STS, 2 de Abril de 1991
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| ECLI | ES:TS:1991:13869 |
| Fecha de Resolución | 2 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 810. Sentencia de 2 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Expediente ocupación monte. Requisitos de la apelación. Autorización a la ocupación
temporal del monte. Requisitos.
NORMAS APLICADAS: Art. 20 Ley de Montes de 8 de junio de 1957. Art. 131 Ley Jurisdicción contencioso-administrativa.JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 2 diciembre 1986, 25 septiembre 1987, 10 julio 1989, 30
mayo 1990, 26 septiembre 1990. STC de 6 octubre 1989 .
DOCTRINA: En la Segunda Instancia, por razones institucionales, al tratarse de depurar los resultados de la primera, se exige un examen crítico de las soluciones dadas en ésta, como base
indispensable y racional del ámbito litigioso del debate ante el Tribunal ad quem, pues de otra forma estaríamos en presencia de una auténtica revisión de oficio, más que de una apelación en la que el litigante debe realizar un análisis crítico, mediante el cual se tienda a demostrar o bien la inaplicación o la errónea aplicación de una norma; o la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada.
La excepcionalidad de la ocupación exige, para la procedencia de la autorización a la ocupación temporal del monte, que la compatibilidad entre ésta y la utilidad pública a que estuviese afectado el monte, sea acreditada de modo especialmente fehaciente, derivándose de la excepcionalidad de tal autorización, un criterio específicamente restringido en la interpretación de las condiciones que presupongan la exigida compatibilidad.
En la villa de Madrid, a dos de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación, interpuesto por la representación legal de «Minero-Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 de junio de 1989 , en su pleito núm. 507/1988, sobre expediente ocupación monte. Siendo parte apelada la representación legal del Principado de Asturias.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: En atención a lo expuesto, esta Sala ha decidido desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luis Alvarez Fernández, en nombre y representación de la entidad "Minero-Siderúrgica de Ponferrada, S. A.", contra el acuerdo dictado el día 18 de febrero de 1986 desestimatorio del recurso de súplica formulado contra otro dictado el día 15 de junio de 1987 por laConsejería de Agricultura y Pesca, estando representada la administración demandada por el Procurador don José Luis López Pérez, acuerdos que se confirman por ser ajustados a Derecho, sin hacer un especial pronunciamiento en costas procesales. Sirvieron de base a dicha Sentencia los siguientes fundamentos de derecho: 1.° La representación procesal de la entidad mercantil "Minero-Siderúrgica de Ponferrada, S. A.", impugna en este proceso contencioso-administrativo la resolución adoptada el día 18 de febrero de 1988 por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias desestimatoria del recurso de súplica interpuesto contra el Acuerdo de la Consejería de Agricultura y Pesca de fecha 15 de junio de 1987; que denegó a la entidad recurrente la autorización por ella interesada para la ocupación de 285.460 metros cuadrados de terreno con destino a una explotación minera a cielo abierto en el monte núm. 144 del Catálogo de Montes de Utilidad Pública, invocando como motivos de oposición en este recurso la nulidad del acuerdo impugnado al emitirse el informe de la Comisión de Urbanismo de Asturias y carecer el acuerdo dictado por la precitada Consejería de motivación o fundamentación jurídica, a parte de considerarlo no ajustado a Derecho. 2.° Los defectos procesales denunciados carecen de entidad para provocar la nulidad absoluta o de pleno derecho e incluso la nulidad relativa a anulabilidad del acuerdo impugnado, pues los defectos apuntados no se hallan en ninguno de los supuestos contemplados en el art. 47 de la Ley de Procedimiento , ni colocan el recurrente en una situación de indefensión, como dispone el art. 48 del propio texto legal, por una parte, porque el informe de la Comisión de Urbanismo de Asturias que podría tener el carácter de preceptivo para autorizar la explotación minera solicitada, sin embargo no tiene dicho carácter cuando tal actividad es denegada por la propia consejería dentro de sus propias competencias, y de otra, porque si bien la resolución indicialmente recurrida, resulta realmente breve en su fundamentación y la incluye en sus resultados de hecho en lugar de hacerlo en los considerandos o fundamentos jurídicos, no puede afirmarse que dicha resolución carezca de motivación hasta el punto de desconocer cuál fue realmente la voluntad de órgano administrativo que la dictó, pues en ella se expresa que no se justifica la compatibilidad de la actividad minera solicitada con el fin de utilidad pública con el que está considerado el monte y que ello implicaría un uso privado, alejando la posibilidad de su utilización para los objetivos por los que se catalogan los montes como de Utilidad Pública y en definitiva porque el recurrente ha podido valerse de cuantos medios de defensa e impugnación ha tenido por conveniente hasta alcanzar esta Jurisdicción en defensa y protección de su derecho. 