STS, 30 de Enero de 1991
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1991:15640 |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 225.-Sentencia de 30 de enero de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Planes Generales. Aprobación definitiva. Competencia de los
Municipios y de la Comunidad Autónoma. Alcance respectivo.
NORMAS APLICADAS: Arts. 137 y 140 de la Constitución; art. 132 del Reglamento de Planeamiento; art. 41 Ley Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencia 14 marzo y 28 julio 1988; 22 y 24
diciembre 1990.
DOCTRINA: En el aspecto temporal la decisión autonómica se produce con posterioridad a la municipal; y en el aspecto sustantivo aquélla ha de contemplar el Plan no solo en los aspectos
reglados, sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados.
En la villa de Madrid, a treinta de enero de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Premia de Dalt, representado por el Procurador don José Luis Ferrer Recuero, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Generalidad de Catalunya, representada y defendida por su Letrado y doña Gabriela y don Eduardo , representados por el Procurador don Pedro Antonio Pardillo Larena, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 31 de mayo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona ; en recurso sobre aprobación del Plan General de Ordenación de Premia de Dalt.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, se ha seguido el recurso número 604/B/1986, promovido por el Ayuntamiento de Premia de Dalt (Barcelona), y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña y codemandados doña Gabriela y don Eduardo , sobre aprobación del Plan General de Ordenación de Premia de Dalt.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 31 de mayo de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Premia de Dalt, contra resolución del Honorable Conseller de PolíticaTerritorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 30 de junio de 1986, que estima en parte los recursos de alzada interpuestos por doña Frida y otros y doña Gabriela , contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 11 de diciembre de 1985, por el cual se da por enterada del cumplimiento de las prescripciones fijadas en su anterior acuerdo de 10 de julio del mismo año, y, en consecuencia, procede a la publicación de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Premia de Dalt; en el sentido de: A) Calificar como un sistema local de espacios libres públicos, clave 6, la manzana confortante con la zona de teños en la confluencia de la carretera de enlace a la autopista, cuya modificación se grafían en el plano adjunto; B) Modificar la normativa y planos de ordenación correspondientes; C) Confirmar en todos los demás términos el acuerdo objeto del recurso. Sin costas."
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de enero de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos jurídicos
Tienen su origen estos autos en la impugnación de la resolución del Conseller de Política Territorial y Obres Publiques de 30 de junio de 1986, estimatoria en parte de la alzada formulada contra el acuerdo de la Comissió d' Urbanisme 225 de Barcelona de 11 de diciembre de 1985 sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Premia de Dalt, siendo ya de señalar que el aspecto aquí discutido se refiere a la decisión del Conseller de calificar como sistema local de espacios libres públicos, clave 6, la manzana a la que se refieren estos autos.
Ello plantea ante todo la cuestión de determinar si el órgano autonómico que introdujo la modificación mencionada al revisar el acuerdo de aprobación definitiva del plan general litigioso tenía competencia para ello.
Ciertamente los arts. 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva como el resultado del estudio del plan "en todos sus aspectos", tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal - Sentencias de 14 de marzo y 18 de julio de 1988- proclamada en los arts. 137 y 140 de la Constitución , tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.°,1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución.
Ya en este punto será de recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos -Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio-; b) negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local -Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero.
Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los municipios y las Comunidades Autónomas -Sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2, 9, 13 y 31 de julio, 2 de octubre, 22 y 24 de diciembre de 1990, etc.-. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.
Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último" -Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de servalorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del art. 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:
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Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados:
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Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.
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Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.
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Aspectos discrecionales.
También aquí es necesaria aquella subdistinción:
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Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin transcendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:
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Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia -Sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1986, 19 de mayo y 11 de julio de 1987, 18 de julio de 1988,23 de enero y 17 de junio de 1989, 20 de marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1990, etc..
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No serán, en cambio, admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.
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Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado A), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último" -Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989- resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria.
Así lo declaró ya esta Sala en la Sentencia de 13 de julio de 1990.
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Será, por tanto, preciso examinar si la modificación litigiosa era fruto de un control de legalidad o una decisión de mera oportunidad.
Los datos a tener en cuenta en este sentido son los que seguidamente se indican:
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El Plan General aquí discutido, revisión del anterior, modificaba la calificación de una zona verde del Plan parcial "La Caritat", en la que se había construido un centro escolar, atribuyéndole el destino de equipamiento.
