser éste una forma perfectamente admisible, correcta y legal de adecuar la cantidad que se reclama al momento en que la misma se paga, por lo que no hay incongruencia entre la petición y la condena, y la Sentencia no puede tildarse de incongruente por ello.

Tampoco puede hablarse de incongruencia de la Sentencia con base en que la súplica de la demanda no contiene la pretensión explícita de anulación de los actos recurridos, pues la anulación de los mismos no es sino una mera consecuencia del pronunciamiento estimatorio del recurso [art. 81.1 b) de la Ley reguladora de este orden de Jurisdiccional; pues si los actos administrativos niegan el derecho de indemnización, y la Sentencia reconoce tal derecho, es claro que esta estimación comporta la anulación de los actos administrativos que la negaron, y de ahí que la anulación formal por la Sentencia de tales actos, aún no solicitada expresamente, no supone ninguna incongruencia sino la explicación de la consecuencia de la estimación del recurso.

La imputación al Ayuntamiento de la responsabilidad que le asigna la Sentencia recurrida en el noveno de sus fundamentos es conforme con la atribución de responsabilidad que le hace por sus actos y omisiones, dado que la obligación de resarcir incumbe a la Administración cuando sus actuaciones o sus omisiones producen daños a los particulares; y en el presente caso, a más de las consideraciones de los fundamentos aceptados de la Sentencia apelada, bastaría con reproducir el contenido de la certificación municipal que obra al folio 71 de los autos de instancia para corroborar la conclusión de la clara y patente responsabilidad directa y propia del Ayuntamiento por el lamentable estado de las redes de suministros de agua y de saneamiento generadoras de los daños; estado lamentable que es señalado por el mismo Técnico municipal (folio 23 del expediente), siendo manifiestamente responsable el Ayuntamiento al reconocer éste en el certificado que, a pesar de la titularidad jurídica de dichas redes de suministro que pertenecen a la Mancomunidad de Aguas del Moncayo, es el Ayuntamiento el que procede a las reposiciones y reparaciones necesarias, sin necesidad de adoptar acuerdo alguno y sin dar ni tan siquiera cuenta a la citada Mancomunidad, sea cual fuere la dimensión, importancia y coste económico de las averías y de su reparación que se satisfacen por el Ayuntamiento sin cargo alguno para la antedicha Mancomunidad de Aguas del Moncayo, quedando definitivamente a cargo del Ayuntamiento dichas reparaciones, que suelen ser realizadas por la Brigada Municipal de Obras, de cuyo coste tampoco carga cuenta alguna de la aludida Mancomunidad, habiendo sido asimismo el Ayuntamiento quien tomó a su cargo las reparaciones y sustituciones de cañerías en la zona próxima a la bodega de autos. Ante todo esto no cabe alegar falta de legitimación pasiva de la Corporación municipal, ni menos incompetencia de nuestro orden de Jurisdicción para condenar a dicha Corporación a pagar los daños producidos por el deterioro de las tuberías, ni se puede atribuir incongruencia a la Sentencia que ordena hacer este pago.

Abundando en lo que razonan los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la apelada, es pertinente reiterar que aunque es cierto que la vía administrativa se sustanció solamente con doña Susana y no también con los hijos de la misma, atendido el régimen de comunidad romana existente entre todos ellos como herederos del esposo y padre don Bartolomé, la resolución judicial ha de afectar a todos conforme al art. 86.2 de la Ley reguladora de este orden de Jurisdicción, y los hijos herederos, al formular el recurso contencioso- administrativo, ratificaron plenamente la actuación administrativa de su madre, coheredera y también actora jurisdiccional, por lo que no puede apreciarse infracción relevante por tal motivo; siendo de notar, en cuanto a la legitimación activa de la Sra. Susana, que el Ayuntamiento, en el expediente, no la puso nunca en duda, y no puede en el proceso ir contra lo que antes aceptó.

Tampoco merece acogida la reiterada alegación de prescripción de la acción indemnizatoria, rechazada en el fundamento octavo de la apelada, que procede también ratificar; al igual que el enjuiciamiento de la cuestión de fondo, hecho certeramente por la Sentencia recurrida a partir de su fundamento décimo; no pudiéndose estimar la alegación de falta de liquidez de la deuda reclamada y de la improcedencia por ello de la condena al pago de intereses, puesto que desde la vía administrativa (folio 4) y también en la procesal (folio 39 vto de los autos) la parte actora ha venido reclamando siempre la misma suma (3.395.000 pesetas) y ésta es la cantidad a cuyo pago la Sentencia condena; era pues líquida la cantidad objeto de reclamación a la que la Sentencia condena, por lo que el pronunciamiento del pago de los intereses que hace la Sentencia está también ajustado a Derecho por aplicación de los arts. 1.101 y

1.108 del Código Civil .

No hay méritos suficientes, a criterio de este Tribunal, para hacer una imposición expresa de las costas de la apelación.