3.° Entrando en el examen del fondo de la cuestión litigiosa, no se puede desconocer que nos hallamos ante un supuesto en el que se produce una superposición de competencias compartidas o concurrentes que hace que la definitiva autorización revista la naturaleza de un acto complejo, o mejor aún, de un acto; múltiple, no pudiendo considerarse lograda sino cuando concurran todas las que individualmente y en régimen de independencia procedimental tengan de obtenerse, de tal forma que la concesión de alguna de ellas no legitima por sí sola la autorización en tanto no se hayan logrado todas las precisas para la validez del acto, por ello, a cada uno de los organismos intervinientes les corresponde examinar si la actividad solicitada cumple o no la normativa propia de cada uno de ellos, en este caso la industrial, urbanística y forestal, sin determinar en modo alguno si por razones de otra índole puede desarrollarse, o no, la actividad interesada; por ello, la autorización, por cada uno de dichos organismos, se concede, sin perjuicio de las que corresponde otorgar a los restantes organismos intervenientes, como expresamente se hace constar en la autorización concedida por la Dirección Regional de Minería y Energía del Principado de Asturias. 4.° La resolución recurrida funda la negativa a autorizar la explotación de mineral de carbón a cielo abierto, a parte de en razones políticas, según se deriva del informe emitido el día 29 de julio de 1987 por el Jefe de Negociado de Formación y Consolidación de Recursos, al afirmar que en la actualidad la Consejería de Agricultura y Pesca es contraria a las explicitaciones a cielo abierto, en los arts. 20 de la Ley de Montes y 168 y siguientes de su Reglamento , que establecen que con carácter excepcional el Ministerio de Agricultura, ahora la Consejería de Agricultura y Pesca del Principado de Asturias, podrá autorizar ocupaciones de carácter temporal en montes del Catálogo, siempre que se justifique la compatibilidad de unas y otras con el fin y la utilidad pública a que estuviera afecto al monte, requisito que se estima que no se cumple o cuanto menos que no se halla suficientemente acreditado. Este requisito de compatibilidad no se cumple, como se dice por el recurrente, por el mero hecho de haber obtenido autorización de la Dirección Regional de Minería y Energía para el desarrollo de dicha actividad minera a cielo abierto, ni por el acuerdo obtenido con la Junta Administrativa de la entidad menor propietaria del monte en el que se pretende desarrollar dicha autorización en montes catalogados y siempre con carácter excepcional en cuanto se justifique la compatibilidad de la ocupación y utilidad pública a que se halle afecta el monte. 5.° No se desconoce que la actividad minera goza también de especial protección al ser el mineral un bien de la Nación que puede explotar directamente el Estado o mediante concesión a tercero; sin embargo, ello no implica que la concesión de una explotación minera habilite su titular a llevar a cabo su explotación en la forma y el modo que estime por conveniente, sino que por el contrario debe de obtener las autorizaciones que sean precisas para ello, en el presente caso, entre otras, la de la Consejería de Agricultura y Pesca a la que corresponde velar por la protección de la utilidad pública por la que se halla catalogado el monte, correspondiéndole otorgar las autorizaciones para ocupar temporalmente los montes catalogados tratando de compatibilizar la utilidad pública de los montes catalogados con el fin de la ocupación y que en el caso de Autos considera que no se hallen debidamentejustificada. 6.