STS, 11 de Octubre de 1991

En 28 de abril de 1983, la compañía mercantil «Pedro Domecq, S. A.» dirigió escrito al Consejo de Ministros en demanda del reconocimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, y subsiguiente indemnización, por importe de 4.372.613.000 pesetas, la cual fue desestimada en Resolución de 30 de enero de 1987.

Disconforme con dicho pronunciamiento, «Pedro Domecq, S. A.» promovió el presente recurso contencioso-administrativo donde, publicado el anuncio de rigor y enviado el expediente administrativo, se le dio traslado de las actuaciones para que formalizase la demanda, no obstante lo cual solicitó en dos ocasiones que se completara el expediente administrativo, hasta que optó por evacuar el trámite propuesto para evitar mayores dilaciones.

En dicha demanda la actora pone de manifiesto que hasta mediados de 1978 el sector licorista se desenvolvió con cierta tranquilidad, truncada por el fuerte encarecimiento del Impuesto sobre BebidasAlcohólicas operado por la Ley de 30 de noviembre de 1979 , el encarecimiento y restricción, primero, y la absoluta prohibición de la publicidad de estos productos, después, así como otras medidas tales como ciertas restricciones del crédito de la exportación, establecimiento de intereses para deducir de la base de la desgravación fiscal en operaciones de más de noventa días y aumento del costo de reposición del alcohol, todo lo cual desencadenó una fuerte crisis económica de la empresa determinante de una costosa huelga de su personal, sin que frente a tales medidas, que califica de reordenación o reestructuración del sector licorista, la Administración otorgara los medios de ayuda prestados a otros sectores industriales en situaciones análogas. Consecuencia de ello, y tras alegar los fundamentos de Derecho que estimó del caso, concluyó solicitando la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador y de la Administración Pública, pidiendo una indemnización por lucro cesante y daño emergente cifrada (tras los correspondientes ajustes contables) en la cantidad de 3.372.612.000 pesetas, a la que debía adicionarse una revalorización por pérdida de poder adquisitivo de la moneda y unos intereses por la demora en el pago, a determinar en período de ejecución de sentencia.

Conferido al Sr. Abogado del Estado el trámite de contestación a demanda, éste promovió incidente de alegaciones previas, suscitando la incompetencia de esta Sala para conocer del asunto, la falta de previo acuerdo del órgano social autorizando el ejercicio de esta acción y omisión del previo y preceptivo recurso de reposición. De dicho escrito se dio traslado a la parte actora para que manifestara lo que a su derecho conviniese, cosa que hizo en escrito de 22 de abril de 1988, tras de lo cual la Sala, por Auto de 11 de octubre de 1988, desestimó dichas alegaciones si bien concediendo a la recurrente la subsanación de la omisión del recurso de reposición previo, cosa que tuvo lugar motivando la resolución, expresa y desestimatoria, del Consejo de Ministros de 28 de abril de 1989.

En trámite de contestación a la demanda, el Sr. Abogado del Estado se opuso a la misma, alegando los hechos y fundamentos de Derecho que estimó del caso y suplicando sentencia por la que se desestime el recurso y se confirmen las resoluciones recurridas.

Solicitado el recibimiento a prueba del pleito, la Sala lo acordó por Auto de 2 de noviembre de 1989 y, practicada la propuesta y admitida, con el resultado que obra en autos, las partes evacuaron por su orden el trámite de conclusiones sucintas mediante los correspondientes escritos, donde insistieron en sus respectivas pretensiones.

Conclusos los autos quedaron pendientes de señalamiento para deliberación y fallo, acto que se acordó y tuvo lugar el día 8 de los correspondientes mes y año.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Emilio Pujalte Clariana.

Fundamentos de Derecho

El presente recurso contencioso-administrativo plantea la posible responsabilidad patrimonial del Estado desde una triple perspectiva: Responsabilidad del Estado-legislador, responsabilidad de la Administración propiamente dicha y responsabilidad de ésta por hechos laborales.

