STS, 5 de Abril de 1991
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1991:14623 |
| Fecha de Resolución | 5 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 830.- Sentencia de 5 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don. Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Denegación licencia actividad académica. Uso del suelo. Infracciones urbanísticas.
NORMAS APLICADAS: Art. 9.°7 c) y 13 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Art. 256 Ordenanzas Municipales. Art. 230.2 Ley del Suelo (Texto Refundido de 9 de abril de 1976 ).
DOCTRINA: Según las Ordenanzas Municipales el uso cultural en edificios destinados a viviendas
solamente es autorizable en la planta baja o en primer piso unido a la anterior mediante un acceso
distinto al de las viviendas (art. 256), normativa relativa al uso del suelo que se conculca cuando se
autoriza una actividad que no se adecué a dicha Ordenanza.
Cuatro años el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas y el derecho de la
Administración a que se acomoden las obras a la licencia otorgada cuando ésta no se hubiera
ajustado a las señaladas en la misma; plazo de prescripción que debe computarse a partir del día
en que pudo la Administración incoar el procedimiento que es aquel en que tuvo conocimiento de la
infracción.
En la villa de Madrid, a cinco de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad. Mercantil «Colegio San Antonio, S. L.», representada por el Procurador don Julián Pérez Serradilla, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, y dirigido por Letrado; y estando promovido contra Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 20 de octubre de 1988 , en pleito sobre denegación licencia actividad académica.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 772/1988 , promovido por la Sociedad Mercantil «Colegio San Antonio, S.A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre denegación licencia actividad académica.Segundo: Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 20 de octubre de 1988, en la que aparece el Fallo que dice así: «Fallamos: Que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad «Colegio San Antonio, S.L.», contra Acuerdo de 18 de abril de 1985 del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, que desestimó el recurso de alzada contra el Decreto de 22 de enero de 1985, que denegó licencia de instalación, apertura y funcionamiento de actividad de academia en calle Luis Ruiz, núm. 21; debemos declarar, declaramos ajustados a Derecho los Acuerdos impugnados. No se hace expresa imposición de costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: 1.° Por la representación legal del «Colegio San Antonio, S.L.», se interpone recurso contencioso- administrativo contra Decreto del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de 18 de abril de 1985, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra Decreto de 22 de enero de 1985, de la Junta Municipal de Distrito de Ciudad Lineal, que denegó la licencia de instalación, apertura y funcionamiento para academia con un profesor, domicilio social en calle Luis Ruiz, núm. 21, basándose, en esencia, en los siguientes hechos: a) Por licencia concedida el 17 de enero de 1961, don Isidro procedió a la apertura y explotación de una academia con un profesor, que fue ampliada mediante licencia concedida en 3 de julio de 1962 a favor de su madre doña Teresa , b) Posteriormente y para ampliar el citado colegio el Sr. Isidro compró los pisos 1.° y 2.° izquierda de la misa finca, calle Luis Ruiz, núm. 21 (antes 17), solicitando licencia, el 1 de agosto de 1979, de obra para instalar escalera interior de comunicación en dos pisos, c) El 27 de octubre de 1979 se acordó la denegación de licencia de obra por no haberse cumplido el requerimiento acordado el 11 de agosto para que aportara ciertos datos y planos completos, etc. no consta se hiciera tal requerimiento, si bien era verano y el colegio estaba cerrado; d) La denegación de licencia le fue notificada el 14 de noviembre, presentando posteriormente el recurrente los planos, y solicitó continuara el procedimiento (folio 20), siéndole concedida la licencia el 29 de abril de 1980 (folio 37). e) El 10 de diciembre de 1981, se solicita cambio de la licencia a favor de la Entidad Mercantil «Colegio San 3, S.L.» (folio 10), que tal diversas actuaciones es denegada el 22 de enero de 1985. Como Fundamentos de Derecho alega, entre otros, que la licencia debe considerarse otorgada por silencio administrativo al igual que la solicitud para construir escalera interior ( art. 9.° R.S.C.L .) y, en cualquier caso, no se debe revocar las licencias particulares concedidas en 1981. Por su parte, el Ayuntamiento demandado se opone a la pretensión actora indicando que el recurrente, el 15 de noviembre de 1979, comunicó que por encontrarse fuera de Madrid se le había pasado el plazo de un mes, deseaba realizar la reforma (folio 20); el 3 de marzo de 1983, la parte actora señala que ha decidido desistir de la tramitación del expediente y suspendido la actividad que constituye el objeto social (folio 34) el 19 de diciembre de 1984, la Policía Municipal informa que se está ejerciendo actividad de colegio (folio 36), y, finalmente, el 22 de enero de 1985 se deniégala licencia solicitada que es el acto recurrido (folio 41). 