STS, 17 de Abril de 1991

Ante la Sección Primera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma de Valencia, se ha seguido el recurso núm. 93/1988, promovido por el Ayuntamiento de Liria y en el que ha sido parte demandada la Generalidad Valenciana, como codemandado el Ayuntamiento de Domeño y como coadyuvante don Cornelio , sobre segregación de parte del término municipal de Liria para constituir el de Domeño, desaparecido con motivo de la construcción de un pantano.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 31 de mayo de 1989, en el que aparece el Fallo que dice así: "Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Lliria, contra el Decreto núm. 161/1987, de 7 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana, y contra el Decreto del mismo órgano de 21 de marzo de 1988 , desestimatorio del recurso de reposición entablado frente al anterior, por los que se acuerda la segregación parcial del termino municipal de Lliria, para su traslado al mismo del Municipio de Domeño, con sede en el núcleo poblacional de la Masía del Carril, cuyos actos administrativos se confirman por ser plenamente ajustados a derecho. Sin que proceda hacer especial imposición de las costas causadas en el presente procedimiento.»

Contra dicha Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 5 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Antes de nada hay que reconocer el esfuerzo realizado, y el alto nivel alcanzado en la Sentencia que nos ocupa, fuera de lo común; reconocimiento del que no ha podido sustraerse la representación procesal del Ayuntamiento recurrente -o más bien que no ha querido, en un gesto de honradez intelectual-; esfuerzo que naturalmente aligera en gran parte la tarea que aquí corresponde realizar, permitiéndonos centrarnos en los puntos esenciales en los que dicho Ayuntamiento ha basado sus alegaciones, intentando combatir el Fallo del Tribunal a quo, y, a través de ello, obtener la anulación del acto residenciado en este proceso: el Decreto del Gobierno de la Generalidad Valenciana 1.611/1987, de 7 de octubre , aprobando la segregación de parte -una pequeña parte- del término municipal de Liria, para trasladar al mismo el municipio de Domeño. Decreto confirmado por el de 21 de marzo de 1988, resolutorio del recurso de reposición interpuesto contra aquél.

Los puntos elegidos por la Corporación apelante para impugnar la Sentencia de que se trata son los siguientes: a) ausencia en el expediente del informe preceptivo de la Diputación Provincial Valenciana; b) falta de control de los hechos, necesario para corregir un indebido empleo de la discrecionalidad administrativa y evitar que ésta degenere en una situación arbitraria y de abuso de poder;

3. inexplicable cambio de criterio del Tribunal de instancia; d) desviación de poder.

Si en la relación de temas a tratar ahora, que acabamos de hacer, nos hemos ceñido al orden seguido en el aludido escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Liria, sin embargo, al entrar en su estudio, nos vamos a permitir la licencia de alterar dicho orden, posponiendo el tratamiento del problema de ausencia del referido informe de la Diputación Provincial para un momento posterior, ya que el mismo puedevenir resuelto por la forma en que nos pronunciamos en los otros, esto es, sobre los problemas de fondo propiamente dicho.

Vamos a seguir, pues, una metodología, sirviéndonos principalmente de la relevancia dada por la parte recurrente para el más acertado enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, al control de los hechos, una técnica utilizada por el Consejo de Estado francés, gran artífice, como sabemos, de la construcción del régimen jurídico administrativo continental europeo, y que terminó imponiéndose también en nuestra doctrina y jurisprudencia. Una técnica que no sabemos qué va a ser de ella con la sustitución del recurso ordinario de apelación por el extraordinario de casación, con el que se escamotea buena parte de lo que al justiciable verdaderamente interesa.

Porque el derecho es sutil, flexible y acomodaticio; es, o debía ser, meramente instrumental y, por lo tanto, dúctil, para conducir a la justicia; pero los hechos están ahí, ante nosotros, como una realidad que viene impuesta por el propio acaecer de los mismos. Todo los demás tiene que partir de ellos y asentarse sobre ellos.

Y los hechos en el presente caso consisten en que la comunidad vecinal, natural, de Domeño, tuvo que sufrir el desgarro de abandonar el lugar en que convivían, en virtud de una orden coactiva del poder central (acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de enero de 1966), con motivo de la construcción del pantano de "Loriguilla», esto es, respondiendo a las directrices de una política hidráulica nacional (ahora habrá que precisar estatal), acuerdo que buscó acomodo a esta población en el poblado de "Masía del Carril», del término municipal de Liria, cuando el antiguo Domeño pertenecía al partido judicial de Chelva.