En el primer aspecto, ha de rechazarse el razonamiento contenido en el de la alegación jurídico-material I del escrito de demanda en cuanto, con cita del «considerando» noveno de la Resolución del Consejo de Ministros, de 30 de enero de 1987, entiende que la aceptación del principio de responsabilidad del Estado-legislador constituye un «acto propio» de aquel Consejo en cuyo examen no puede entrar esta Sala. Sin embargo, de un lado, tal «considerando» -que recoge criterios del Consejo de Estado, procedentes del dictamen que emitió en el expediente-, se refiere a la mencionada responsabilidad con diversas matizaciones y condicionamientos, nunca de forma plena y absoluta; y, de otro, confunde la actora «pretensión» con «motivación», y si bien es verdad que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo no pueden pronunciarse acerca de pretensiones que no les hayan sido planteadas ( art. 43 de la Ley Jurisdiccional ), pueden revisar, para aceptarlas o rechazarlas, cuantas motivaciones formulen las partes o fundamenten la resolución recurrida.

De esta forma se plantea la responsabilidad del Estado-legislador derivada de la Ley de 30 de noviembre de 1979, la Ley de 26 de diciembre de 1981, el Real Decreto-ley de 29 de diciembre de 1982 y la Ley de 11 de noviembre de 1988 . En cuanto a la Ley de 30 de noviembre de 1979 , sobre normas reguladoras de los Impuestos Especiales, por la elevación de tipo de gravamen que supuso (art. 13, tarifa

2. a, epígrafe 4.°) respecto de la legislación precedente, así como el señalamiento del tipo del 2,70 por 100 para el Impuesto sobre el Tráfico de las Empresas que grave la publicidad de determinadas bebidas alcohólicas (disposición adicional quinta, punto 1) y la prohibición, a partir del 1 de enero de 1981, de lapublicidad de dichas bebidas (disposición adicional quinta , punto 2). La Ley de 26 de diciembre de 1981 , de Presupuestos Generales del Estado para 1982, en cuanto aumentó aquel tipo de gravamen (art. 41). En lo que se refiere al Real Decreto-ley de 29 de diciembre de 1982 , sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, en cuanto incrementó de nuevo el tipo de gravamen para estas bebidas alcohólicas (art. 22.2.3). Y en lo que concierne a la Ley de 11 de noviembre de 1988 , general sobre publicidad, sobre las restricciones de ésta en materia de publicidad de bebidas que rebasen determinada graduación alcohólica.

La promulgación y vigencia de todas las normas legales que acaban de citarse, a juicio de la actora, irrogaron perjuicios a su economía que deben ser indemnizados por el Estado.

La cuestión (discutible, vidriosa y siempre viva en cualquier moderno Estado de Derecho) de la responsabilidad patrimonial por actos de Poder Legislativo, ha tenido en los últimos tiempos eco en la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo en Pleno.

Fundamentalmente referida a las leyes que redujeron la edad de jubilación de los funcionarios públicos, el Tribunal Constitucional (Sentencias núms. 108/1986, de 29 de junio, y 99/1987, de 11 de junio ) negó el derecho de éstos a ser indemnizados en base a que la relación estatutaria funcionarial no genera derechos adquiridos, «... sino la expectativa frente al Legislador a que la edad de jubilación o el catálogo de situaciones continúen inmodificadas por el Legislador, en modo que permanecieran tal y como él las encontró en tiempo de su acceso a la función pública»; y «consecuentemente con lo expuesto, si no existen tales derechos no pueden reprocharse a las normas que se impugnan el efecto de su privación y, por tanto, habrá que concluir por rechazar la pretendida vulneración del art. 33.3 de la Constitución . No hay privación de derechos; sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del Legislador constitucionalmente permisible».

La conclusión, por tanto, es clara: No hay derecho a indemnización por actos del Estado-legislador porque las medidas legislativas no tiene carácter expropiatorio (se trataba de la privación de meras «expectativas» y no de «derechos»); de donde el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal.

Pero con ello queda no agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -Leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente él Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley. Precisamente así se desprende, también, de las sentencias citadas, en cuanto rechazaron la inconstitucionalidad de aquellas Leyes que anticipaban la jubilación.

En el primer caso (derivada del principio de indemnización expropiatoria), se trata de una actividad lícita que, sin dejar de serlo, comporta la obligación de resarcir el daño que esa actividad lícita hubiere causado; en el segundo (derivada de la inconstitucionalidad de la Ley), se trata de la responsabilidad nacida de una actividad antijurídica del Poder Legislativo.

