STS, 11 de Marzo de 1991
| Ponente | LUIS ANTONIO BURON BARBA |
| ECLI | ES:TS:1991:1407 |
| Fecha de Resolución | 11 de Marzo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 544.-Sentencia de 11 de marzo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Luis Antonio Burón Barba.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Sanciones. Cierre de espectáculos. Horario. Principio de legalidad.
NORMAS APLICADAS: Arts. 81.35 y 82 Decreto 2.816/1982; OM 1.935; LOPJ 1.959; art. 25 de la CE .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, Sentencias 7 y 9 marzo de 1989.
DOCTRINA: Se sostiene que los preceptos citados parecen de cobertura legal, al suponer una
innovación respecto de la normativa anterior.
En la villa de Madrid, a once de marzo de mil novecientos noventa y uno.
Vistos por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituido en Sección por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 4.376 de 1990 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978 ; interpuesto por la representación procesal de don Gerardo contra la Sentencia de 30 de marzo de 1990, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso núm. 1.398/1989; sobre Infracción art. 81.35 Real Decreto 2.816/1982, que aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y actividades recreativas . Ha sido parte apelada el Letrado de la Generalidad de Cataluña, y oido al Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallo: 1.º Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Gerardo , y en consecuencia declarar que las resoluciones impugnadas no vulneran el art. 25.1 de la CE . 2.° Imponer las costas causadas a don Gerardo .»
Contra la expresada Sentencia se interpuso recurso de apelación por el Abogado don José Luis Martín Miñana en representación del recurrente don Gerardo mediante escrito razonado en el que argumenta sobre el sentido y alcance del art. 25.1 de la Constitución Española a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la más reciente del Tribunal Supremo, llegando a la conclusión de que ninguna de las normas citadas en la Sentencia recurrida, ni la Ley de Orden Público ni la Ley de Régimen Local , prestan coberturas legal suficiente respecto a la tipicidad de los hechos sancionados o al elemento de punibilidad determinados por tales hechos, por todo lo cual terminó suplicando se dicte Sentencia en que se anule la apelada por contraria a derecho, la revoque en consecuencia, y dicte segunda Sentencia en los términos interesados en la demanda.
La apelación fue admitida en un solo efecto, remitiéndose las actuaciones previo emplazamiento delas partes, habiendo comparecido la parte apelante en tiempo y forma para sostener la apelación.
También compareció en esta instancia la Generalidad de Cataluña, representada por su letrado, que formuló alegaciones en apoyo de los fundamentos de la Sentencia apelada y terminó suplicando a la Sala que se dicte Sentencia confirmatoria de la recurrida en todos sus extremos.
Por su parte, el Ministerio Fiscal en su escrito de 7 de mayo de 1990 se remitió al contenido del mismo Ministerio de 18 de diciembre de 1989 y terminó interesando la revocación de la Sentencia objeto de esta apelación.
Por providencia de 26 de octubre de 1990 se declaró concluso el recurso de apelación y se señaló para deliberación y fallo el día 7 de marzo de 1991, fecha en que se llevó a cabo lo acordado.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Luis Antonio Burón Barba.
Fundamentos de derecho
Se impugnan en este proceso especial dos Resoluciones del Director General del Joc i Espectacles -Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya- de 28 de julio de 1989, una recaída en el expediente 1/1989 E y la otra en el expediente 36/1989 E relativas ambas a retrasos en las horas de cierre del «Bar Ceferino», del que es propietario el recurrente Sr. Gerardo , que oscilan desde las dos horas y diez minutos consignadas en el expediente 1/1989 E y de cuarenta y cinco a cincuenta y cinco minutos señalados en el expediente 36/1989 E, hechos incardinados en el art. 81, ap. 35 del Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto , en relación con la Resolución de 22 de septiembre de 1988, que fija horarios máximos de cierre de establecimientos públicos, hechos calificados conforme al citado art. 81, ap. 35, como infracción y sancionados en este caso con multas de diversa cuantía según lo dispuesto en el art. 82 del mencionado Real Decreto, aps. 1.2 y 5 .
