STS, 18 de Febrero de 1991
| Ponente | JUAN VENTURA FUENTES LOJO |
| ECLI | ES:TS:1991:890 |
| Fecha de Resolución | 18 de Febrero de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 337.- Sentencia de 18 de febrero de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Ventura Fuentes Lojo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Naturaleza del negocio. Subvención.
NORMAS APLICADAS: Decreto 2.685/1981, de 2 de octubre .
DOCTRINA: La naturaleza de un acto o negocio no depende de la forma de su celebración, ni de la
denominación que las partes le hayan querido dar, sino del real contenido del mismo. Aquí, aunque
se llama contrato de auxilios económicos al celebrado entre las partes, es una subvención que se
rige por el Decreto 2.625/1981 .
En la villa de Madrid, a dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y uno.
En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende de resolución ante esta Sala, promovido por don Carlos , representado y defendido por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, dirigido por Letrado, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en 21 de abril de 1989 , contra resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 21 de abril de 1986 y contra la de la Dirección General de la Producción Agraria de 24 de junio de 1985 sobre rescisión de contratos sobre subvenciones; habiendo comparecido en concepto de apelado el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración.
Antecedentes de hecho
Referida Sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallamos: Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo; y, en su consecuencia, debe declarar y declara que el acto administrativo recurrido se ajusta a derecho, confirmándolo en todos sus términos. Sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional.»
Contra dicha Sentencia interpuso recurso de apelación don Carlos , el cual fue admitido en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante y el Abogado del Estado, en concepto de apelado, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se confirió traslado sucesivo a las partes por término de veinte días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conducente a su derecho terminaron suplicando el apelante que se dicte Sentencia definitiva en la que revocando la dictada en Primera Instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en 21 de abril de 1989 , declare que el acto administrativo impugnado es contrario al ordenamiento jurídico y lo anule, condenando en costas a la Administración si hubiera lugar a ello, y el apelado que se dicte Sentencia por la que se confirme la Sentencia apelada.Tercero: Se señaló para votación y fallo el día 6 de febrero de 1990.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Juan Ventura Fuentes Lojo.
Fundamentos de derecho
La Sentencia apelada desestima el recurso interpuesto por don Carlos contra la resolución de la Dirección General de Producción Agraria de 24 de junio de 1985, confirmada en alzada por la Orden de 21 de abril de 1986 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación , que había acordado la rescisión del contrato celebrado con dicho recurrente, entre otros, por incumplimiento de las obligaciones impuestas en el mismo respecto a la subvención que le fue concedida al amparo del art. 8.° del Real Decreto 2.625/1981, de 2 de octubre , sobre reestructuración del olivar mejorable y reconversión de comarcas deprimidas. Apoya tal desestimación, después de rechazar las alegaciones del actor referidas a la falta de dictamen preceptivo del Consejo de Estado y a la indefensión, en que no sólo la propia recurrente reconoce que el olivar de que era titular carecía de los requisitos para ser incluido en las subvenciones concedidas al amparo del Real Decreto antes mencionado, sino también, y fundamentalmente, en que la resolución administrativa impugnada al fundar la rescisión en que las mejoras estipuladas sólo aparecen parcialmente ejecutadas, incumpliéndose por tal motivo los requisitos exigidos en orden a la aplicación de los fondos recibidos, está ajustada a derecho al no haberse probado por el recurrente la realización de dichas mejoras y, por tanto, la aplicación debida de dichos fondos, por lo que al ser la subvención una donación modal obcausam futuram de derecho administrativo, tal incumplimiento del destino de la misma hace desaparecer su causa y justifica su rescisión.