Sin embargo, el fundamento jurídico vigésimo segundo de la citada Sentencia núm. 108/1986 del Tribunal Constitucional , abre lo que pudiera llamarse una tercera vía. Tras afirmar la constitucionalidad de la Ley que enjuiciaba y la carencia de un efectivo derecho a cierta edad de jubilación -por tratarse de mera expectativa-, termina diciendo que «Es posible, incluso, que esta finalidad no quede suficientemente asegurada (se refiere a la de paliar los efectos negativos del adelanto de la edad de jubilación) y que esos efectos negativos, de no ser corregidos, puedan merecer algún género de compensación...». En análogo sentido se expresa en la Sentencia de 11 de junio de 1987; y el Tribunal Supremo en Pleno , fundamentalmente en Sentencias de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987 -aunque existen otras-, expresa que «La reparación de los posibles perjuicios (se refiere a los citados por jubilación) ... plantea la cuestión de la responsabilidad del Estado por los actos del Legislador, problema que la doctrina científica y el Derecho comparado abordó en un sentido favorable a declarar esta responsabilidad, cuando la aplicación de una Ley conforme a la Constitución , produzca unos graves y ciertos perjuicios y que en el Ordenamiento legal que rige en nuestra Patria encontraría su respaldo y cauce legal en los arts. 9.º de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ». Es obvio, por tanto, que a la luz de esta doctrina y junto a la responsabilidad nacida de la norma de contenido expropiatorio o la causada por la inconstitucionalidad de la Ley, se ha dado entrada a esta tercera vía de indemnización por los actos del Estado-legislador cuando «merezcan algún género de compensación» de los perjuicios económicos -graves y ciertos- que irrogue al particular una Ley constitucional y no expropiatoria.Ahora bien, la doctrina expuesta exige, para la procedencia de esa tercera vía, que se den las circunstancias del art. 40 de la Ley sobre Régimen Jurídico de la Administración del Estado , a saber: Que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor, que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización; siendo, por tanto, también de aplicación a dicha hipótesis la doctrina elaborada por este Tribunal Supremo en torno al mencionado artículo, a la que se refieren -entre otras muchas- las Sentencias de 25 de septiembre de 1984; 1 de abril y 20 de septiembre de 1985; 11 de abril y 15 de diciembre de 1986; 29 de mayo de 1987, 15 de abril de 1988, etc.

En cuanto al incumplimiento del plazo del año, que denuncia el Sr. Abogado del Estado, es evidente que no puede ser admitido toda vez que se trata de unos presuntos daños producidos entre el 31 de agosto de 1979 y el 31 de agosto de 1983, y la reclamación al Consejo de Ministros fue presentada en 28 de abril de 1983.

Aplicando los conceptos a que se ha hecho referencia al campo del Derecho Tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado-legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria. Los tributos, por esencia, suponen una detracción coactiva de la renta o el patrimonio del sujeto pasivo no resarcible de manera inmediata (sino mediata e indirecta, en la medida que representan el pago de servicios públicos esencialmente indivisibles o responden a modernos postulados de redistribución de la renta), de forma que si su exacción fuera indemnizable dejarían de ser tributos. De ahí que en el Derecho comparado se observe, por ejemplo, que en los Estados Unidos de América la Federal Tort Claims Act, de 1946, exceptúa la responsabilidad del Estado en materia de actividades fiscales del Tesoro o las actividades del Tennessee Valley Authority. Por el contrario, la declaración de inconstitucionalidad de la norma tributaria puede determinar (en función del principio de la responsabilidad) la obligación de indemnizar, como pudo ser el caso del recargo municipal potestativo en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que creó la Ley 24/1983 , sobre medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales, declarado inconstitucional por la Sentencia de 19 de diciembre de 1985, aunque sólo determinó la devolución de las cantidades pagadas. Más significativo aún es el caso de la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 20 de febrero de 1989 , relativa a la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , relativos a la tributación de la «unidad familiar». En ella, y pese a la declaración de inconstitucionalidad, no sólo queda excluida de su contexto cualquier posible indemnización del Estado-legislador sino, incluso, la simple devolución de ciertas cantidades pagadas precedentemente por el sujeto pasivo.

