STS, 19 de Noviembre de 1991
| Ponente | MIGUEL PASTOR LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:6398 |
| Fecha de Resolución | 19 de Noviembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.351.-Sentencia de 19 de noviembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Miguel Pastor López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Procedimiento contencioso-administrativo. Inadmisibilidad. Acto confirmatorio.
Procedimiento administrativo. Nulidad radical. Incompetencia. Acuerdos adoptados en período
electoral.
NORMAS APLICADAS: Art. 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo; arts. 40.1, a) y 82, c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y art. 2.° 3 de la Ley 6/1983, de 2 de marzo.
DOCTRINA: El segundo de los acuerdos impugnados constituye una nueva reproducción y
ratificación del anterior, en lo esencial, por lo que siendo definitivo y firme el primero, no son
susceptibles de ninguno de ellos de recurso contencioso-administrativo.
La incompetencia nacida, según el actor, de haberse adoptado el acuerdo en período electoral, no
merece la consideración de manifiesta a efectos de determinar nulidad radical, dada la dificultad de
interpretar los términos administración ordinaria de la ley electoral.
En la villa de Madrid, a diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Enrique , don Luis Francisco y don Leonardo , representados por el Procurador don Eduardo Muñoz- Cuellar Pernia y dirigidos por Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Caspe, no comparecido en esta alzada, y estando promovido contra la Sentencia dictada, en 18 de febrero de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Zaragoza , en recurso sobre aceptación de cesión de terrenos en favor del expresado Ayuntamiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Miguel Pastor López, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Zaragoza se siguió el recurso núm. 224/1988 promovido por don Enrique , don Luis Francisco y don Leonardo , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Caspe, sobre aceptación de cesión de terrenos en favor del expresado Ayuntamiento.
Dicho Tribunal Superior dictó Sentencia con fecha 18 de febrero de 1989, en la queaparece el fallo que dice así: «Fallamos: 1.° Declaramos la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo núm. 228/1988 promovido por don Juan Pablo , don Luis Francisco , don Leonardo y don Enrique . 2.° No hacemos especial imposición de las costas procesales.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «Primero:Se somete a la facultad revisora de esta Jurisdicción la conformidad con el Ordenamiento jurídico de los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Caspe, de 30 de abril de 1983 y 17 de septiembre de 1987, relativos, ambos, a la aprobación de la cesión de terrenos en favor de dicho Ayuntamiento realizada por doña Paula y su esposo, operada en virtud de convenio suscrito el 2 de junio de 1983; así como contra la desestimación presunta por la ficción legal del silencio administrativo negativo, de los recursos de reposición que interpusieron los aquí demandantes contra el último de los citados acuerdos, adoptados en sesión extraordinaria y urgente, mediante escritos que tuvieron entrada en el Ayuntamiento, en fechas 9 y 16 de octubre de 1987, argumentándose contra dichos actos en esta vía judicial que el acuerdo de abril de 1983 es nulo de pleno derecho, por haber sido adoptado cuando habían agotado los cuatro años de mandato y se hallaban actuando en funciones, al estar convocadas elecciones para el 8 de mayo, por Real Decreto de 9 de marzo de 1983, infringiendo lo dispuesto en el apartado 3 del art. 2.° de la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo , por la que se regulan las elecciones a Corporaciones locales, según el cual -los miembros de las Coporaciones cesantes continuarán en funciones para la Administración ordinaria... En ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada-. Y, respecto del acuerdo de septiembre de 1987, surgiendo igualmente su nulidad de pleno derecho en base a la inexistencia, según afirman, de la urgencia con que fue convocado el Pleno; que se incumplió el requisito de la disponibilidad en Secretaría de la documentación relativa a los asuntos del orden del día, y que se infringe el art. 12.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que prohibe adquirir bienes que llevaren anejos alguna condición o modalidad onerosa, sin el previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere, en la medida en que, aseguran, no existe tal expediente.-Segundo: Un orden lógico en la resolución de las cuestiones planteadas en la presente litis, obliga a entrar en primer lugar en el examen del cronológicamente primero de los acuerdos citados que son objeto de impugnación, el de 30 de abril de 1983, por cuanto de llegarse a un pronunciamiento de validez del mismo, en contra de la nulidad de pleno derecho invocada por la parte actora, teniendo el carácter de firme, por no haber sido objeto de recurso alguno en su momento, y no siendo el segundo de los actos impugnados, de 14 de septiembre de 1987, más que reproducción del anteriormente citado, conclusión a la que se llega no sólo por el análisis de sus respectivos contenidos, sino también por tenerlo así reconocido paladinamente los recurrentes en el párrafo segundo del segundo de los fundamentos de Derecho de su escrito de demanda, la consecuencia habría de ser necesariamente la inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el art. 82, c), en relación con el 40, a), ambos de la Ley de la Jurisdicción, sin entrar a conocer, por tanto, del fondo de las cuestiones planteadas respecto del último de dichos acuerdos y sin que quepa considerar otros posibles vicios que Puedan ser determinantes de su anulabilidad, pues la firmeza del acto municipal en cuestión juega respecto de su anulabilidad pero en modo alguno en orden a la nulidad de pleno derecho alegada, por presentar esta categoría de invalidez perfiles propios y, entre ellos, el no adquirir firmeza por consentimiento de los afectados, dada su indisponibilidad, doctrina sentada, entre otras, en Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Quinta, de 8 de julio de 1980 .