STS, 23 de Abril de 1991
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1991:14343 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.068.-Sentencia de 23 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Acuerdo del Ayuntamiento sobre adhesión como socio protector de la entidad de
previsión social voluntaria. Unidad de doctrina.
NORMAS APLICADAS: Disposiciones adicionales 4.ª y 5.ª T.R., Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; Ley 11/1960, de 12 de mayo; disposición adicional 48.1 Ley 46/1985, de 27 de diciembre; art. 1.3 y capítulo V Ley 30/1984, de 2 de agosto; arts. 149.1.13 y 149.1.18 Constitución Española; art. 93 y disposición final 2.ª Ley 7/1985, de 7 de diciembre; Ley 25/1983, de 27 de octubre, Parlamento Vasco, y Reglamento Decreto 87/1984, de 20 de febrero; arts. 10.4 y 10.23 Estatuto de Autonomía.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia 15 junio 1989; Tribunal Constitucional, Sentencias 96/1990,97/1990 y 63/1986 (Pleno).
DOCTRINA: Son de general aplicación las adicionales 4.º y 5.º del Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, que recogen la prohibición expresa de
que las Corporaciones Locales concedan aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género
para fines de previsión de sus funcionarios, siendo nulos los créditos que se concedan con
infracción de tal precepto.
La competencia del Estado para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios puede
extenderse a incluir en ellas "previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios comunes a
todas las Administraciones Públicas».
En la villa de Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Municipal de Lanciego (Álava), representada por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, bajo dirección letrada; promovido contra la Sentencia dictada el 29 de mayo de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Bilbao , en recurso interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Lanciego sobre adhesión del Ayuntamiento como socio protector de la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza».
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao se ha seguido el recurso núm. 697/1986, promovido por la Administración del Estado y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Lanciego sobre acuerdo de 27 de junio de 1986 por el que la Corporación decidió adherirse a la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza».
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 29 de mayo de 1989 con la siguiente parte dispositiva: "Fallo: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo núm. 697/1986, interpuesto por la Administración del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Lanciego (Álava) de 27 de junio de 1986, por el que la Corporación demandada decidía, en esencia, su adhesión como socio protector en la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza", comprometiéndose a aportar el 65 por 100 del montante global de la cuota íntegra fijada sobre las bases de cotización, siendo el 35 por 100 restante a cargo de los socios de número, debemos: 1.º Declarar como declaramos la no conformidad a derecho del Acuerdo recurrido, que, por tanto, anulamos; y 2.° no hacer especial imposición de las costas causadas en esta instancia.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes fundamentos de derecho: "1.° Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión anulatoria que la Administración del Estado formula contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Lanciego (Álava), de fecha 27 de junio de 1986, por el que la Corporación demandada decidía, en esencia, su adhesión como socio protector en la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza", comprometiéndose a aportar el 65 por 100 del montante global de la cuota íntegra fijada sobre las bases de cotización, siendo el 35 por 100 restante a cargo de los socios de número. 2.° Idéntica cuestión litigiosa ha sido ya estudiada y decidida por este Tribunal, con pronunciamiento estimatorio de la pretensión, en sus Sentencias de 22 de junio de 1987 (recurso contencioso-administrativo núm. 679/1986) y de 30 de julio de 1987 (recurso núm. 680/1986), debiendo, por mor del principio de unidad de doctrina, y al entender que la allí sentada es la ajustada al Ordenamiento jurídico, dictar ahora igual pronunciamiento, pues, en efecto, acuerdos como el aquí recurrido son claramente contrarios a lo ordenado en las disposiciones adicionales cuarta y quinta de la Ley 11/1960, de 12 de mayo , sobre creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, según la redacción que de esta Ley se recoge en la disposición adicional del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , de contenido sustancialmente idéntico al de las originarias disposiciones adicionales séptima y octava de aquella Ley, a cuyo tenor: 4.º Las Corporaciones Locales no podran en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios. Serán nulos los créditos que se concedan con infracción de este precepto y su pago engendrará las responsabilidades pertinentes. 5.º Los funcionarios al servicio de la Administración Local que deseen constituir una Entidad de Previsión de la Administración Local podrán hacerlo de conformidad con las disposiciones legales correspondientes y siempre que las aportaciones y cuotas sean exclusivamente a su cargo. Expresándose en parecidos términos la disposición adicional cuadragesimoctava de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para 1986, en relación con sus arts. 11 y 35 , sobre los cuales tiene promovido el Gobierno Vasco recurso de inconstitucionalidad. A lo que es de añadir, dice por fin la doctrina de este Tribunal recogida en aquellas Sentencias, que ciertamente las aportaciones que un ente local haga a "Elkarkidetza" supondría para el funcionario retribuciones indirectas, en cuanto que repercutirían en sus futuros derechos pasivos, con lo que vendría a crearse un concepto retributivo nuevo no contemplado en el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , sobre medidas para la Reforma de la Función Pública, aplicable, como base de su régimen estatutario, dictada al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución, al personal de todas las Administraciones Públicas (art. 1.3 de la citada Ley 30/1984 ), y, por tanto, a los funcionarios locales ( art. 