Tres conclusiones pueden, por tanto, extraerse de todo lo anterior: Una, que la responsabilidad del Estado-legislador derivada de principios expropiatorios no es aplicable a las Leyes tributarias; otra, que aún cuando les sería aplicable la responsabilidad del Estado-legislador derivada del principio de responsabilidad nacida de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley, la doctrina del Tribunal Constitucional ha sido remisa en su aplicación hasta el momento, sin perjuicio de que pudiera tener acogida en el supuesto de inconstitucionalidad de la Ley tributaria por vulneración de los principios de igualdad y progresividad del sistema tributario y la proscripción de su alcance confiscatorio, que consagran el art. 31.1 de la Constitución ; y, finalmente, que, como dice la Sentencia del Pleno de este Tribunal Supremo, de 15 de junio de 1987 , el resarcimiento podría tener cabida «... cuando la aplicación de una Ley -no tributaria, por lo antes dichoconforme a la Constitución , produzca unos graves y ciertos perjuicios, y que en el Ordenamiento legal que rige en nuestra Patria encontraría su respaldo y cauce legal en los arts. 9.° de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado », lo cual constituye la tercera vía a que anteriormente se ha hecho referencia.

En un primer bloque de razonamientos la actora, «Pedro Domecq, S. A.», funda su pretendida declaración de responsabilidad patrimonial del Estado en que las normas de rango legal reseñadas en el fundamento de Derecho primero (cuya declaración de inconstitucionalidad ni se ha producido, ni siquiera se ha suscitado) le causaron un perjuicio económico derivado de la reducción de su volumen de ventas, en parte imputable al encarecimiento del producto que produjo la mayor carga tributaria, y en parte debido a las medidas restrictivas de la publicidad de sus bebidas alcohólicas. La causa del perjuicio es, por tanto, la disminución del volumen de ventas; y las causas de la causa que invoca son el aumento de la presión tributaria y las restricciones a la publicidad del producto.

En el primer aspecto, y sin perjuicio de lo anteriormente dicho, constituye un fenómeno normal del mercado que el encarecimiento del impuesto, en la medida que forma parte del costo del producto, aumenta el precio y, ante una demanda elástica, determinará una reducción de dicha demanda. Más aun, en el caso de que la demanda se anelástica (es decir, que se pague por la mercancía el límite máximo aceptado por el mercado) aquel aumento del precio podrá eliminar la mercancía. En este sentido, es sabido que para estetipo de impuestos si la demanda es elástica o la oferta es rígida, no existe traslación de la carga; y si la demanda es rígida o si la oferta es elástica, se produce la traslación hacia adelante (consumidor). Por ello es indudable que en la presunta reducción del volumen de ventas de «Pedro Domecq, S.A.» pudo influir, pero no fue una de las dos únicas causas económicas, el aumento de la carga tributaria. Obedeció, también, a las condiciones del mercado en que concurría. Estos impuestos sobre consumos específicos (históricamente los más antiguos, como aquellos primitivos que gravaban la sal, las especias, etc.) giran, según la doctrina científica, no sólo sobre los «costes privados» (materias primas, costes salariales, financieros, etc.) sino también sobre lo que se han llamado «costes sociales», es decir, en el caso del alcohol, la disminución de la capacidad productiva del consumidor, el riesgo de accidentes laborales o de automóvil, los posibles problemas familiares, etc., de donde el impuesto no se fija con arreglo al coste marginal privado del producto sino, además, con arreglo al coste marginal social de éste.

Pero, en cualquier caso y habida cuenta de lo antes dicho respecto a la inexistencia de obligación de indemnizar derivada de la Ley tributaria (aumento de la presión fiscal), debe concluirse que el señalamiento y aplicación de los nuevos tipos de gravamen del Impuesto Especial sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas no puede generar derecho a indemnización en favor de la actora, sin perjuicio de que, además, tampoco puede considerarse como una de las los únicas causas determinantes de la supuesta caída de su volumen de venís.