2º El problema debatido en el presente recurso se concreta, por una parte, a la licencia de obra solicitada el 1 de agosto de 1979, que no es objeto de impugnación en este juicio, ya que lo que se recurre es la denegación de licencia de apertura, instalación y funcionamiento de academia, según el Decreto de 22 de enero de 1985. No obstante se ha de indicar que la deficiente notificación del requerimiento acordado el 11 de agosto, que no pudo tener lugar por encontrarse cerrado el colegio, quedó subsanada por comparecencia posterior del interesado en el Órgano Municipal correspondiente, solicitando la continuación del procedimiento, que terminó en la concesión de la oportuna licencia, en la que no se autorizaba la construcción de escaleras en la terraza, como se indicó y realizó por ello sin autorización. 3.º En cuanto al cambio de titular de licencia solicitada el 10 de diciembre de 1981 a favor de la Entidad Mercantil «Colegio San Antonio, S. L.», cuya denegación se acuerda por la Administración Municipal el 22 de enero de 1985, no se puede considerar otorgada por silencio administrativo positivo, pues la aplicación de la técnica del silencio administrativo con efecto positivo en el caso de la licencia de apertura no puede tomar en consideración únicamente lo que resulta del art. 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , sino también, y simultáneamente, lo que impone el art. 178 de la Ley del Suelo . La calificación de la licencia de apertura como acto complejo, que fácilmente se sigue de la lectura del art. 22 del repetido Reglamento, tiene por tanto consecuencias que van más allá de las puramente doctrinales, pues desembocan en el hecho de que el precepto reglamentario tenga que ser cumplimentado con el de la Ley del Suelo. No se trata, por tanto, ni de modificación de uno por el otro, en virtud del principio de jerarquía normativa, ni tampoco de un desbordamiento del ámbito estricto del art. 178 de la Ley del Suelo . Ambos siguen teniendo vigencia independiente, confirmada, además, la del Reglamento Local por la remisión del núm. 3 de dicha Ley. Pero cuando de licencias de apertura se trata, el obligado respeto de la legislación urbanística, cuya vigilancia se encomienda a la Corporación Local, determina la entrada en juego de la prohibición contenida en el inciso final del núm. 3 de ese art. 178, y como en el caso de Autos la licencia solicitada va contra las determinaciones del Plan Parcial, por resultar de aplicación los arts. 254 y 256 de las Ordenanzas Municipales sobre Uso del Suelo y Edificación . Por otra parte consta renuncia expresa al ejercicio de la actividad con fecha 2 de marzo de 1983, que se debe entender extensible a la solicitud de licencia, además de que se solicitó para el local del núm. 21 de la calle Luis Ruiz, cuando realmente se están explotando otros dos locales, por lo que no se puede acoger a la licencia de 1961, que se otorgó paraacademia con un solo profesor, y que en la actualidad cuenta con seis aulas y cien alumnos. Por otra parte, la infracción por la obras realizadas sin licencia (escalera, obras interiores) no se pueden considerar prescritas, como sostiene la parte recurrente, ya que el Ayuntamiento tiene noticias por primera vez de ellas a través del informe del arquitecto municipal de 26 de octubre de 1982 (folio 26 y 27), por lo que es de aplicación el Decreto ley de 16 de octubre de 1981 (art. 9.°), que modifica el art. 185.1 de la Ley del Suelo fijando un plazo de cuatro años para la prescripción de las infracciones, sin que la Entidad recurrente haya probado fehacientemente se construyeran a principios del verano de 1980 y que tal extremo constara al Ayuntamiento. 4.° No se hace imposición de costas.»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los Autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la Sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los Fundamentos de derecho de la Sentencia apelada.
Fundamentos de Derecho
Por la representación de la apelante en esté instancia se han reiterado las alegaciones relativas a los hechos en que motivó su escrito de demanda formulando un juicio crítico de los fundamentos de la Sentencia recurrida que extrae de una interpretación errónea del supuesto fáctico que incide en este recurso en orden a la legalidad de las resoluciones impugnadas que denegaron la licencia de apertura y funcionamiento de un centro escolar en la calle Luis Ruíz, 21- 23; a cuyo efecto procede partir del hecho acreditado de forma incontestable que la licencia otorgada en 1961 y ampliada en 1962 para la explotación de una academia en la planta baja de la calle Luis Ruiz, 21, no ampara la actividad para la que la demandante solicitó permiso municipal el 10 de diciembre de 1981, pues ésta abarca otros dos locales del mismo edificio y otro del núm. 23 de la misma calle, comprendiendo un total de seis aulas, y por ello no es susceptible de que se accediera a la concesión de la licencia como si se tratara de la transmisibilidad de la otorgada a don Isidro en 1961, en base a lo dispuesto en el art. 13 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, ya que no existe la exigible identidad objetiva entre lo autorizado por la Administración y la licencia solicitada a nombre de la sociedad recurrente en lo referente a los locales destinados a la enseñanza.
