STS, 27 de Marzo de 1991
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:1892 |
| Fecha de Resolución | 27 de Marzo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 785.- Sentencia de 27 de marzo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Licencias. Apertura. Diferencia con la de construcción y de primera utilización. Medidas
de seguridad. Competencia.
NORMAS APLICADAS: Arts. 1.º y 22 Reglamento Servicios de las Corporaciones Locales y Reglamento Actividades Molestas, Decreto 30 de noviembre de 1961 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias 15 noviembre 1983,15 diciembre 1988.
DOCTRINA: Si la actividad se desarrolla sin licencia, el Ayuntamiento no sólo tiene competencia
para instruir el correspondiente expediente sancionador, sino que también puede comprobar si la
actividad cumple las condiciones de seguridad conforme a Ordenanza.
No cabe confundir la licencia de construcción de un edificio con la de apertura del mismo o de sus
dependencias para actividades, o la de ocupación con la de apertura de actividades.
En la villa de Madrid, a veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Celso de la Cruz Ortega, en nombre y representación de la DIRECCION000 , de esta capital, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, representada por el Procurador don Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 13 de mayo de 1989 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , en recurso sobre denegación de licencia para garaje-aparcamiento.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 789/1987, promovido por la DIRECCION000 y en el que ha sido parte demandada la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de esta capital, sobre denegación de licencia para garaje- aparcamiento de la referida casa.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 13 de mayo de 1989, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de la DIRECCION000 de Madrid, contra los Decretos de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de esta ciudad, de fecha 28 de marzo de 1985 y 15 de julio de 1987 -este último confirmatorio en reposición del anterior-, por los cuales se le denegó la licencia deapertura para garaje-aparcamiento en las plantas sótanos 1.a, 2.a y 3.a, de la citada finca, por ser dichas resoluciones conformes a derecho, no haciéndose pronunciamiento alguno en cuanto a las costas procesales.»
Contra dicha Sentencia la DIRECCION000 , interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 14 de marzo de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López .
Fundamentos de derecho
Se impugna mediante la presente apelación, la Sentencia de la Sala Tercera de la Audiencia Territorial de Madrid, de 13 de mayo de 1989 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo núm. 789/1987, interpuesto por la DIRECCION000 , de Madrid contra Decretos del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 28 de marzo de 1985 y 15 de julio de 1987 -este último desestimatorio del recurso de reposición deducido contra el primero- por los que se denegó licencia de apertura para el garaje- aparcamiento de dicho edificio. Ambas resoluciones se fundamentan en la existencia de una serie de deficiencias, no subsanadas, en las tres plantas destinadas y utilizadas como garaje, y especialmente en la tercera, consistentes en: a) El sistema de calefacción carece de dos accesos,
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Inexistencia de salida de peatones desde las tres plantas; y c) Carencia del sistema de evacuación natural de humos en caso de siniestro - art. 105 de la Ordenanza Primera de Prevención de Incendios .