Lo que antecede, junto con otras concausas a que más tarde se hará referencia, lleva a esta Sala a concluir que el encarecimiento de este Impuesto ni fue uno de los dos exclusivos motivos de la caída de las ventas que alega la actora (sino que su incidencia tuvo lugar en conjunción con las condiciones económicas del peculiar mercado de estos productos), ni, desde luego, puede derivarse la responsabilidad del Estado-legislador del aumento de los tipos impositivos que se exijan en un determinado tributo.

Forzoso es referirse de nuevo a los efectos de la Ley de 30 de noviembre de 1979 en cuanto, primero, restringió la publicidad de determinadas bebidas alcohólicas y, después, la prohibió a partir del 1 de enero de 1981 (disposición adicional quinta, punto 2), así como la Ley de 11 de noviembre de 1988, general de Publicidad, y el Real Decreto 1100/1978, de 12 de mayo , sobre publicidad en televisión.

Resulta incuestionable que tales disposiciones tienen su más amplia cobertura en el art. 43 de la Constitución , en cuanto reconoce el derecho a la protección de la salud y atribuye a los poderes públicos la competencia para organizaría y tutelarla a través de las medidas preventivas necesarias. Incluso, en el Derecho comparado, se excluye la responsabilidad del Estado-legislador cuando la Ley actúa en «interés general preeminente» como es la protección de la salud pública (arrêt del Consejo de Estado francés de 15 de julio de 1949, caso Ville d'Elbeuf). Desde este punto de vista no cabe duda a la Sala respecto a la constitucionalidad de aquellas leyes y la inexistencia en las mismas de alcance expropiatorio; pero es forzoso reflexionar acerca de si, a pesar de ello, han producido a la actora unos perjuicios «graves y ciertos» que «puedan merecer algún género de compensación».

Ante todo, hay que considerar que la elaboración, venta y consumo del producto al que se restringe y niega el acceso a la publicidad no están prohibidos en España (como ha ocurrido en otros países y épocas), así como que tampoco la interdicción de la publicidad alcanza a todas las bebidas alcohólicas, sino sólo a las que rebasan determinado nivel de alcohol (en la actualidad, 20 grados), estando permitida en las demás. De otra parte, la prohibición es general en cuanto a aquéllas, y no sólo referida a las bebidas extranjeras como ocurrió en Francia, donde el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea declaró arbitraria la legislación que así lo establecía; ni tampoco contempla, como hizo el referido Tribunal en Sentencia de 20 de febrero de 1979 (Cassis de Dijon), que aún admitiendo que la salud pública es uno de los supuestos que justifican una excepción, rechaza el argumento alemán por considerar que muchas de las bebidas alcohólicas de alta graduación se beben, precisamente, diluidas (considerando undécimo), cuestiones todas nacidas de la aplicación del art. 36 del Tratado de la CEE .

En la legislación comparada se observa que numerosos países tienen prohibida la publicidad de bebidas alcohólicas (Francia, Reino Unido e Irlanda, Suiza, Bélgica, Dinamarca, etc.) mientras que otros no (Alemania, Italia, Austria, Portugal, Holanda, etc.), dándose casos donde la prohibición alcanza a ciertas bebidas y no a las restantes (Estados Unidos de América y Canadá).

En nuestro Derecho interno, forzoso es buscar la armonización entre el mencionado art. 43 de la Constitución , relativo a la salud pública, y el art. 38 de la misma, que «reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado», una de cuyas características es, precisamente, la libre competencia. Ante las medidas que pueden adoptarse para la compensación del «coste marginal social» -en el sentido antes expuesto- del alcoholismo, es claro que se ha optado por restringir la libertad empresarial medianteuna intervención en el mercado que desvíe los hábitos del consumidor, prohibiendo la publicidad para unas bebidas alcohólicas concretas, y no para otras. De ello se desprende que la carga de tal coste marginal social se hace gravitar sobre una parte del sector productivo de bebidas alcohólicas: El de las que tienen más de 20 grados. Tal proceder no puede considerarse atentatorio al principio de libre competencia en el marco de la economía de mercado, toda vez que aquélla ha de entenderse referida a productos de la misma naturaleza y características, de forma que su vulneración sólo se produciría en el caso de que igualdad de productos (brandys, por ejemplo) se restringiera la publicidad de unos y no de otros. Asimismo, el posible beneficio que para terceros pudiera suponer aquella desviación de los hábitos del consumidor es un fenómeno natural de la propia economía de mercado, que siempre se produciría (cualquiera que fuese la extensión de la prohibición) en favor del producto que el mercado mostrara como sucedáneo. Hay que concluir, por tanto, que esta medida adoptada por el Poder Legislativo en cumplimiento de la obligación que impone a los poderes públicos el art. 43 de la Constitución , no contraviene el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado que consagra el art. 38.

