STS, 21 de Noviembre de 1990

La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallo: 1.º Desestimar el recurso. 2.º Imponer las costas a la parte actora. 3.º Alzar la suspensión provisional acordada. A esté fallo sirvieron de fundamentación los siguientes: 4.º Entrando ya en las cuestiones de fondo planteadas, ha de examinarse por separado la relevancia de las alegaciones de infracción de los derechos fundamentales aducidas y basadas en la producción de indefensión -vulneración del art. 24 de la Constitución Española- y en la concurrencia de trato arbitraria e injustificadamente discriminatorio -afectación del art. 14 de la Constitución Española- a los recurrentes atribuida a la actuación de las entidades codemandadas, si bien procede previamente hacer referencia sucinta a la situación de hecho que sustenta las pretensiones de los actores, situación de hecho que deriva de un expediente de expropiación inserto en el Plan Especial de vía de comunicación y acceso de la ciudad de Barcelona al Túnel de Vallvidrerá que fue declarado de urgencia en virtud del decreto del Consejo de Ministros de 20 de julio de 1974 (BOE. 19 de agosto de 1974) en el curso del cual las fincas cuya titularidad corresponde a los actores en la actualidad, situadas por debajo de la plaza Borras, fueron objeto de ocupación previa durante el año 1975. Fue en 1989 cuando se reanudó la actividad expropiatoria, levantándose por parte del IMPU -entidad creada por el Ayuntamiento de Barcelona y beneficiaría de las expropiaciones necesarias para acometer las conexiones con los cinturones de Ronda, y obras directamente relacionadas con los Juegos Olímpicos, las actas de ocupación definitiva en diciembre de 1988 y enero de 1989 como reiteradamente se ha señalado. Se ha de señalar asimismo, en este orden de cosas, que la actuación expropiatoria del IMPU, en su condición beneficiaría de la misma, se enmarca en el conjunto de atribuciones que le encomiendan sus Estatutos, aprobados por el Consejo Pleno del Ayuntamiento de Barcelona el 23 de diciembre de 1987, según señala la propia entidad indicada, añadiéndose que las atribuciones que genéricamente se atribuye la Corporación demandada se apoya en el art. 24.2 de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano de Barcelona. Tales observaciones permiten adelantar la consideración de que la cuestión relativa a la legitimación -discutida por los actores- de los codemandados para la realización de los actos impugnados constituye un problema de legalidad ordinaria, que excede por tanto de lo que puede ser objeto de revisión en el presente procedimiento especial. De otro lado, en la demanda se aduce que si bien ésta es la situación respecto de los inmuebles de los actores, se remarca que los situados por encima de la mencionada plaza, encuadrados dentro del mismo proyecto general de construcción del acceso sur al túnel de Villvidrera, tal como se deduce del primero de los documentos unidos a la demanda, han sido objeto de nuevos expedientes de ocupación urgente por parte de la Generalitat de Catalunya a través de la entidad «Tabasa», autorizada, en virtud de Decreto 305/1987, de 19 de octubre, del Departament de Política Territorial i Obres Publiques, para gestionar, por encargo de la Administración de la Generalitat, temporalmente y en su condición de empresa pública, el servicio consistente en la construcción, la conservación y la explotación, de los túneles de Vallvidrera y sus accesos». En el art. 2.2 del mismo Decreto se señala que «la aprobación de los proyectos por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados en las zonas que se definen como objeto de la expropiación», y añade «la ocupación de los bienes afectados se reputará urgente a los efectos de lo que prevé el art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa» declarándose además a «Tabasa» beneficiaria en el procedimiento expropiatorio. 5.º Pues bien, ha de a continuación dilucidarse si del relato fáctico sintéticamente enunciado se sigue la producción de indefensión para los actores susceptible del amparo judicial que otorga el procedimiento especial de la Ley 62/1978, para lo cual ha de acudirse a la doctrina constitucional y jurisprudencial recaída sobre la cuestión. Con carácter previo es preciso aclarar que la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1979 (Sala Quinta) alegada por el actor se funda en dos tipos de motivos, a saber, en la existencia de «un efectivo abandono del procedimiento de expropiación por parte del órgano expropiante» -tema que enlaza con el que es objeto del presente proceso- y además en una falta de «causa expropiando» puesto que -se dice- «se trata de ocupar la finca para afectarla a finalidad diversa en la contemplada por el Proyecto que en su día justificó el nacimiento de la actividad expropiatoria», motivos obviamente ambos esenciales que justificaron en aquel pleito de forma sobrada la estimación de la pretensión. Pero, por otra parte, y en cualquier caso, aun si se valorara que en el supuesto ahora enjuiciado se hubiera producido una alteración esencial de la «causa expropiandi» -hecho que no se ha acreditado que haya ocurrido- ello no resolvería la cuestión aquí planteada de si ello implica la indefensión y vulneración del art. 24 de la Constitución Española, susceptible del especial amparo jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, en la posibilidad genérica de tutela judicial a través del procedimiento contencioso ordinario. Con carácter general, la delimitación del contenido esencial de los derechos fundamentales «vienen marcada en cada caso por el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a este tipo...» (Sentencia Tribunal Constitucional de 26 de marzo de 1987). El derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución Española consiste en el «derecho de acceder al proceso judicial de que conozcan los Jueces y los Tribunales ordinarios, alegar los hechos y las argumentaciones jurídicas pertinentes, y obtener una resolución fundada en Derecho que puede ser favorable o adversa a las pretensiones ejercitadas» (Sentencia Tribunal Constitucional de 20 de julio de 1987). Determinar si una actuación administrativa es susceptible de ser calificada directamente como generadora de indefensión protegible a través del art. 24 de la Constitución Española, sin haber agotado la vía judicial contencioso ordinaria y sin que directamente pueda considerarse que haya sido la actuación judicial la causante de aquélla es el objeto esencial de este pronunciamiento. Ha de recordarse, por otra parte, que el art. 126 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 establece que «el interesado podrá utilizar, aparte de los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y en su caso le reintegren en su posesión amenazada o perdida», instrumentos estos últimos que han sido utilizados por los actores habiendo recaído sentencia desestimatoria en todos los casos, si bien no consta la firmeza de aquéllas (documentos que acompañan la contestación a la demanda formulada por el Ayuntamiento de Barcelona). 