Todos sabemos los sentimientos que despiertan estos desarraigos forzosos, entre esos núcleos, desgraciadamente cada vez más en decadencia, enamorados del lugar de nacimiento y del nacimiento de sus antepasados. Los medios de comunicación nos han dado la debida cuenta de las pequeñas "guerras» y "batallas» libradas por este motivo, las emociones que todo ello ha despertado entre los directamente interesados y los ecos producidos en todo el ámbito del Estado, principalmente entre los ecologistas, sector precisamente invocado por la defensa del Ayuntamiento recurrente, como veremos después, en apoyo de su tesis contraria a la segregación en controversia.

El argumento de la parte apelante de que esta segregación ha sido fruto de la insistencia y tenacidad de quinientos vecinos, desoyendo la de los veinte mil del municipio de Liria, no es válido, porque el problema que nos ocupa no debe resolverse en función de un factor puramente cuantitativo, ya que mal se puede comparar el sentimiento de un personal desplazado coactivamente, y deseoso, como mal menor, de reconstruir sus vidas, aunque en otro lugar, a ser posible con las mismas personas, que el que puedan tener esos otros veinte mil, con una capitalidad alejada del enclave en cuestión, al sufrir una merma territorial y poblacional insignificante, lo que permite suponer represente para éstos un fenómeno apenas perceptible. Apreciación que no queda desmentida por el hecho de la defensa de las autoridades municipales de Lina, en el mantenimiento de la integridad territorial del Municipio, lo que para ellos casi es una obligación, respondiendo a unos principios generales, con abstracción de las demandas que se planteen en supuestos especiales, como el que nos ocupa.

Incluso podemos recordar, elevándonos a un plano más alto, como es el del Derecho Político y el del Derecho Internacional Público, el respeto que en ellos se concede a las minorías; minoría que, volviendo a nuestro caso, está representada por los habitantes de Domeño, empecinados en el mantenimiento de su antigua comunidad vecinal, articulada sobre un territorio delimitado (lo que viene efectuado en el Decreto de que se trata de 7 de octubre de 1987 ) y con su propia organización y personalidad jurídica: art. 140 de la Constitución Española, art. 11 Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril .

En las alegaciones que venimos analizando del Ayuntamiento de Liria se atribuye a la Sentencia de instancia el dar por sentando unas afirmaciones "hábilmente esgrimidas de contrario», todo ello para atender a unas 70 personas, que sólo llegaron después a la cifra de 512; como dando a entender que el Tribunal a quo se ha dejado seducir por el manejo de una habilidad dialéctica. Pues bien, eso no ha ocurrido así, como fácilmente se comprueba con el precedente razonamiento. Es más, el efecto sugestivo se produciría, con la consecuencia de incurrir en error, si nos dejáramos ganar por la habilidad de la defensa del Ayuntamiento recurrente; al simplificar la cuestión ante nosotros con la tesis de que, con esta segregación territorial lo que se ha pretendido es contar con un municipio pequeño y dócil, donde albergar un depósito de pararrayos radiactivos, no querido por nadie. Tesis que, lógicamente, de ser estimada, conduciría a la conclusión de la existencia de una desviación de poder.

No cabe duda que la inanidad de esta argumentación no puede ser más palpable, ya que sebasa en un evento inexistente y no previsto, ni durante la tramitación del expediente de que se trata, ni al dictarse los decretos impugnados. Incluso se ha sentado la afirmación, al contestarse las alegaciones de la parte apelante, que la supuesta licencia para la instalación del referido almacén no ha sido concedida, ni aunque lo hubiera sido, podría servir para interferir la legalidad de un acuerdo de segregación de un término municipal, tan justificado por los motivos anteriormente expuestos; máxime cuando una actividad, comprendida en el Reglamento General de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961, y en la legislación específica sobre actividades radiactivas, permite controlar en todo momento las situaciones que se presenten, acordando bien las pertinentes medidas correctoras o, en su caso, el cierre del negocio.