La Sentencia apelada rechaza las alegaciones de la demanda sobre concesión de la licencia de actividad por silencio administrativo positivo, a la vez que considera plenamente aplicable al supuesto de autos la Ordenanza Primera de Prevención de Incendios, en la que se fundamenta tanto la denegación de la licencia como la desestimación del recurso administrativo deducido contra dicha denegaTercero: La Comunidad de Propietarios apelante, además de reiterar las alegaciones deducidas en primera instancia, debidamente rechazadas por la Sentencia objeto de impugnación, utiliza como nueva fundamentación la nulidad de la citada Ordenanza Primera de Prevención de Incendios, de 1976, en la que se apoya tanto las resoluciones administrativas como aquella resolución judicial, basándose en que la misma fue declarada nula por Sentencia de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1983 . Importa advertir que esta última resolución no decretó la nulidad de la referida Ordenanza sino tan sólo la modificación de la misma aprobada por el Ayuntamiento Pleno de Madrid en sesión celebrada el 28 de noviembre de 1980 en cuanto introdujo los arts. 340 y siguientes que establecían una serie de obligaciones a adoptar por los propietarios de edificios construidos y actividades ya existentes, dotados de las pertinentes licencias, y ello por entender la referida resolución que «la Corporación municipal carecía de la necesaria cobertura legal para aprobar la modificación de las referidas Ordenanzas en la extensión que lo ha hecho». En el supuesto litigioso, además, no se trata de la imposición de nuevas obligaciones para la continuidad del ejercicio de una actividad que cuenta con licencia, sino de la adopción de unas medidas de seguridad necesarias para la implantación de una actividad no autorizada, y que por tanto debe estar sujeta al cumplimiento de las condiciones exigidas en el momento de la solicitud de la preceptiva licencia - arts. 1.° y 22 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 -. Por ello, si la actividad se realiza sin licencia, el Ayuntamiento no sólo tiene competencia para instruir el pertinente expediente sancionador, sino que, en todo caso, puede y debe comprobar si la actividad desarrollada en el local de autos cumple las debidas condiciones de seguridad conforme a Ordenanza, y ello en virtud de las facultades de intervención propias de la Administración municipal. Competencia que, como señala la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 15 de diciembre de 1988, se materializa exigiendo la necesidad de proveerse de licencia de instalación, siendo, además, dicha obligación imprescriptible al tratarse de una actividad continuada.
En definitiva, tanto la argumentación vertida en primera instancia como en la apelación descansa en que la imposición de las medidas de seguridad antes descritas supone la aplicación retroactiva de la Ordenanza Primera de Prevención de Incendios de 1976 , toda vez que el edificio se había construido en virtud de licencia autorizada en acuerdo de 26 de octubre de 1968. Este dato, sin embargo, no puede hacernos olvidar el fundamento de que la licencia de apertura del cuestionado garaje se solicitó con fecha 7 de abril de 1978 -folio 16 del expediente- y por tanto cuando ya estaba vigente la citada Ordenanza, puessabido es que no cabe confundir la licencia de construcción de un edificio con la de apertura del mismo o de cualquiera de sus dependencias para el ejercicio de determinada actividad, así como tampoco es posible confundir la licencia urbanística que consiste en la primera utilización u ocupación de un edificio con la de apertura de una actividad que en dependencias del mismo se pretenda ejercer, porque ésta sólo tiende a legitimar el ejercicio de la correspondiente actividad, en tanto la primera propende a que la verificación de que el uso de aquél se ajuste al plan urbanístico, es decir, que la misma «tiende a comprobar si la obra o construcción cumple las exigencias legalmente establecidas» -Sentencia de 7 de febrero de 1984-. Por ello, el hecho de que el edificio estuviera ya construido no puede impedir que para iniciar una actividad en el mismo, anteriormente no autorizada, deban cumplirse cuantas medidas correctoras exijan las Ordenanzas vigentes en el momento de la solicitud, máxime si, como aquí ocurre, se trata de una actividad calificada como peligrosa en el Reglamento de Actividades Molestas, insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 .
En cuanto a la concesión de la expresada licencia por silencio administrativo positivo es suficiente con recordar que dicha institución no puede ser utilizada como cauce para obtener derechos contrarios a la Ley, dado que es de todo punto imposible que resulte otorgada por silencio administrativo lo que no puede expresamente concederse, por estar manifiestamente prohibido por el ordenamiento jurídico -Sentencias de 19 de febrero de 1980, 2 de febrero de 1982, 16 de junio de 1983, etc.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional exista base suficiente para formular una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por el Procurador don Celso de la Cruz Ortega, en nombre y representación de la DIRECCION000 , contra la Sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 13 de mayo de 1989, dictada en los Autos -núm. 789 de 1987 - de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada Sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López .-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López , Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.-José María López Mora.-Rubricado.
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STS, 20 de Abril de 1999
...decidimos en el que como motivos alegan: "Primero.- Infracción de la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 27 de marzo de 1991 (Ponente: Sr. de Oro-Pulido y López) y de 12 de junio de 1991 (Ponente: Sr. García-Ramos Iturralde), al identificar ......