6.º Es claro que el derecho a la tutela judicial puede ser vulnerado por un órgano no jurisdiccional. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de julio de 1985, así lo señala respecto de los órganos parlamentarios al entender que el examen de las violaciones del derecho a la tutela judicial es viable «pues no cabe en efecto, incluir la posibilidad de que exigencia que derivan del mandato contenido en el art. 24, número de la Constitución Española, serán lesionadas por órganos parlamentarios cuando las mismas llegan a ser el objeto sobre el que incide una decisión de dichos órganos», y añade: «Así puede suceder cuando normas legislativas regulan el acceso a la justicia o los distintos aspectos de los procesos judiciales...» En este sentido, podría hablarse de vulneración del art. 24 cuando la actuación administrativa se hubiera producido de tal manera que hubiese impedido, obstaculizado o restringido indebidamente la posibilidad de tutela judicial, es decir el derecho será respetado cuando se ha podido acudir, sin traba alguna, a los Tribunales que se han estimado procedentes y sin que conste que no se hayan observado fielmente sus trámites ante un supuesto que ofrece una especial similitud con el ahora enjuiciado al valorar la relevancia a efectos de tutela judicial de lo que puede denominarse «vía de hecho» en sede de «expropiación forzosa», la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1989 (Sala Tercera) señala que la «pregunta»... base de la fundamentación de su recurso y pretensión, sobre si no es enjuiciable -desde el punto de vista constitucional- la ocupación de la propiedad privada por la vía de hecho, al no existir previa declaración de utilidad pública y necesidad de ocupar, y no seguirse el procedimiento ordinario establecido en la Ley de Expropiación Forzosa, ha de contestarse que sí es enjuiciable, tanto desde el punto de vista de las Leyes que regulan la propiedad y la expropiación forzosa, como desde el constitucional... pero ese enjuiciamiento ha de realizarse por el procedimiento adecuado, según las normas de competencia y procedimiento adecuado, que las Leyes establecen, según ordena el art. 117.3 de la Constitución. Sobre esta base constitucional y legal y en relación con el supuesto examinado, ha de considerarse. 1) Que la presunta «vía de hecho» aducida por los actores como contenido material de su alegada situación de indefensión ante la Administración es tutelable por la vía ordinaria, independientemente del sentido último de que las resoluciones judiciales que hayan recaído y recaigan en el futuro; 2) que los recurrentes han tenido conocimiento material de las actuaciones administrativas desde que se «reinició» el procedimiento expropiatorio, y así lo advierten en diferentes escritos aportados por los mismos y que consta además en el expediente administrativo; 3) Que los actores han hecho uso ya de la vía interdictal especialmente apropiada para una situación de hecho como la que se pretende poner de manifiesto y expresamente indicada por la Ley de Expropiación Forzosa; 4) que en el acto de la vista del presente recurso asimismo se hizo referencia a la pendencia ante otras Secciones de este mismo Tribunal de otros recursos tramitados por la vía ordinaria presuntamente fundados en los mismos hechos. Es por todo ello por lo que no se advierte que se haya producido «indefensión», en el sentido antes expuesto susceptible del amparo especial que otorga esta vía jurisdiccional, es decir, vulnerador del art. 24 de la Constitución Española, procedinendo desestimar este fundamento de la pretensión. 7.º Finalmente debe examinarse la relevancia de la alegación de vulneración del art. 14 de la Constitución Española. Sin perjuicio de traer aquí a colación de 1,334 nuevo las consideraciones jurídicas y fácticas ya expuesta, se ha de señalar que la existencia de dos entidades distintas, el IMPU y «Tabasa», beneficiaría de los procedimientos expropiatorios en curso, y la utilización por parte de los codemandados de un antiguo expediente de ocupación urgente, podrá calificarse como vulneración del art. 14 en la medida que en esas circunstancias se advierta la concurrencia de dos supuestos esenciales: «la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos y un cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitrario» (Sentencia Tribunal Constitucional de 20 de mayo de 1987). Pues bien, la presencia de dos entes distintos creados por dos Administraciones Públicas diferentes -el Ayuntamiento de Barcelona y la Generalitat de Catalunya-, de un lado, y la utilización, del otro lado, de un antiguo expediente de expropiación por parte del IMPU -sobre cuyo examen de legalidad no procede en esta vía pronunciarse, como reiteradamente se ha señalado- permite considerar que los términos de la comparación ya no son en principio similares en cuanto que los sujetos intervinientes son diferentes a lo que ha de sumarse que la mera utilización de un mecanismo expropiatorio u otros no integra por sí misma una actuación injustificadamente discriminatoria respecto de otros particulares afectados por el proyecto general de la obra pública en marcha, y en consecuencia, ha de concluirse que no existe vulneración del art. 14 de la Constitución Española, procediendo por tanto la desestimación del recurso.

