STS, 24 de Junio de 1991
| Ponente | ANGEL RODRIGUEZ GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1991:15954 |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.968.-Sentencia de 24 de junio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Ángel Rodríguez García.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanción de pérdida de prestación de desempleo. Presunción iuris tantum de veracidad
de las actas de infracción de la Inspección. Voto particular.
NORMAS APLICADAS: Arts. 3.°b), 4.°1 d) y 5.º b) del Real Decreto 1.638/1981, de 19 de junio;
arts. 6.°, 7.° y 38 del Real Decreto 1.860/1975, de 10 de julio; arts. 648 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil; arts. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 21 marzo 1989, 24 enero, 28 marzo, 6 abril y 4 mayo 1989; 18 enero y 18 marzo 1991.
DOCTRINA: Corresponde de modo específico a los Controladores de Empleo, comprobar y controlar cerca de empresas y trabajadores que el disfrute de las prestaciones no se compatibiliza con el trabajo por cuenta propia o ajena, poniendo en conocimiento de la Inspección de Trabajo los hechos que puedan ser constitutivos de infracción y a ésta proponer la imposición de sanciones en los casos en que así proceda.
Quiere ello decir que las actas de infracción levantadas por la Inspección de Trabajo, previa actuación de los Controladores de Empleo, gozan de la presunción iuris tantum de veracidad prevista.
La presunción de veracidad se encuentra en la imparcialidad y especialización que en principio debe reconocerse al Inspector actuante presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 1.921/1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra Sentencia de fecha 15 de abril de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Valencia, sobre sanción de pérdida de prestación de desempleo. Habiendo sido parte apelada don Jose Carlos , que no comparece en esta instancia, pese a haber sido emplazado en forma.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "Fallamos:
-
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Carlos contra la Resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Alicante, de fecha 24 de marzo de 1986, y contra la Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 29 de octubre de 1986, que desestimabarecurso de alzada deducido contra la anterior sobre imposición de sanción por infracción muy grave de la legislación sobre empleo. 2.° Declarar tales resoluciones contrarias a Derecho y en su consecuencia anularlas y dejarlas sin efecto. No efectuar expresa imposición de costas."
Notificada la anterior Sentencia, por el Sr. Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 19 de junio de 1989 , en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Excma. Audiencia Territorial de Valencia, personada y mantenida la apelación por el Sr. Abogado del Estado, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacua el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia que estime la presente apelación, revocando la Sentencia de instancia y confirmando en todo las resoluciones administrativas impugnadas de adverso.
Conclusas las actuaciones, para votación y Fallo se señaló la Audiencia del día 21 de junio de 1991 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente para este acto el Excmo. Sr don Ángel Rodríguez García, por disentir del acuerdo mayoritario el Ponente inicial Excmo. Sr don Vicente Conde Martín de Hijas.
Fundamentos de Derecho
En el recurso contencioso-administrativo, del que esta apelación trae causa, se impugna una Resolución de la Dirección General de Empleo, de 29 de octubre de 1986, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la de 24 de marzo anterior, de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Alicante, por la que se impuso al recurrente en Primera Instancia, y aquí apelado, la sanción de pérdida automática de las prestaciones de desempleo, con devolución de las cantidades indebidamente percibidas, que, en su caso, fije la entidad gestora, por haber entendido la Administración que los hechos que constan en el Acta de Inspección son constitutivos de una infracción al artículo 27 de la Ley Básica de Empleo, de 8 de octubre de 1980 , y al art. 26.2 del Real Decreto 920/1981, de 24 de abril , que es calificada como muy grave, conforme a lo dispuesto en el artículo 33.3 de la expresada Ley y art. 49.3. b) del indicado Reglamento.