Se discute en el recurso inicial y en esta apelación si las infracciones definidas en el art. 81, ap. 35, y las sanciones previstas para ellas en el art. 82 (ambos del Reglamento aprobado por el Real Decreto 2.816/1982 ) tienen la cobertura legal que establece de modo tajante el art. 25.1 de CE con los matices que ha introducido el Tribunal Constitucional al interpretarlo en lo que atañe a las infracciones y sanciones administrativas. En este marco el rigor de la reserva de Ley implícita la expresión «según la legislación vigente...» se debilita, ensanchando a nuestro juicio en medio razonable, la noción de la exigencia de cobertura legal hasta comprender en ella el bloque de normas válidas regularmente promulgadas conforme al derecho público vigente antes de la entrada en vigor del texto constitucional. Esas normas conservan el carácter genérico de legislación vigente después de 29 de diciembre de 1978, en las que se incluyen las normas sancionadoras administrativas de rango reglamentario, que pueden además prolongar su vigencia con la medición de otras disposiciones del mismo rango postconstitucionales que las reproduzcan o reordenen sin alterar esencialmente sus mandatos, con tal que no se introduzcan nuevos tipos de infracciones y se preserven las sanciones predeterminadas previstas para ellas. Esto es, en resumen, la doctrina del Tribunal Constitucional en materia del derecho sancionador de las autoridades administrativas. Valgan de ejemplo las Sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de marzo de 1990, «Boletín Oficial del Estado» de 4 de mayo de 1990, y 17 de diciembre del mismo año, núm. 207 .
La infracción consistente en no respetar los horarios de cierre establecidos para espectáculos y establecimientos públicos, sin connotación especial, no estaba definida ni en la Ley de Orden Público en 1959 ni en el Reglamento anterior de 1935 . El art. 2.° de la ley no construye infracciones meramente formales en sus apartados del a) al i), sino que apuntan a fines más o menos genéricos tendentes a evitar perturbaciones del orden público, de la paz o actos de violencia, etc. Las Sentencias de esta Sala de 7 y 9 de marzo de 1989, al resolver casos similares al que nos ocupa, examinaron detalladamente los mismos puntos litigiosos que se discuten en este proceso, rechazando las consecuencias que la Administración demandada deriva de la Sentencia de la Sala Tercera (antigua) de este Tribunal, que reconocía en general la legalidad del Reglamento de Espectáculos aprobado por el Real Decreto 2.816/1982 , sobre todo desde el punto de vista de la habilitación del Consejo de Ministros para dictarlo, pero sin profundizar en la cuestión que, a nuestro juicio, es aquí lo más importante, a saber: si el art. 81.35 del Reglamento citado reproduce más o menos aproximadamente tipos de infracciones vigentes antes de la Constitución Española , con sanciones equivalentes a las del art. 82 del mismo. La habilitación para dictar Reglamentos en principio no puede negarse, pero no suple, es decir no cumple por sí misma la exigencia del art. 25.1 antes citado, ni en nuestro caso está claro que las normas preconstitucionales vigentes han pasado al Real Decreto 2.816/1982 sin variación sustancial. Como observación preliminar podemos decir que la Ley de Orden Público y el Reglamento de 1935 no se compadecen fácilmente con elsimple retraso en el cierre de un establecimiento abierto al público. De ahí que sus preceptos no parezcan que puedan prestar cobertura legal al art. 81.35, tan repetido.
Examinando ahora de cerca la cuestión de la validez y alcance de habilitación del Gobierno para dictar la norma definidora de las infracciones sancionadas en las Resoluciones reseñadas en el fundamento 1.° de esta Sentencia, tenemos: A) La disposición final segunda de la Ley de Orden Público (LOP ), ciertamente autorizada al Ministerio de la Gobernación (hoy del Interior) y al Gobierno para dictar normas las reglamentarias que «puede exigir la ejecución de los preceptos de esta Ley». B) También parece que conforme a esta habilitación se dicta la Orden Ministerial del Ministerio del Interior de 23 de noviembre de 1977, que fija el horario de los establecimientos públicos y configura como infracción su quebrantamiento en su art. 8.°, ordenando que fueran sancionados por las autoridades que enumera según las competencias que les correspondieran de acuerdo con la cuantía y conforme a la Ley de Orden Público , añadiendo que en su caso podrá llegarse al cierre del establecimiento conforme a la legislación vigente. C) Esa remisión a los Órganos sancionadores se refiere seguramente al art. 19 de LOP que señala las cuantías de las multas que pueden suponer cada uno de tales órganos, aunque el preámbulo de la Orden Ministerial alude sólo a motivos de política de austeridad energética. En cuanto al caso de cierre no es fácil discernir a qué legislación vigente se refiere el citado art. 8.° de la Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1977 .