Más aún, aunque así no fuera, la doctrina del Tribunal Constitucional y del Pleno de este Tribunal Supremo -a que antes se ha hecho referencia- requiere, en estos casos, la existencia de perjuicios «graves y ciertos» que «merezcan algún género de compensación» amparables por la vía del art. 40 de la Ley sobre Régimen Jurídico de la Administración del Estado , y es evidente que no ha quedado concretada en el pleito la gravedad y certidumbre de los perjuicios causados a la actora, exclusivamente, por la limitación en la publicidad de sus productos. A mayor abundamiento, el informe de la Dirección General de Política Económica del Ministerio de Economía y Hacienda, que obra en autos, pone de manifiesto que la caída global de las ventas de estos productos (de la que sólo una parte sería imputable a la falta de publicidad) ha sido poco significativa.

Frente a ello, la actora considera, globalmente, que el «daño emergente» infligido se concreta en el monto de 2.475.834.000 pesetas, que es la cantidad obtenida de sumar los resultados negativos de su balance durante los años 1979, 1981, 1982 y 1983 (en 1980 obtuvo un beneficio de 32.461.000 pesetas); y fija el «lucro cesante» en función, del beneficio medio que había logrado la empresa en el cuatrienio 1974-1978 (185.847.800 pesetas) aplicado a los citados años 1979, 1980 (con deducción del beneficio que obtuvo en este ejercicio), 1981, 1982 y 1983, que, en junto supone, 896.778.000 pesetas. De ahí que la cantidad total reclamada por principal (tras ajustes financieros que no se habían hecho en la fase administrativa) se sitúe en la cantidad de 3.372.612.000 pesetas.

Tanto por uno como por otro motivo no cabe admitir la responsabilidad del Estado-legislador debida a la restricción y prohibición de la publicidad de las bebidas alcohólicas de referencia.

También invoca la actora, como factor determinante de los daños sufridos, la huelga que mantuvo su personal durante los meses de julio y agosto de 1982, que atribuye al incumplimiento de ciertos compromisos laborales causados por la profunda crisis en el que se vio envuelta la empresa debida a los hechos anteriores. En cualquier caso, el derecho constitucional de huelga se configura dentro del marco de las relaciones laborales entre la empresa y sus trabajadores, y dicho carácter bilateral excluye la posible derivación de sus consecuencias a un tercero -como lo es el Estado-, máxime teniendo presente la multiplicidad de causas y concausas que, según reconocimiento de la propia actora, llevaron a ella una drástica reducción de la plantilla de 1.256 a 497 empleados, el incumplimiento de determinados compromisos con el personal, etc. En todo caso, quiebra el nexo causal exigido por la doctrina de este Tribunal Supremo, a que con anterioridad se ha hecho referencia, para que pueda ser estimada aquélla como factor determinante de la indemnización.

Otro tanto ocurre en cuanto a otras medidas de carácter administrativo que, a juicio de la demandante, le hacen acreedora de indemnización: Restricciones a los créditos para la exportación, incremento del costo de la reposición del alcohol y establecimiento de intereses para deducir de la bases de la desgravación fiscal.

La reducción de créditos a la exportación de estas bebidas y el señalamiento de intereses para deducir de la base de la desgravación fiscal a la exportación en operaciones a más de noventa días son, indudablemente, acciones administrativas para la ordenación del comercio exterior de España respecto de las que, en modo alguno, se ha acreditado en el pleito que sean determinantes de derecho a indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. No se concreta cual es el resultado dañoso no justificado que, para la actora, dimana de ellas, ni tampoco la relación de causa a efecto entre aquellas medidas y este resultado, como legal y jurisprudencialmente es exigido. En este supuesto, hubiera sido preciso que se concretaran las operaciones de dicha naturaleza por las que se vio afectada la recurrente, el daño imputable a las mismas y el nexo causal entre unas y otro, cosa que no ocurre.Respecto el incremento en el costo de la reposición del alcohol sucede otro tanto, toda vez que, aunque se menciona entre los factores determinantes del daño, no se especifica cual ha sido éste, ni tampoco la existencia del necesario nexo causal.