Pero es que, aparte de lo dicho, malamente se podrá imputar designios torcidos e inconfesables a unos acuerdos, como los Decretos en cuestión, que no han hecho más que asumir y refrendar, con las competencias que el régimen autonómico atribuye a la Generalidad Valenciana ( art. 31.8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; Real Decreto 3318/1983, de 25 de agosto , de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a esta Comunidad, en materia de Administración Local; Decreto 10/1985, de 21 de junio , de delegación de competencias del Presidente de la Generalidad Valenciana al Consejero actuante en este caso), lo que venía iniciado y marcado desde años atrás por otras Administraciones públicas, hasta el punto que el expediente origen de este proceso tuvo como arranque la Memoria que el IRYDA redactó en febrero de 1983 para justificar la constitución y funcionamiento como Entidad Local del poblado "Masía del Carril», en actuaciones tramitadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, remitido después al de Administración Territorial en octubre del mismo año.

Tomando de la argumentación del Ayuntamiento apelante el dato de la pequeñez del municipio de Domeño, en su nuevo emplazamiento, que se subraya como elemento indiciario de su supuesta "docilidad» ante hipotéticas maquinaciones -ni siquiera imaginables cuando los decretos se dictaron-, el mismo nos sirve para apuntar que si alguna significación tiene esa pequeñez, o puede tener, es la timidez con que se afronta el problema, y, sin duda, el temor a no irritar demasiado a la Corporación del municipio grande -el de Liria-, como lo demuestra el hecho de dar al nuevo municipio de Domeño la exigua extensión superficial de 276 Ha y 25 a., algo similar a una finca rústica de tipo medio en ciertas regiones españolas.

Al haber descartado la pertinencia de poner aquí en juego el tema de la instalación, en el municipio segregado de que se trata, del aludido almacén de pararrayos radiactivos, por las razones expuestas, queda sin significado alguno el movimiento de protesta contra tal instalación, protagonizado por ciertos grupos, como los ecologistas, y por cierta campaña de prensa, cuyos recortes no fueron admitidos como prueba por este Tribunal en su momento. Por lo mismo que se hubiera quitado beligerancia, de haberse podido producir entonces, a movimientos similares, cuando la población de Domeño tuvo forzosamente que abandonar sus antiguos hogares.

Llegamos con lo dicho a rebatir el punto crucial de la impugnación de la Sentencia que estamos revisando, precisamente mediante el manejo de la técnica que se ha echado en falta por el Ayuntamiento apelante: la del control de hechos, ya que los hechos son los que vienen a justificar la creación del nuevo municipio en el territorio segregado del de Liria.

El otro argumento del apelante -el del cambio de criterio del Tribunal a quo- es tan indefendible como el anterior, acabado de analizar, al resultar imposible la comparación del criterio adoptado en una incidencia procesal, como la regulada en los arts. 122 y siguientes de nuestra Ley jurisdiccional , con el adoptado al resolver definitivamente la cuestión de fondo, ya que aquél sólo responde a medidas cautelares, provisionales y sumarias, en las que existe la prohibición de resolverlas a través del enjuiciamiento de ese fondo, con el fin de evitar el peligro de prejuzgar el contenido de la resolución final de la litis mediante una cognición limitada y condicionada en todo a los concretos puntos marcados en dicho art. 122 de la Ley jurisdiccional , como una constante doctrina lo viene así declarando: Autos, entre muchísimos más, de 25 de julio, 30 de octubre, 7 y 27 de noviembre, 13 y 27 de diciembre de 1990, 22 de enero y 20 de febrero de 1991.

En cuanto a la supuesta desviación atribuida a la Generalidad Valencia -desviación de poder-, no es preciso emplear grandes esfuerzos para desmentirla, puesto que de la propia exposición de hechos que hemos venido analizando queda descartada tal posibilidad, al responder los decretos recurridos a necesidades reales, resueltas con los mismos de conformidad con la más estricta legalidad, y cuando el curso de esos hechos delatan un inicio procedente de otras Administraciones, que malamente pueden producir entre unas y otras -entre las que comienzan y ultiman el procedimiento- el hilo conductor íntimo yanímico del fenómeno generador de lo que se conoce y califica como desviación de poder. Sin que exista, por lo tanto, la más mínima desarmonía entre los fines perseguidos por los decretos recurridos y los queridos por el Ordenamiento jurídico, en el grado exigido por la jurisprudencia (Sentencias de 2 de abril de 1986 y 18 de febrero de 1987); exigencia que no se conforma para la estimación de la desviación de poder con simples conjeturas o sospechas (Sentencia de 4 de febrero de 1987), dada la presunción de legalidad y veracidad de todo acto administrativo, al menos como presunción iuris tantum; aparte de restringir la aplicación de este vicio a sólo aquellos casos en que no se aprecie otra infracción legal, relegándola al papel de técnica subsidiaria (Sentencia de 13 de marzo de 1987).