En el escrito de alegaciones en esta instancia de la parte apelada (Generalidad de Cataluña) se invoca dicha Orden Ministerial como último argumento a mayor abundamiento en favor de la habilitación del Gobierno para dictar el Real Decreto 2816/1982 y fijar sanciones a la infracción del horario con remisión a la competencia que por la cuantía corresponda a las autoridades que las impongan. Respecto a esta última argumentación hecha de pasada cabe decir que ya es dudoso que la mera prolongación del tiempo de apertura de los establecimientos públicos encaje, sin añadir otras connotaciones, entre los actos contra el orden público (art. 2 de la Ley), pero aun salvando esta duda razonable, las sanciones no aparecen determinadas en correlación a la índole o gravedad de la infracción ni el art. 8.° de la Orden Ministerial ni el art. 19 de la LOP . El primero, como ya hemos dicho, enumera las autoridades competentes y el segundo distribuye estas competencias según las cuantías de las multas que hubieren de imponer. Así pues, no es cierto que los arts. 81.35 y 82 del Reglamento son mera reiteración en lo sustancial de la legislación vigente antes de la entrada en vigor de la Constitución, sino real innovación introducida después de promulgada ésta, por la que ha de considerarse vedada por el art. 25.1 de la CE , ya que traspasa lo que hemos llamado limites de elasticidad interpretativa señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el ámbito de las infracciones y sanciones administrativas, lo que se resume en la conclusión de que las resoluciones impugnadas han vulnerado el derecho fundamental invocado por el actor, al aplicar preceptos reglamentarios desprovistos de cobertura legal.
Los anteriores razonamientos, en la misma línea marcada por las Sentencias de esta misma Sala de 7 y 9 de marzo de 1989, y de acuerdo con la posición del Ministerio público en ambas instancias, conducen a estimar el recurso apelación y a revocar la Sentencia apelada anulando las sanciones impuestas.
Es preceptiva la imposición de costas de la primera instancia a la Administración demandada y no se aprecian motivos para hacer expresa imposición de las causadas en ésta.
FALLAMOS
Con estimación del recurso de apelación interpuesto por el Letrado don José Luis Martín Miñana en nombre de don Gerardo y con revocación de la Sentencia de 30 de marzo de 1990, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso núm. 1.398/1989 seguido por el cauce de la Ley 62/1978 .
Debemos estimar y estimamos el recurso inicial interpuesto en nombre de don Gerardo contra las dos Resoluciones del Director General del Joc i Espectacles -Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya- de 28 de julio de 1989, recaídas en los expedientes 1/89-E y 36/89-E por vulnerar el art. 25.1 de la CE y, en consecuencia, declaramos nulas dichas resoluciones y dejamos sin efectos las sanciones de multa impuestas en las mismas.
Se imponen a la Generalidad de Cataluña las costas de la primera instancia y no se hace expresa imposición de la de esta apelación.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-César González Mallo.-LuisAntonio Burón Barba.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Luis Antonio Burón Barba, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Séptima del Tribunal Supremo, lo que certifico.-José Luis Buitrón de Vega.-Rubricado.
Voto particular
que formula el Magistrado don Ángel Rodríguez García en el recurso de apelación 4.376/1990 con apoyo en los siguientes
Mi disentimiento respecto al voto mayoritario arranca de un dato que entiendo es fundamental. El vigente Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto , no es, a mi juicio, más que una mera versión actualizada del viejo Reglamento de Espectáculos Públicos de 3 de mayo de 1935, adaptado a la normativa dictada con posterioridad, Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 y legislación de Régimen Local.
La Sentencia, de la que respetuosamente disiento, sostiene en su fundamento tercero que la infracción descrita en el art. 81.35 de este nuevo Reglamento -retraso en la terminación de los espectáculos o en el cierre de los establecimientos públicos, respecto al horario previsto-, sin connotación especial, no estaba definida ni en la Ley de Orden Público de 1959 ni en el Reglamento anterior de 1935. Es más, añade a renglón seguido, que el art. 2.º de la Ley de Orden Público no define infracciones meramente formales.