La alegación del recurrente de que la relación jurídica con la Administración fue la de un contrato administrativo y en tal sentido fue denominado por las partes, ha de ser rechazada, por constituir doctrina de este Tribunal que por lo reiterado resulta innecesario citar, que la naturaleza jurídica de un acto o convención no depende de la foma de su celebración ni de la denominación que las partes intervinientes en el mismo le hayan podido dar, sino del real contenido del mismo. Doctrina esta de Perfecta aplicación al supuesto de autos habida cuenta de que, aunque se llame al celebrado entre las partes en 11 de julio de 1983 «contrato de auxilios económicos», la subvención concedida por la Administración al hoy recurrente, consistente en una entidad dineraria a fondo perdido concedida a los requisitos y condiciones exigidos en la normativa prevista en el Real Decreto 2625/1981, de 2 de octubre , sobre reestructuración del olivar mejorable y de reconversión de comarcas olivareras deprimidas y la Orden de 24 de marzo de 1982 , no es, en realidad, una relación contractual de carácter oneroso sino simplemente modal, tal y como ha tenido ocasión de declarar esta Sala, contemplando un supuesto análogo, en la Sentencia de 14 de abril de 1990. Por lo que, al no tratarse de un contrato administrativo, no resulta de aplicación el art. 22.1 1 de la Ley Orgánica 3/1980. de 22 de abril, del Consejo de Estado , no puede operar, por tanto, el art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
La alegación de indefensión ha de ser también desestimada, porque el propio actor reconoce que la omisión del trámite de audiencia al interesado que se había producido en la instrucción del expediente por la Consellería de Agricultura de la Comunidad Autónoma, fue ordenado subsanar por la Dirección General de Producción Agraria antes de dictar la resolución impugnada, oyéndose, por ello, al recurrente, que pudo perfectamente en este trámite razonar no sólo sobre la suficiencia de la superficie regular plantada de olivar sino también sobre la existencia anterior del mismo, lo que, además, era procedente para puntualizar aquella suficiencia, pudiendo, por otra parte, proponer la correspondiente prueba ante el Tribunal a con o sin limitación.
No puede prosperar tampoco la alegación de que el otorgamiento de la subvención fue un acto declarativo de derechos que no podía ser dejada sin efecto sino mediante el cumplimiento de las formalidades y requisitos previstos en los arts. 109 y 1 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo , porque como cuida de destacar la Sentencia apelada, la subvención, como antes hemos indicado, tuvo la naturaleza de una donación modal, sujeta al cumplimiento por el subvencionado de las condiciones previstas en la cláusula 6." del contrato pactado, con la posibilidad por parte de la Dirección General de Producción Agraria de rescindirlo y obligar al beneficiario a la devolución de las cantidades percibidas, si se produjese el incumplimiento. Conclusión esta de la no existencia de un acto declarativo de derechos, ni por tanto, de la necesidad de una previa declaración de lesividad por parte de la Administración para dejar sin efecto la subvención otorgada que aparece reforzada con la normativa que se contiene en los arts. 81 a 89 de la Ley 3 1/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 , en los que de modo imperativo y como una consecuencia de la propia infracción se impone la obligación del reintegro de las cantidades percibidas por subvenciones por el incumplimiento de la obligación de justificación, por la obtención de las mismas sin reunir las condiciones requeridas para ella, por incumplimiento de la finalidadpara la que fueron concedidas o por el incumplimiento de las condiciones impuestas. Normativa que puede servir para resolver las dudas que podrían surgir de una interpretación interesada del último razonamiento de la Sentencia de esta Sala de 14 de abril de 1990, de no aplicación, por lo expuesto, al caso de autos.
Finalmente, habiéndose demostrado, según se deduce del informe emitido como resultado de la suspensión practicada en la finca el 17 de enero de 1985, por el Ingeniero Agrónomo del IRYDA don Luis Pedro , el Ingeniero de Montes don Juan Pablo , y la Ingeniero Técnico Agrícola doña Rebeca , no sólo que la superficie del olivar es sensiblemente inferior a la declarada sino también que ha habido incumplimiento por parte de la recurrente de los requisitos en orden a la aplicación de los fondos recibidos como subvención, sin que esta prueba haya sido desvirtuada por dicho recurrente que ni siquiera propuso en vía contenciosa la pertinente a tal efecto, ha de partirse de tal incumplimiento como base de la rescisión, con lo que no es posible hablar en el supuesto de autos de derechos adquiridos por el mismo ni de actos propios de la Administración ni de la aplicabilidad al caso de los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo ni, como consecuencia, de la necesidad de la preceptiva audiencia del Consejo de Estado que impone el apartado 2 del referido art. I 10 y el art. 22.10 de la Ley Orgánica de dicho Consejo.
Por todo lo expuesto el recurso ha de ser desestimado sin hacer expresa imposición de costas al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Carlos contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en 21 de abril de 1989 , la cual confirmamos en todos sus extremos; sin hacer expresa mención de las costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia firme, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Pablo García Manzano.-Juan Ventura Fuentes Lojo.-Diego Rosas Hidalgo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Juan Ventura Fuentes Lojo, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, certifico.
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