-Tercero: Conforme dispone el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , los actos de la Administración son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes, b) Aquellos cuyo contenido sea imposible o constitutivo de delito, c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el art. 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado . Además, en materia urbanística son también nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los Planes u Ordenanzas; así como las que con independencia de ellos se concedieren ( art. 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo ), y los actos que comporten una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres (art. 188 del mismo Texto legal). Sólo se dará nulidad plena, por tanto, en los casos taxativamente enumerados. En jurisprudencia en una reiterada y uniforme doctrina, de la que fue muy clara expresión la Sentencia de 7 de marzo de 1963, hace esta declaración general: Nuestro Derecho Administrativo vigente, percatado, sin duda, de la gravedad que supone la calificación de nulo per se o nulo de pleno derecho aplicada a un acto de la Administración, no ha querido dejar tal calificativo de la apreciación doctrinal, sino que el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , ha señalado expresa y concretamente qué actos de la Administración son nulos de pleno derecho.- Cuarto: Aún cuando la parte actora no cita de modo expreso el supuesto de nulidad que concurra respecto del acuerdo de 30 de abril de 1983, es claro que de la argumentación hecha en apoyo de tal nulidad, se infiere que el vicio o defecto radical que atribuye al referido acuerdo es el de incompetencia del órgano que lo dictó, es decir, el prevenido en el art. 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo , que fundamenta en que, convocadas elecciones municipales por Real Decreto de 9 de marzo de 1983 , loscomponentes de la Corporación cesante se hallaban en funciones, solamente para la Administración ordinaria, conforme a lo dispuesto en el art. 2° 3 de la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo , reguladora de las Elecciones de las Corporaciones Locales, no pudiendo adoptarse acuerdos que, según el mismo precepto, requieran legalmente una mayoría cualificada. Sin embargo, el art. 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo exige para que el acto dictado por un órgano incompetente sea nulo de pleno derecho, que la incompetencia sea manifiesta, pues en principio el acto dictado por órgano incompetente no es nulo, sino simplemente anulable, siendo lo que determina la nulidad, la evidencia del defecto, abstracción hecha de toda otra consideración. En tal sentido se pronuncia la doctrina jurisprudencial, siendo dignas de mención, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de 26 de marzo de 1969 , en la que se establece: -claro es que la mencionada incompetencia de los autos... ni constituye motivo de nulidad absoluta o de pleno derecho, puesto que se halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación (comprobación cuya evidencia y facilidad es lo que por encima del tipo o clase de competencia, constituye el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte a dicha máxima categoría anulatoria) ni, en todo caso, concretamente genera esa causa antes referida capaz de invalidar el acto...-. Y la más reciente, de la misma Sala del Tribunal Supremo, de fecha 1 de octubre de 1986, según la cual -el art. 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo exige... que la incompetencia sea manifiesta, y según doctrina de este Tribunal, el referido carácter se da en las incompetencias por razón de la materia y del territorio...-. Así pues, dado que el acuerdo impugnado, de 30 de abril de 1983, relativo a la aprobación de una cesión de terrenos en favor del Ayuntamiento de Caspe, fue adoptado por el Pleno de dicha Corporación, órgano competente para ello, a tenor de lo dispuesto en el Re- 3 351 glamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, la pretendida incompetencia no puede calificarse de manifiesta, ya que únicamente derivaría de la interpretación que se hiciera del concepto jurídico indeterminado -administración ordinaria- contenida en el precepto invocado de la Ley Electoral General 6/1983, de 2 de marzo , puesto que los componentes de la Corporación se hallaban en funciones por estar en curso las elecciones municipales convocadas por Real Decreto de 9 de marzo de aquel año, para luego determinar si el acto impugnado era o no incardinable en dicho concepto de administración, por lo que, en definitiva, el repetido acuerdo no puede tacharse de radicalmente nulo, así como tampoco en base a una especial mayoría que la parte actora afirma había de concurrir en la formación de la voluntad del citado órgano colegiado, pues además de que el art. 99.1 del aludido Reglamento establece la mayoría simple de los miembros presentes, como norma general en la adopción de los acuerdos por el Pleno, no consta que el aquí impugnado viniera exigido de mayoría cualificada, ni menos que su inobservancia hubiera de acarrear tan grave efecto invalidatorio.- Quinto: Lo anteriormente expuesto, habida cuenta que no son fiscalizables ya defectos formales que pudieran determinar su anulabilidad, conduce a la conclusión de la validez del tan repetido acuerdo plenario consentido, de 30 de abril de 1983, del Ayuntamiento de Caspe y, por tanto, sentado que el segundo acuerdo impugnado, de 14 de septiembre de 1987, no es más que reproducción y aún ratificación del mismo, (...) a la de que este último es impugnable, conforme al art. 40, a) de la Ley Jurisdiccional, con la consecuencia de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo articulado contra el mismo, prevenida en el 82, c) del mismo Texto legal.- Sexto: No concurren méritos en orden a una especial imposición de las costas procesales.»