Pues bien, en mi sentir, no es así. Prescindiendo de que la celebración de espectáculos ilegales, por carencia de la preceptiva licencia municipal de apertura y de la autorización gubernativa, en su caso, pueden llegar a incardinarse en el apartado e) del art. 2.º de la Ley de Orden Público - piénsese si no puede ponerse en riesgo la seguridad ciudadana, la seguridad de las personas y bienes, si el sujeto obligado no somete la idoneidad de las instalaciones al previo control administrativo-, el quebrantamiento del horario de cierre nocturno de los espectáculos y establecimientos públicos -como es el caso- encaja, a mi juicio, sin esfuerzo interpretativo alguno, en el apartado i) de este mismo artículo, que se extiende a la realización de actos que alteren, en lo que aquí interesa, la convivencia social, bien jurídico que puede resultar afectado, en su aspecto de tranquilidad ciudadana, cuando se quebranta notoriamente, más allá de toda posible tolerancia, el régimen de horarios de terminación de los espectáculos o de cierre de los establecimientos públicos.
Pero es que, además, la infracción descrita en el art. 81.35 del nuevo Reglamento, mera particularización al objeto de su propia regulación material de una infracción definida genéricamente en un precepto con rango de Ley, se limita a reproducir, en lo sustancial, el contenido de un precepto preconstitucional, el art. 20 del Reglamento de Espectáculos Públicos de 1935 , incardinado en el capítulo I, que lleva como rúbrica «Disposiciones generales», sin otras diferencias de redacción que las propias del cambio de la realidad social de 1935 respecto a la de 1982.
Por ello, pienso que difícilmente puede haberse vulnerado por la Administración la garantía formal del art. 25.1 de la CE al subsumir la Administración los hechos denunciados -quebrantamiento reiterado del horario de cierre nocturno de un establecimiento público- en un precepto reglamentario postconstitucional, cuando éste no crea ex novo la infracción administrativa apreciada.
La Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1977 , que es objeto de consideración en la Sentencia, en la que fija el horario de cierre de los espectáculos, fiestas y establecimientos públicos, tampoco suscita, a mí juicio, problema alguno que pueda rozar con la garantía que en materia de sanciones administrativas consagra igualmente el art. 25.1 de la CE .
No lo entiende así el voto mayoritario cuando, al ocuparse de las sanciones, sostiene que no aparecen determinadas en correlación a la índole o gravedad de la infracción ni el art. 8.° de la Orden Ministerial de 1977 , que enumera las autoridades competentes, ni en el art. 19 de la Ley de Orden Público , que distribuye estas competencias según las multas a imponer.
Esta argumentación, a mi juicio, no puede ser compartida. Lo que se echa de menos en el art. 19 de la Ley de Orden Público -modificado por el art. 2.º del Real Decreto 110/1977, de 8 de febrero , en uso de la autorización conferida al Gobierno por la disposición adicional del Real Decreto-Ley 6/1977, de 25 de enero-se encuentra presente en el art. 20 de la misma Ley , en el que para la graduación de las sanciones se tiene en cuenta, precisamente, entre otras circunstancias, la gravedad y trascendencia del hecho realizado, lo que con otras palabras, por la singularidad de la materia, viene a decir el art. 82.5, párrafo a) del Reglamento de 1982 al disponer que se tendrá en cuenta para graduar las sanciones la incomodidad, peligro, daños o perjuicios causados a otras personas, incomodidad para terceras personas que se consideró en las resoluciones recurridas, al venir graduada la cuantía de todas y cada una de las multas en función de los diferentes lapsos de tiempo en que el establecimiento público en cuestión rebasó el horario máximo de cierre.
Por consiguiente, pienso que tampoco se ha vulnerado por la Administración el art. 25.1 de la CE al sancionar los hechos en cuestión con multas, sanción prevista en el art. 82.1 del Reglamento para las infracciones en materia de organización y celebración de espectáculos o actividades recreativas, pero también en la legislación preconstitucional, genéricamente, para los actos contrarios a la seguridad ciudadana en el art. 2° del Real Decreto 110/1977 , y de forma específica, por quebrantamiento del horario de terminación de las funciones, en el art. 20 del Reglamento de 1935, respecto del cual el art. 82.2, en relación con el art. 81.35 del vigente Reglamento , es mera adaptación a la realidad social de 1982, pues el citado art. 20 se encontraba incluido dentro del capítulo I, dedicado a las «Disposiciones generales».
Por lo anterior entiendo que debió desestimarse el recurso de apelación, con la obligada condena en costas al apelante por imperativo del art. 10.3 de la Ley 62/1978 , dictándose el siguiente
Desestimar el recurso de apelación interpuesto por don Gerardo contra Sentencia de 30 de marzo de 1990, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso núm. 1.398/1989, con imposición a aquél de las costas causadas en esta instancia.
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