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local ). 3.° A lo dicho en aquellas Sentencias cabe añadir que la Ley 25/1983, de 27 de octubre, del Parlamento Vasco, sobre "Entidades de Previsión Social Voluntaria " no entra en auténtica y real contradicción con las normas antes citadas, ni, en consecuencia, presta amparo, que sea real y no meramente aparente, al acuerdo recurrido, pues en aquella Ley lo que se contiene es un pronunciamiento genérico en favor de que las Instituciones Públicas puedan ser protectoras de las Entidades de Previsión Social Voluntaria, contribuyendo mediante aportaciones a su mantenimiento y desarrollo, pero tal previsión genérica, al pretender concretarse en cada Institución Pública en particular, claro es que habrá de ser completada, y en su caso excepcionada, con las normas específicas de la Institución de que se trate, en este caso de las Corporaciones Locales, a las cuales, por cierto, no se refiere expresamente aquella Ley, que, además, como se lee en su Exposición de Motivos, se produce no en el ámbito competencial del art. 10.4 del Estatuto de Autonomía (Ttégimen Local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de su Administración Local) y sí en el de su art. 10.23 (Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Pósitos), sin mención, en fin, del propósito de establecer en el ámbito de la Comunidad Autónomauna regulación diferenciada y contraria a la contenida en aquellas disposiciones adicionales de la Ley 11/1960, de 12 de mayo , al citarse en la referida Exposición de Motivos, como cuadro normativo vigente en el Decreto estatal sobre el que se pretende incidir, la Ley de 6 de diciembre de 1941 y su Reglamento de 26 de mayo de 1943, únicas normas que en la disposición derogatoria de la Ley 25/1983 , en cuanto contradigan a ésta, se señalan por ella como de no aplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. 4." Atendiendo a los criterios que contempla el art. 131.1 de la Ley de la jurisdicción , no aprecia este Tribunal motivos bastantes para hacer una especial imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.»
Contra la referida Sentencia interpuso recurso de apelación la Corporación Municipal de Lanciego, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro del término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y Fallo el día 16 de abril de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
Se impugna en esta apelación la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao dictó el 29 de mayo de 1989 y en la que estima el recurso promovido por la Abogacía del Estado contra acuerdo de la Corporación Municipal de la villa de Lanciego (Álava) por el que ésta se adhería como socio protector de la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza», comprometiéndose -entre otros extremos- a aportar el 65 por 100 del montante global de la cuota íntegra fijada sobre las bases de cotización, siendo el 35 por 100 restante a cargo de los socios de número. La parte apelante alega que las aportaciones de las Corporaciones Locales a Entidades de Previsión Social Voluntaria no pueden ser consideradas como retribuciones de personal, por cuanto no son gastos de tal carácter ni inciden en el cuadro retributivo de éste, de donde resulta que las disposiciones legales que aplicó la Sentencia de instancia no se incluyen dentro de las normas básicas del Estado en la materia, mientras que el acuerdo del Ayuntamiento de Lanciego se fundamenta en la Ley 25/1983, del Parlamento Vasco, de 27 de octubre de 1983, que habilita a las Corporaciones Locales de la Comunidad Autónoma, en cuanto instituciones públicas , a promover la creación de Entidades de Previsión Social Voluntaria en los términos en que lo hizo la apelante en el acuerdo anulado. El Abogado del Estado pide la confirmación de la Sentencia apelada.
Esta Sala tiene declarado, en identidad de supuestos al aquí planteado (Sentencia de 15 de junio de 1989), que son de general aplicación las adicionales cuarta y quinta del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , que recogen la prohibición expresa - que viene de la Ley 11/1960, de 12 de mayo , sobre creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local- de que las Corporaciones Locales concedan aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios, siendo nulos los créditos que se concedan con infracción de tal precepto, advirtiendo que los funcionarios al servicio de la Administración Local que deseen constituir una entidad de previsión de carácter voluntario podrán hacerlo de conformidad con las disposiciones legales correspondientes y siempre que las aportaciones y cuotas sean exclusivamente a su cargo. Y que confirma este criterio la disposición adicional cuadragesimoctava, apartado uno, de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1986 que introduce una norma que expresamente manifiesta su vigencia con carácter permanente (apartado dos) y que insiste en que "las Entidades o sistemas de Previsión Social distintos o complementarios de la Seguridad Social obligatoria, que constituyan o pudieran tener constituidos los Organismos mencionados en el art. 11.2 (que incluye Corporaciones Locales y Organismos de ella dependientes) sólo se podrán financiar con las aportaciones o cuotas de sus beneficiarios o con cualquier otro ingreso de Derecho privado».