Contra dicha Sentencia interpuso la parte actora recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los Autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de noviembre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan, en lo esencial, los que contiene la Sentencia apelada.
Las alegaciones de la parte apelante, vertidas en esta segunda instancia, en modo alguno desvirtúan las acertadas consideraciones en que se basa la sentencia recurrida, concretamente en cuanto a la primera de las cuestiones que deben ser examinadas y decididas en este proceso por imperativo de su propia naturaleza procesal, para decretar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, por concurrir la causa prevista en el art. 82, e) de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, en relación con el 40, a) de la misma Ley, prescindiendo consecuentemente del examen y decisión de las restantes cuestiones litigiosas; en efecto y de un lado, el análisis del contenido de los dos acuerdos municipales, de 30 de abril de 1983 y 14 de septiembre de 1987, que son objeto de impugnación en esta vía jurisdiccional, desvela que el segundo constituye una mera reproducción y ratificación del anterior, en lo esencial, por lo que siendo definitivo y firme el primero no son susceptibles ninguno de ellos de recurso contenciosoadministrativo, a tenor de lo preceptuado en el citado art. 40, a) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el art. 52.2 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo ; y de otro parte, tampoco es aceptablela alegación de la parte apelante relativa a la nulidad de pleno derecho del mencionado acuerdo de 30 de abril de 1983, vicio que no puede ser objeto de interpretación extensiva sino taxativamente limitado a los supuestos legales enumerados en el art. 47 de la mencionada Ley de Procedimiento Administrativo y, más concretamente, en el apartado 1, a), de dicho precepto en lo que respecta al caso litigioso, puesto que, como asimismo argumento el Tribunal a quo, dicha nulidad radical solamente podría producirse por las razones que mantiene la parte recurrente, en el supuesto de que la incompetencia del órgano que dictó el repetido acuerdo municipal de 30 de abril de 1983 fuese «manifiesta», lo que no sucede en el caso litigioso en que la presunta incompetencia, nacida según la parte actora del período electoral en que se adoptó el acuerdo por el Pleno del Ayuntamiento aunque todavía estuvieran en funciones sus integrantes, dependerá de la interpretación que deba darse al art. 2.° 3 de la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo , reguladora de las Elecciones de las Corporaciones Locales, concretamente la frase «administración ordinaria» que dicho precepto contiene, criterio hermenéutico que en modo alguno puede ser calificado de indiscutible y determinante de incompetencia «manifiesta» de la Corporación para tomar el acuerdo impugnado en el período electoral en que lo hizo, independientemente de que hubiera podido concurrir una causa de anulabilidad o nulidad relativa, del art. 48 de la mencionada Ley de Procedimiento Administrativo , la que ahora ya no es susceptible de constituir causa de anulación, por haber devenido firme el repetido acto del Ayuntamiento; tampoco la supuesta necesidad de una mayoría cualificada, para la adopción del acuerdo en cuya virtud se aceptó la cesión de terrenos efectuada por terceros en favor de la Corporación demandada, mayoría que mantiene la parte recurrente era precisa, ha quedado justificada en Autos. La doctrina jurisprudencial que cita la Sentencia apelada, la que se da por reproducida, viene a confirmar las consideraciones que la misma contiene respecto a la inadmisibilidad del recurso.
En consecuencia, con base en las precedentes consideraciones y las restantes que contiene la sentencia recurrida, las que se aceptan y han sido anteriormente transcritas, resulta procedente desestimar el presente recurso de apelación y confirmar íntegramente dicha sentencia, sin que se aprecien motivos que justifiquen un especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales, a tenor de lo que dispone el art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Enrique , don Luis Francisco y don Leonardo , contra la Sentencia, de fecha 18 de febrero de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Zaragoza, en el recurso contencioso-administrativo núm. 224/1988 de que el presente rollo dimana, confirmando íntegramente dicha Sentencia sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales de esta alzada.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Miguel Pastor López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Miguel Pastor López, Magistrado Ponente en estos Autos, de lo que como Secretaria certifico.- María Fernández Martínez.-Rubricado.
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