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado don Alberto Frías Cánovas se interpuso recurso de apelación mediante escrito en el que después de alegar cuanto estimó pertinente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia revocando la sentencia apelada, con expresa imposición de costas a las demandadas.

Por providencia 19 de febrero de 1990 se admitió en un solo efecto con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones y expediente al Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y personado y mantenida la apelación pro el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut; el Procurador Sr. Estévez Fernández Novoa en representación de Instituto Municipal para la Promoción Urbanística y Juegos Olímpicos 1992, evacua el trámite conferido y tras alegar cuanto estimó conveniente a su derecho terminó suplicando: dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso y confirmando en lo demás la sentencia apelada, imponiéndose la totalidad de las costas a la parte apelante.

El Procurador Sr. Avila del Hierro en la representación del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona tras alegar cuanto estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala se le tenga por personado.

El Ministerio Fiscal en la representación que le es propia emitió su informe en el sentido que solicita que se desestime el recurso de apelación, confirmando la sentencia de instancia, con imposición de las costas al apelante.

Para votación y fallo de este recurso se señaló la audiencia de 16 de noviembre de 1990 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Visto: Siendo Ponente de la misma el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.

El «Instituto Municipal para la Formación Urbanística y Juegos Olímpicos de 1992» «IMPU» que al serle notificada la sentencia impugnada no formuló apelación, en su escrito de personación ante este Tribunal solicita que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso y confirmando en lo demás la sentencia apelada. Esta solicitud, en sí misma encierra una cierta contradicción, si se tiene en cuenta que el Tribunal Superior de Barcelona, después de rechazar las excepciones de inadmisibilidad opuestas por los entonces demandados, había entrado en el fondo del asunto, para desestimar las pretensiones del demandante, lo que supone que si se atendiera a la pretensión del «IMPU», de estimar las inadmisibilidades, no cabría que a la vez, pudiera prosperar la petición formulada en forma acumulativa de que se confirmara la sentencia apelada, en cuanto a la declaración de desestimación de las pretensiones de fondo del entonces actor, dado que, obviamente la admisión de las excepciones de inadmisibilidad, dejaría imprejuzgado el fondo del asunto. Por otro lado, el sentido de la sentencia apelada, y el de la solicitud del «IMPU» le hace aparecer, en la perspectiva que se contempla desde esta segunda instancia, con el doble carácter de adherido a la apelación formulada por la representación de don Luis María y otros que actúan bajo su misma representación procesal, y de apelado. Lo primero, en el aspecto de su solicitud por el que contradiciendo la sentencia, pide se declare inadmisible el recurso, y lo segundo (apelado), en el referente a la confirmación de la sentencia. La construcción del proceso de la Ley 62/1978, elegido por el demandante para la prosecución de este litigio, impide que pueda contemplarse la pretensión apelatoria del «IMPU», ya que como tiene declarado este Tribunal en diversas sentencias, no encaja en este proceso especial y sumario la figura de la adhesión a la apelación, visto que la tramitación de la fase de apelación del art. 9.º de la citada Ley 62/1978, no ofrece trámite hábil para que, si se admitiera la apelación por adhesión, tuviera el apelante la posibilidad de contestar a las alegaciones apelatorias del adherido a la apelación. Por ello no procede que se entre a dilucidar sobre los pronunciamientos de la sentencia apelada relativa a la inadmisibilidad del asunto, debiendo ser examinadas las alegaciones y pretensiones apelatorias del «IMPU», únicamente en lo que aluden a su posición de apelado.