Y procede, en virtud de un elemental principio de unidad de doctrina, reiterar la ya establecida por la Sala de que estas normas legales contrastan claramente con acuerdos municipales como el aquí examinado, que por ello debe considerarse adoptado contraviniendo el ordenamiento jurídico estatal de aplicación en esta materia, sin que tampoco quepa olvidar, pues refrenda la contravención apreciada, que la integración en la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza» acordada en este caso por la Corporación municipal apelante, supondría para los funcionarios afectados, en último término, una indudable retribución indirecta, en cuanto mejorarían, con cargo a la Corporación Local, los haberes pasivos que en realidad pueden considerarse abonos demorados y para cuya determinación se computan las retribuciones básicas, creándose un concepto retributivo nuevo que - como también señala la Sentencia de instancia- infringe lo establecido en el capítulo V de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , no obstante constituir los arts. 23 y 24 en aquél incluidos, como se expresa en el art l.°3 de la Ley 30/1984 , bases del régimenestatutario de los funcionarios públicos aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas y dictadas al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución, e incluso lo dispuesto en los arts. 93 y disposición final segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local. A lo que cabe añadir que recientes resoluciones del Tribunal Constitucional -Pleno de 24 de mayo de 1990 Sentencias 96/1990 y 97/1990), con cita de la de Pleno de 21 de mayo de 1986 (Sentencia 63/1986)- sirven de apoyo a la doctrina sentada por esta Sala, al afirmar que la competencia del Estado para regular las bases del régimen estatutario de los funcionarios puede extenderse a incluir en ellas "previsiones relativas a las retribuciones de los funcionarios, comunes a todas las Administraciones Públicas», lo que sin duda encuentra fundamento en los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, pero también en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex art. 149.1.13 CE .), en razón de una política de reducción del déficit público y de prioridad a las inversiones públicas frente a los gastos consuntivos, o la plausible intención de lograr -ya en haberes pasivos- un saneamiento financiero de las entidades gestoras que garantice su solidez en el futuro. Y es patente que, sin contar la lejana Exposición de Motivos de la Ley 11/1960, de 12 de mayo , aunque ilustre sobre el sentido de las disposiciones adicionales del Texto Refundido que la refundición ha considerado vigentes, se puede admitir que, al menos en la disposición cuadragesimoctava de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1986 , se aprecia esa última razón y finalidad que, al mismo tiempo que explica la aplicabilidad general de la norma -expresamente establecida en el art. 11, apartado 2 de la misma Ley-, asocia el régimen de los Sistemas de Previsión Social (disposición 48.ª citada ) al incremento conjunto de las retribuciones íntegras del personal en activo del sector público (art. 11), en sentido opuesto a lo alegado por la parte apelante.
Por lo que respecta a la cobertura que se invoca para el acuerdo municipal anulado y que consiste en la Ley 25/1983, de 27 de octubre, del Parlamento Vasco , sobre normas de las Entidades de Previsión Social Voluntaria y en su Reglamento, aprobado por Decreto 87/1984, de 20 de febrero , hay que reiterar lo señalado por la Sentencia de instancia de que la referida Ley -así como su Reglamento- no entra en conflicto alguno con la legislación general antes citada, ni, en consecuencia, presta cobertura al acuerdo recurrido, pues en la Ley 25/1983 . se contiene una genérica posibilidad de que las personas jurídicas y las instituciones públicas puedan ser promotoras o protectoras de Entidades de Previsión Social Voluntaria, contribuyendo mediante aportaciones a su mantenimiento y desarrollo sin que tal previsión genérica pueda concretarse, dado el marco básico de que se ha hecho mérito, en las Corporaciones Locales en particular, a las que ciertamente tampoco se refiere expresamente aquella Ley ni su Reglamento, siendo así que, por último, se ha expedido la calendada Ley en el ámbito competencial del art. 10.23 del Estatuto de Autonomías en ejercicio de la referente a Mutualidades no integradas en la Seguridad Social (Exposición de Motivos) y no en el de su art. 10.4 relativo al Régimen Local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de su Administración Local .
Como pone de manifiesto el Abogado del Estado, las alegaciones de la apelante coinciden - y lo hacen en reproducción literal- con los argumentos que se esgrimieron en la Primera Instancia. No es necesario, por ello, añadir más razonamientos a los que se contienen en la Sentencia apelada. Y ello porque, como resulta de todo lo dicho, ratificamos la referida Sentencia. Sin que se aprecien razones por las que proceda hacer una expresa imposición de las costas causadas.
FALLAMOS
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Corporación Municipal de Lanciego (Álava) contra la Sentencia dictada el 29 de mayo de 1989 por la Safa de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Bilbao, en el recurso núm. 697/1986 , interpuesto contra acuerdo de adhesión del Ayuntamiento como socio protector de la entidad de previsión social voluntaria "Elkarkidetza», debemos confirmar y confirmamos la Sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en esta instancia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario, certifico.