Si hemos dejado para el final el examen de la ausencia de informe de la Diputación Provincial de Valencia, alterando con ello el orden natural que le corresponde, por su carácter procedimental, preliminar de los Decretos recurridos, es debido a que, cualquiera que sea la naturaleza de dicho informe, como su falta no es motivo de nulidad de pleno derecho de los acuerdos en cuestión, sólo reservada a los supuestos en que se haya prescindido "total y absolutamente» del procedimiento establecido al efecto, como exige la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 47.1.c), quedando reducida tal ausencia a un posible motivo de anulabilidad (art. 48.1 de la propia Ley ), lo que comporta que, como defecto de forma, sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados, como requiere el art. 48.2 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo .

Mas, en este caso, el expediente origen de este proceso no sólo no ha carecido de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, sino que el mismo, lejos de ser fruto de una improvisación y precipitación, ha respondido a una lenta elaboración, con la intervención de diversas Administraciones Públicas, que, desde diversos enfoques, han coincidido en la necesidad de dotar a la población desplazada de Domeño de un nuevo emplazamiento propio, lo que es recogido minuciosamente en la muy elaborada Sentencia aquí objeto de revisión, lo que sin duda ha motivado que el Ayuntamiento de Liria, en esta apelación, haya reducido su impugnación, en el plano formal, a un solo extremo: la omisión del aludido informe o audiencia de la Diputación Provincial Valenciana, incumpliendo lo prevenido en el art. 9.°.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, de 18 de abril de 1986 .

Sin embargo, el precepto que acabamos de citar establece este trámite como preceptivo, pero no como vinculante; trámite que, por otra parte, se ha cubierto con creces y con más garantía técnica, con el dictamen del Consejo de Estado, quien, además, ha intervenido en este caso en la mayor prudencia, habiendo interesado la práctica de determinadas diligencias, antes de emitir su dictamen de 18 de septiembre de 1986. Intervención que si en el ámbito de la Administración estatal exonera del deber de tener que recurrir a informes de ningún otro Cuerpo u órgano de dicha Administración, según establece el art. 2.°.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, de este Alto Cuerpo Consultivo , no existe razón para que en el campo de la Administración Local su intervención no cubra la ausencia del informe del Ente provincial, máxime cuando las Corporaciones verdaderamente interesadas en el tema han intervenido en la solución del mismo de una forma tan intensa y tenaz.

Pero, sobre todo, si hemos dejado para el final, como ya hemos dicho, el enjuiciamiento de este extremo, es porque, por la conclusión a que llegamos, en cuanto al fondo de la litis, y por las claras y poderosas razones que la sustentan, resulta inimaginable que una retroacción de las actuaciones, para el solo cumplimiento del trámite de audiencia a la Diputación Provincial tan citada, sirviera para alterar el sentido de nuestro Fallo, lo que justifica la aplicación del principio de economía procesal, repetidamente afirmado por la jurisprudencia, partiendo de la previsión hecha en el art. 52 de la repetida Ley de Procedimiento Administrativo.

Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso de apelación y confirmar, por consiguiente, la Sentencia recurrida, por conforme a derecho; con plena aceptación de su fundamentación jurídica. Y sin que existan motivos para una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que desestimando el presente recurso de apelación núm. 1.441/1989, promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Liria (Valencia), frente a la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de la Jurisdicción, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia, de 31 de mayo de 1989 , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho, y sin imposición de costas.Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo de la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Jaime Barrio Iglesias.- Ángel Martín del Burgo y Marchan.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria, certifico.- María Dolores Mosqueira- Rubricado.