En lo que respecta al fondo del asunto, la parte apelante, que, como se ha dicho, está únicamente constituida por don Luis María, y demás personas que actúan bajo su misma representación procesal, insisten ante este Tribunal en que la sentencia apelada debe ser revocada, y consiguientemente invalidados los actos administrativos y situaciones de hecho por ella confirmados, porque la Administración al dictarlos había infringido los derechos fundamentales a la igualdad ante la Ley, y a la no indefensión y tutela judicial efectiva consagrados por los arts. 14 y 24 de la Constitución. Pero esa pretensión apelatoria ha de ser desestimada, pues no se puede desconocer que en este proceso especial y sumario, de protección de los derechos fundamentales, sólo cabe la valoración de los actos impugnados en su dimensión constitucional, y, por tanto a nada pueden conducir las prolijas alegaciones actoras sobre la ilegalidad o torpeza del actuar administrativo durante la tramitación del expediente del que dimanan los actos inicialmente recurridos. De ahí que hayan de darse por reproducidas las acertadas consideraciones que se exponen en la sentencia apelada acerca de que las alegaciones actoras concernientes a la supuesta falta de legitimación del «IMPU» para intervenir en una expropiación ligada a un proyecto de obra confeccionado por otra Administración, o a las presuntas invalideces determinadas por la existencia de dos proyectos que el actor afirma contradictorios, o por defectos en la confección de los actos de ocupación, o que se dice derivan de cómo se materializó la ocupación, no son sino cuestiones de legalidad ordinaria a contemplar en un proceso ordinario, por no afectar inmediatamente en la dimensión constitucional de los derechos fundamentales que se dicen vulnerados. Sin que por otra parte hayan sido ofrecido por los actores unos términos de comparación válidos, que permitan afirmar la existencia de discriminación injustificada, dado que las circunstancias que al respecto se aducen por los apelantes, de intervención en la expropiación de dos entes administrativos distintos, creados por dos Administraciones diferentes (el IMPU,-el Ayuntamiento de Barcelona y «Tabassa», por la Genera-litat), y la utilización de dos expedientes expropiatorios en relación según aquéllos, a un solo proyecto general de obra, no son por sí mismas indicadores de la existencia de la vulneración del art. 14 de la Constitución, máxime si se pretende anudarlas a unos actos del procedimiento expropiatorio -acta de ocupación definitiva, materialización de la expropiación, y solicitud de presentación de hojas de aprecio del expropiado- que en sí mismos sólo de una forma muy escasa pueden afectar a la situación de los particulares interesados, en cuanto que han de culminar en otras actuaciones posteriores, tales como la del Jurado de Expropiación, cuyas consecuencias serán las que realmente habrán de determinar si los particulares destinatarios de los actos impugnados han sufrido o no realmente perjuicios por el actuar de la Administración. Lo que permite advertir, que, en realidad, y por más que sobre este particular hagan protestas los recurrentes, lo que los actores pretenden defender es su derecho de propiedad, que en la perspectiva constitucional tiene su amparo en el art. 33 de la Suprema Norma, que, como es sabido, se halla fuera de las posibilidades de defensa por el cauce de la Ley 62/1978.

En último lugar, y, con referencia a la alegada infracción del art. 24 de la Constitución, a los acertados argumentos que en la sentencia apelada se exponen sobre ese punto, no cabe sino añadir lo sorprendente que resulta la alegación de indefensión y falta de tutela judicial efectiva por quien reconoce haber promovido hasta nueve procedimientos judiciales sobre problemas idénticos al ahora contemplado. Y que es más que dudoso que la indicada vulneración constitucional pueda ser alegada en un procedimiento administrativo que no es sancionador, sino meramente expropiatorio, como es éste que engloba las supuestas ilegalidades denunciadas por los apelantes.

Por lo expuesto procede la desestimación de la apelación; y la imposición de costas al apelante, por ser ello preceptivo conforme al art. 10, p3, de la Ley 62/1978.