Antes de entrar en el examen de la legalidad del acto administrativo recurrido es preciso tener en cuenta que, como hemos dicho en la Sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1989, corresponde, de modo específico, a los Controladores de Empleo, entre otras funciones, comprobar y controlar cerca de empresas y trabajadores, que el disfrute de las prestaciones no se compatibiliza con el trabajo por cuenta propia o ajena, poniendo en conocimiento de la Inspección de Trabajo los hechos que puedan ser constitutivos de infracción, y a ésta proponer la imposición de sanciones, en los casos que así proceda, a la vista de los datos suministrados por los Controladores -arts. 3.°b), 4.° 1 d) y 5.°b) del Real Decreto 1.638/1981, de 19 de junio -. Quiere ello decir que las actas de infracción levantadas por la Inspección de Trabajo, previa actuación de los Controladores de Empleo, gozan de la presunción juris tantum de veracidad prevista en el art. 38 del Decreto 1.860/1975, de 10 de julio -la Inspección puede desarrollar su función fiscalizadora sin necesidad de visita, mediante comprobación o expediente administrativo-, siempre que el Inspector, a la vista de las actuaciones practicadas por los Controladores de Empleo, constate la existencia de hechos constitutivos de infracción (arts. 6.° y 7.º del Decreto 1.860/1975, en relación con los preceptos del Real Decreto 1.638 /1981).
La doctrina de este Tribunal, al interpretar el art. 38 del Decreto 1.860/1975, de 10 de julio , viene señalando que la presunción de veracidad atribuida a las Actas de la Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (Sentencias de 24 de enero, 28 de marzo, 6 de abril y 4 de mayo de 1989, 18 de enero y 18 de marzo de 1991 ), presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia, ya que el art. 38 del Decreto 1.860/1975 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario.
En el caso litigioso la sanción impuesta al actor tiene su origen en unos hechos constatados "en virtud de inspección efectuada el 8 de febrero 1985 por funcionarios de Control de Empleo", según dicte el Acta de la Inspección, de la que resulta que aquél prestaba servicios para un tercero, siendo preceptor de prestaciones de Desempleo.Según lo que se acaba de exponer, este hecho está en principio probado por el Acta de la Inspección, quedando reducida la cuestión a decidir la de si la prueba de descargo practicada frente a la primera tiene eficacia suficiente para desvirtuar la fuerza probatoria de ésta.
La única prueba producida es la testifical y dos testigos eran los titulares del establecimiento en que, según el acta, trabajaba el recurrente, con lo que esto significa en orden a la credibilidad de sus respuestas. Por otro lado, las declaraciones prestadas no hay constancia de las circunstancias del art. 648 de la LEC. -salvo las reseñadas en su número primero-, lo que dificulta la valoración de los testimonios prestados. Y no deja de ser significativo que en la demanda se anunciara que se iba a solicitar de la Administración certificación de la actuación de los Controladores de Empleo, a que se refiere el Acta de la Inspección, y que una vez abierto el período de prueba, nada se interesara al respecto.
Por cuanto antecede, y no habiendo quedado destruida la presunción de veracidad de las Actas de la Inspección de Trabajo que dieron lugar a las resoluciones recurridas, procede revocar la Sentencia, sin que a efectos de costas deba hacerse pronunciamiento condenatorio con arreglo al art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 15 de abril de 1989 , de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Valencia, recaída en el recurso 1.718 /1986, la revocamos, dejándola sin efecto; y en su lugar acordamos desestimar el expresado recurso deducido por don Jose Carlos contra las Resoluciones de la Dirección General de Empleo de 29 de octubre de 1986, confirmatoria en alzada de la de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Alicante, de 24 de marzo anterior (acta de infracción 2.715/1985); sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias.
ASI, por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Vicente Conde Martín de Hijas.- Rubricados.
Voto particular
Voto particular que formula el Magistrado Excmo. Sr don Vicente Conde Martín de Hijas, en el recurso núm. 1.921/1989, de conformidad a lo dispuesto en el art. 260 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , en relación con la Sentencia de 24 de junio de 1991.
Con expresa proclamación de mi respeto hacia la tesis mayoritaria expresada en la Sentencia, de la que disiento, me veo en la necesidad de argumentar mi voto discrepante, exponiendo los que, a mi juicio, debieran haber sido los fundamentos jurídicos y fallo de la Sentencia, aceptando los antecedentes de hecho de la misma.