La cuestión suscitada en este proceso guarda relación en si en la fecha de la denegación de la licencia pedida el 10 de diciembre de 1981, era autorizable la actividad de enseñanza en los locales
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y 2.º izquierda de la calle Luis Ruiz núm. 21, y piso del edificio núm. 23 de la misma calle, a cuyo efecto débese consignar que según las Ordenanzas municipales el uso cultural en edificios destinados a viviendas solamente es autorizable en la planta baja o en primer piso unido a la anterior mediante un acceso distinto al de las viviendas (art. 256), normativa relativa al uso del suelo que se conculca cuando se autoriza una actividad que no se adecué a dicha Ordenanza.
Las obras relativas a la construcción de una escalera que une la planta baja del edificio de la calle Luis Ruiz, 21, con los pisos 1.° y 2° izquierda fueron realizadas, como reconoce la propia recurrente en su escrito de demanda, de conformidad con unos proyectos que por exigencia de la Administración fueron rectificados, ejecutando dichas obras sin atenerse a la licencia que fue otorgada el 29 de abril de 1980, de lo que se infiere que no es procedente entender concedida la licencia por silencio administrativo positivo por transcurso del plazo de un mes desde su petición el 1 de agosto de 1979, según lo dispuesto en el art. 9.°7 c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, ya que incidió un acto de la Administración concediendo una licencia según un proyecto rectificado por la demandante que no se atuvo a sus condicionamientos, y que no puede invocar un proyecto anterior que ella misma modificó; deduciéndose inequívocamente la renuncia a realizar las obras consignadas en el primer proyecto: trazado de la escalera por las terrazas, y que fueron las ejecutadas en contra de la autorización administrativa.
Las obras realizadas en la vivienda sita en el núm. 23 de la calle citada Luis Ruiz comunicándola con la del núm. 21, lo fueron sin poseer licencia, pues la otorgada lo fue para realizar reformas en dicha vivienda.
De lo relacionado en los dos apartados anteriores resulta que, sin perjuicio de que la licenciasolicitada el 10 de diciembre de 1981 lo fue para la apertura y funcionamiento de un centro de enseñanza de seis aulas y no la de una sola a que se contrae la concedida en 1961, las obras de acondicionamiento de los locales destinados a la enseñanza lo fueron sin obtener la correspondiente licencia municipal, no acomodándose a las otorgadas por la Administración; sin que pueda aducirse la prescripción de tales infracciones para entender que prescrita la infracción urbanística era autorizable la apertura del centro escolar, pues como se determina en la Sentencia apelada el Ayuntamiento de Madrid no tuvo conocimiento de las mismas hasta que informó el arquitecto municipal el 26 de octubre de 1982, estando ya en vigor el Decreto ley de 16 de octubre de 1981 (art. 9.º) que modificó los arts. 185.1 y 230.1 de la Ley del Suelo , Texto Refundido de 9 de abril de 1976, ampliando a cuatro años el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas y el derecho de la Administración a que se acomoden las obras a la licencia otorgada cuando ésta no se hubiera ajustado a las señaladas en la misma; plazo de prescripción que debe computarse a partir del día en que pudo la Administración incoar el procedimiento que es aquél en que tuvo conocimiento de la infracción (art. 230.2 de dicho texto legal); cuestión ésta sin trascendencia para la resolución de este proceso, pues aun cuando hubieran prescrito las infracciones urbanísticas, la licencia de apertura no podía otorgarse por no ser conforme a las Ordenanzas municipales, pues las reformas hechas en los edificios para ser destinados a un centro escolar no fueron autorizadas, por lo que aun cuando hubieran prescrito las infracciones no por ello resultaron legalizadas y, por ende, no podían servir para un uso distinto del previsto en la licencia de edificación, o sea, el de vivienda; toda vez que no puede deducirse de la construcción de una escalera de comunicación entre la planta baja y las viviendas 1.º y 2.° del inmueble núm. 21, ni las de derribo de tabiques interiores y comunicación con el anterior de la del edificio núm. 23, que la Administración otorgó la licencia solicitada el 10 de diciembre de 1981; ni que prescritas dichas infracciones se tuviera por concedida una licencia de apertura y funcionamiento en unos locales que no se acomodan a la normativa aplicable, y cuyo uso no puede ser modificado por prescribir la acción administrativa pertinente en orden al restablecimiento de la legalidad urbanística; no siendo el instituto de la prescripción extintiva en sus efectos extendible a aquellos distintos a los que comporta la de un derecho o acción; no pudiéndose legitimar una actividad en base a la prescripción de una infracción urbanística cuando ésta no dimana de los propios efectos extintivos de la prescripción.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Sociedad Mercantil «Colegio San Antonio, S. L.», contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 20 de octubre de 1988, recurso 722/1988 . Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Julián García Estartús.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario, certifico.
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