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En consecuencia, los recurrentes en alzada solicitaron una compensación por la eliminación de aquella zona verde, lo que dio lugar a que el Conseller, estimando en parte el recurso, calificase como sistema local de espacios libres públicos, clave 6, la manzana a la que se refieren estos autos.
Así las cosas, en el terreno de la legalidad ha de indicarse que la naturaleza normativa del planeamiento justifica la existencia del ius variandi -Sentencias de 21 de diciembre de 1987, 23 de septiembre y 7 de noviembre de 1988, 20 de marzo y 17 de junio de 1989, 30 de abril y 4 de mayo de 1990, etc.-, sin que puedan invocarse los derechos de los propietarios como obstáculo para su actuación, independientemente de las indemnizaciones que puedan resultar procedentes.Y sobre esta base ha de señalarse que la alteración del destino de zona verde que en su día tuvieron los terrenos que ahora el plan litigioso afecta a equipamiento no estaba sometida a las reglas del art. 50 del Texto Refundido , dado que se trata de una revisión y no de una modificación del planeamiento -Sentencias de 31 de enero de 1983, 25 de enero de 1985, 24 de abril de 1987, 29 de marzo de 1988, 31 de enero de 1989, 30 de abril de 1990, etc.- siendo de añadir en cuanto a la invocación del art. 49.2 del citado Texto Refundido que su inaplicabilidad resulta ya de la propia decisión del Conseller aquí impugnada que viene a reconocer que la zona verde del plan parcial suprimida en el plan general litigioso aparece compensada cuantitativamente "con exceso" -esta es traducción que el Ayuntamiento da a la expresión amb excreix- o "de sobras" -traducción ordenada por esta Sala para dar cumplimiento al art. 231.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - por nuevos terrenos en sus proximidades destinados a espacios libres o equipamientos -folios 47 del expediente, 30 vuelto y 249 de los autos.
Y aún será de añadir que no sólo no se ha probado una vulneración de los standars urbanísticos aplicables, sino que la misma Comunidad demandada y apelada ha reconocido expresamente su cumplimiento -folio 112 de los autos.
Hay que concluir, pues, que la decisión del Conseller dirigida a alterar la calificación de la manzana litigiosa no era consecuencia de un control de legalidad, sino de oportunidad: la dicción del fundamento de derecho quinto de su resolución indica expresamente que "se cree oportuno que la manzana... se califique como sistema local de espacios libres, clave 6ª.
Y así las rosas, que la manzana en cuestión se califique tal como se ha señalado el Conseller o de equipamiento, con probable destino a mercado, como pretende el Ayuntamiento, es claramente una cuestión de oportunidad y sin trascendencia para intereses supralocales de la competencia autonómica, lo que implica que no apreciándose irracionalidad alguna en este punto -principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, art. 9.°,3 de la Constitución - ha de prevalecer la decisión municipal y no la autonómica, carente de competencia para la aplicación de criterios de oportunidad en un ámbito de discrecionalidad indiferente desde el punto de vista supralocal.
Procedente será por consecuencia la estimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Premia de Dalt contra la Sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 31 de mayo de 1988 , con revocación de la misma y estimación del recurso contencioso-administrativo en que recayó, debemos anular y anulamos la resolución del Conseller de Política Territorial y Obres Publiques de la Generalitat de Catalunya de 30 de junio de 1986 en el extremo en que decidía dar una nueva calificación a la manzana litigiosa con las consecuencias que de ello derivaban -apartados A y B-, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
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...eren taxativament les establertes a l'art. 114 i que el contracte no podia ser resolt per causes diferents de les que s'hi enumeren (STS, de 30/1/91; 12/3/92; 20/2/97, i 30/7/96, entre d'altres). La LAU de 1994 no afecta aquest precepte, tal com resulta de la disposició transitòria segona a......
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...taxativament les establertes a l'art. 114, de manera que el contracte no pot ser resolt per causes diferents de les enumerades en ell (STS de 30/1/91, 12/3/92, 20/2/97 i 30/7/96, entre altres), precepte aquest que no es troba afectat per l'actual LAU de 1994, tal com resulta de la Disposici......