Se reproduce en este proceso un problema probatorio en el derecho administrativo sancionador, ya suscitado en otros anteriores, que fueron resueltos por la Sala en Sentencias, respecto de las que ya entonces, como ahora, manifesté mi disentimiento, por entender que la relación entre el derecho fundamental de presunción de inocencia (art. 24 CE.) y la presunción de veracidad de las Actas de la Inspección de Trabajo, establecida en el art. 38 del Decreto 1.860/1975 , imponía una distribución de la carga de la prueba, y una valoración de la prueba constituida por el Acta, base del procedimiento sancionador, contrarios a los que orientaron la decisión mayoritaria.
Para evitar un razonamiento excesivamente extenso, doy por reproducido aquí por remisión el planteamiento constitucional que hacía en mi voto particular a la Sentencia de 18 de enero pasado, en la apelación núm. 3.048 /1989, limitándome a valorar desde la referida perspectiva constitucional los elementos probatorios de cargo del actual proceso.
En el presente caso la única prueba producida por la Administración, a la que incumbe la carga correspondiente, se limita al Acta de la Inspección, sin que ni tan siquiera, y a diferencia de otros casos, dicha acta venga complementada por un informe posterior del Inspector.
A su vez dicha acta no deriva de una Inspección directamente realizada por el Inspector que la extiende, sino que se funda en una visita de la Inspección realizada más de siete meses antes "porfuncionarios de Control de Empleo" (la referida visita se dice realizada el 5 de febrero de 1985 y al acta de infracción lleva fecha de 19 de septiembre de 1985).
No consta ni en el acta ni en ningún otro lugar del expediente administrativo la identidad de los funcionarios de Control de Empleo que practicaron la citada inspección, ni ésta viene concretada en documento alguno incorporado al expediente.
En esas condiciones la constatación de los hechos, realizada en su Acta por el Inspector, supone la simple aceptación de una información exterior y ajena, facilitada por un funcionario no identificado, sin que el Tribunal tenga a su mano los elementos indispensables para enjuiciar si esa apreciación del Inspector (pues percepción directa es indiscutible que no se produjo, según los términos de la propia Acta) es o no correcta. Se trata así, en realidad, de una denuncia aceptada, sin que podamos comprobar ni la identidad del denunciante ni directamente el contenido de la denuncia.
El conferir valor probatorio a un acta realizada en tales condiciones supone aceptar en el procedimiento sancionador un elemento de opacidad y secretismo, claramente contrario a la transparencia que deriva de lo dispuesto en el art. 106 de la Constitución Española , pues mal puede ejercerse un control de la actuación administrativa, si los elementos en que ésta se apoya se le sustraen al juicio crítico del Tribunal, lo que a su vez no se aviene con la posibilidad real de defensa que exige en el procedimiento sancionador el derecho fundamental del art. 24.2 de la Constitución Española.
Conviene analizar el significado atribuible a la actuación de los Consoladores de Empleo en general, para ponderar hasta qué punto puede considerarse fundada en este caso la constatación de los hechos realizada por el Inspector que extendió el acta.
Ante todo debe observarse la diferente solvencia técnica atribuible a uno y otro tipo de funcionarios, lo que es de suma importancia desde la perspectiva en la que la propia Sentencia asienta el fundamento de la presunción de veracidad establecida en el art. 38 del Decreto 1.860/1975.
Sobre el particular, las Sentencias de esta misma Sala Tercera de 23 y 30 de abril y 1 de junio de 1990 , trazan la caracterización diferencial de los controladores de empleo, respecto de los Inspectores de Trabajo, exponiendo cómo ni llegaron a constituir un concreto cuerpo de funcionarios, ni se les exigía una titulación superior, ni las normas rectoras de su actuación (primero la Resolución de 1 de octubre de 1979, que fue la primera norma rectora de insuficiente rango, y después el Decreto 1.638/1981), contienen indicación alguna sobre el valor jurídico de sus actos de control.
Su función, como indica la Sentencia de la que disiento, culmina, en su caso, "poniendo en conocimiento de la Inspección de Trabajo los hechos que puedan ser constitutivos de infracción". Mas ello supone que tras esa participación de conocimiento, para que el Inspector constate la veracidad, debe hacer algo más que limitarse a recoger en su acta como propia una información ajena, siendo jurídicamente trascendental, a efectos de la presunción del art. 38 del Decreto 1.860/1975 , la identificación de que sea lo que el Inspector hace para esa constatación.