En lo que toca a la pretendida reordenación del sector licorista y la inactividad de la Administración al respecto, conviene hacer algunas precisiones.

Por lo que al caso concierne y a la vista de lo que se ha tratado en el pleito, el meollo del problema se reduce al encarecimiento de un concreto impuesto y a la restricción, por razones sanitarias, de cierto uso de la publicidad, sin perjuicio de algunas otras cuestiones accesorias o concurrentes, como las tratadas en los dos fundamentos de Derecho que anteceden.

Pues bien, todo ello, aislada o conjuntamente considerado, no puede entenderse sinónimo de una reconversión o reordenación coactiva del sector industrial que nos ocupa. El Real Decreto-ley 9/1981, de 5 de junio , sobre medidas para la reconversión industrial, establece en su art. 1.º 1 que «En aquellos sectores industriales de interés general que atraviesen situaciones de crisis de especial gravedad, el Gobierno, con carácter excepcional, podrá a propuesta de los Ministerios de Hacienda, Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, Industria y Energía y Economía y Comercio aplicar, por Real Decreto, medidas de reconversión de entre las contenidas en el presente Real Decreto- ley...», que, sustancialmente, son de tres órdenes: Fiscales, financieras y laborales.

De lo anterior se deduce, en primer término, que ha de tratarse de «sectores industriales de interés general», y no de una empresa, comprendida en un sector industrial donde para nada consta que sus otros componentes se hallen en la situación de «crisis de especial gravedad» a que la disposición se refiere; todo ello siempre bajo el prisma del «carácter excepcional» a que alude la norma. A su vez, la aplicación de las mencionadas medidas debía hacerse «previa la elaboración y negociación de un Plan de Reconversión por las Asociaciones Empresariales, las Centrales Sindicales más representativas del sector y los organismos competentes de la Administración» (art. 1.° 2). Este sistema para la reconversión industrial estuvo vigente desde el 10 de junio de 1981 al 31 de diciembre de 1982 (disposiciones finales primera y segunda) que, precisamente, se inscribe en el período de tiempo a que la actora refiere (1979 a 1983).

Sin embargo, para nada consta (ni así siquiera se dice) que fuese en su momento solicitada de la Administración la aplicación del mencionado Real Decreto-ley, y si no se hizo de tal modo y las empresas de este sector industrial -entre ellas, la aquí actora- prescindieron de dicho procedimiento, imposible resulta ahora acceder a una pretensión de responsabilidad patrimonial por quienes hicieron dejación de aquella vía que marcaba el Real Decreto-ley 9/1981 ; lo que, a su vez, exime también de cualquier posible responsabilidad de la Administración o del Estado por la omisión de una iniciativa que, como es visto, no le correspondía.

Rechazada en los fundamentos de Derecho que anteceden la responsabilidad del Estado y de la Administración que postule la actora, así como el reconocimiento de una indemnización en favor de ésta, resulta ocioso entrar en el examen de las dos últimas cuestiones propuestas en la demanda y referidas a la actualización, por corrección del valor real de la moneda, de la cantidad a que ascendiera la indemnización, así como el devengo por ésta de intereses hasta el momento de su pago, razón por la que se prescinde del examen de una y otra en esta sentencia.

Con arreglo a lo que disponen los arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Pedro Domecq, S. A.» contra las Resoluciones del Consejo de Ministros, de 30 de enero de 1987 y 28 de abril de 1989, que se declaran ajustadas a Derecho; sin hacer especial declaración en cuanto al pago de las costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará, en su caso, en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.- Ángel Alfonso Llórente Calama.-José Moreno Moreno.-Rubricados.Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario certifico. Madrid, a once de octubre de mil novecientos noventa y uno.