En suma, no cabe transferir a la información del controlador el valor que el Ordenamiento jurídico atribuye al Acta del Inspector; y desde luego menos puede hacerse, cuando ni tan siquiera consta en el expediente la identidad del controlador y su informe.
La necesidad de posible control crítico de la actuación del Inspector (art. 106 CE.) impide que la presunción referida pueda transformarse en un simple acto de fe, impuesto por el derecho, relativo a las afirmaciones del Inspector.
Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, sin que se reconozca la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas, cuando se refieran a hechos que se localizan temporalmente en el pasado (Sentencias de 10 de febrero de 1980, 10 de julio de 1981, 7 de abril de 1982, 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986, 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987, 21 de febrero, 4 y 21 de abril, 4 y 18 de mayo y 25 de octubre de 1988, 2 de enero, 5, 15 y 19 de marzo, 23 de abril y 25 de mayo de 1990 ).
Tal doctrina está ratificada por la del Tribunal Constitucional, que en Sentencia 76/1990, de 26 deabril ("Boletín Oficial del Estado" de 30 de mayo ), fundamento jurídico 8 b), respecto al valor probatorio de las Actas de la Inspección de Tributos, asimilables a las de la de Trabajo en el problema de su relación con el derecho fundamental de presunción de inocencia, al analizar el art. 145.3 de la Ley General Tributaria , cuestionada a la sazón, dice: "El precepto combatido constituye un primer medio de prueba sobre los hechos que constan en los actos y diligencias de la Inspección Tributaria, cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del principio de libre valoración de la prueba. A ello debe añadirse que ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor a las simples apreciaciones que los Inspectores consiguen en las actas y diligencias."
Medio de prueba, pues, sometido al principio de libre valoración de la prueba, y limitado en los términos referidos.
Y, más adelante, al ponderar el valor probatorio atribuible a las actas en el recurso contenciosoadministrativo, formulado contra las resoluciones administrativas sancionadoras, que se apoyan en aquéllas, expone la siguiente doctrina: "Si ello es así en la vía administrativa previa, con mayor razón lo es en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ante el cual el contribuyente pida la anulación del acto administrativo sancionador. La presunción de legalidad que adorna a este último no implica en modo alguno el desplazamiento de la carga de prueba que, tratándose de infracción y sanción administrativa, ha de corresponder a la Administración, sino que simplemente comporta la carga de recurrir en sede judicial aquella resolución sancionadora, pudiendo obviamente basarse la impugnación en la falta de prueba de los hechos imputados o de la culpabilidad necesaria que justifique la imposición de la sanción. En tal sentido la intervención de funcionario público no significa que las actas gocen en cuanto a tales hechos, de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas de la Inspección de Tributos incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso firme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas."
A la luz de esa doctrina parece claro que un acta, no basada en la percepción directa del Inspector, sino en una afirmación de un controlador no identificado, y que además no indica ni el concreto contenido de lo que el controlador puso en conocimiento de la Inspección, ni el modo como el Inspector ha constatado la veracidad de lo denunciado por el Controlador, no cumple con las exigencias mínimas de seguridad jurídica requeridas para que el acta tenga de por sí valor probatorio. Y siendo el acta el único medio de prueba utilizado en este caso, es obligado entender que la carga probatoria que incumbe a la Administración en el derecho sancionador, para desvirtuar la constitucional presunción de inocencia, no se ha cumplido; con lo que tal presunción no se ha desvirtuado, siendo así lesiva de ese derecho fundamental la sanción impuesta sin prueba adecuada, y por tanto contraria a derecho, por lo que la Sentencia que así lo entendió, aunque sus razonamientos no sean estrictamente coincidentes con los que quedan expuestos, debe ser confirmada.
En el caso actual la clave no está en la mayor o menor eficacia de la prueba testifical practicada, para desvirtuar la presunción de veracidad del Acta de la Inspección (prueba única, en que se basa la sanción), sino en la eficacia previa de este Acta, para que sólo por ella pueda quedar enervado el derecho fundamental de presunción de inocencia.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación formulado por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la extinta Audiencia Territorial de Valencia, de 15 de abril de 1989 , que confirmamos, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
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