° Las argumentaciones aducidas por la entidad recurrente no pueden acogerse, pues ni se desconocen los derechos que le corresponden por la titularidad de la explotación minera, ya que no se le priva de su derecho sino que se limita la forma de llevar a cabo su explotación, ni se ignoran los acuerdos favorables a dicha modalidad de explotación adoptados por otros Organismos administrativos, pues cada uno de ellos se refiere a las materias de su exclusiva competencia, sin que pueda incidir en la de los demás, ni cabe invocar infracción del principio constitucional de igualdad ante la Ley, pues para apreciar la supuesta discriminación o diferente trato es preciso que éste se derive de la irracionalidad o arbitrariedad del acuerdo adoptado, supuesto que no concurre en Autos, pues de entender el principio de igualdad como lo hace la entidad recurrente, nos conduciría, por el mero hecho de existir otras explotaciones a cielo abierto en el monte catalogado, a que pudiese desarrollarse esta actividad a todo el monte, desapareciendo así el fin por el que se halla catalogado, ni basta la simple autorización otorgada por el titular del monte, según se desprende del art. 169 infine del Reglamento de Montes , ni caben invocar motivos de ocupación laboral para fundar la pretensión, pues no son bastantes por sí solos para lograr el fin propuesto y si tan cierta es su preocupación por la ocupación laboral, ésta sin ningún género de duda se vería favorecida caso de que la explotación se llevara a cabo mediante galerías subterráneas. 7.° No se aprecian motivos para hacer una expresa declaración en costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .»
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación legal de «Minero, Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal de «Minero, Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», y como parte apelada la representación del Principado de Asturias.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó la representación legal de «Minero, Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», prescrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala dictar Sentencia por la que se revoque la Sentencia apelada, declarando nulos los acuerdos recurridos y declarando que no son conformes al Ordenamiento jurídico e imponiendo las costas a quien se opusiere a nuestra pretensión.
Continuado el mismo por la representación legal del Principado de Asturias, lo evacuó asimismo por escrito, en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala se dicte Sentencia, en la que desestimando la apelación, confirme íntegramente la resolución de instancia recurrida.
Se señaló para votación y Fallo el día 21 de marzo de 1991, previa notificación a las partes.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos de derecho de la Sentencia apelada, y además:
En esta apelación y por la representación legal de la entidad «Minero, Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», se impugna la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 de junio de 1989 , que ratificaba el acuerdo dictado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 18 de febrero de 1988, que a su vez desestimaba el recurso contra la resolución de Agricultura y Pesca de 15 de junio de 1987, sobre expediente de ocupación del monte núm. 144 de los del Catálogo de utilidad pública «Navariegos, Bustalán y los Collados» es una extensión de 285.460 metros cuadrados con destino a una explotación minera a cielo abierto por la sociedad ahora apelante.
La parte apelante, en su escrito de alegaciones en esta instancia, prácticamente se ha limitado a reproducir casi literalmente, con algunas pequeñas alusiones de adaptación a esta Segunda Instancia, tanto los hechos como los fundamentos de derecho contenidos en la demanda de instancia y en su escrito de conclusiones. Como es bien sabido, es doctrina de esta Sala consolidada en numerosísimas Sentencias -Sentencias de 2 de diciembre de 1986, 25 de septiembre de 1987, 10 de julio de 1989, 30 de mayo, y 26 de septiembre de 1990, entre muchas otras- que en la Segunda Instancia, por razones institucionales, al tratarse de depurar los resultados de la primera, se exige un examen crítico de las soluciones dadas en ésta, como base indispensable y racional del ámbito litigioso del debate ante el Tribunal ad quem, pues de otra forma estaríamos en presencia de una auténtica revisión de oficio, más que de una apelación, en la que el litigante debe realizar un análisis crítico, mediante el cual se tienda a demostrar o bien la implicación o la errónea aplicación de una norma; o la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocaciónde la Sentencia apelada. Pues si bien es cierto que la finalidad de la apelación es la depuración de un resultado procesal previo, de modo que la posición del Tribunal ad quem respecto del asunto es la misma que la del Juez o Tribunal a quo, salvo la prohibición de la reformatio in peius, la reiteración de los razonamientos expuestos en la Primera Instancia, ya contestados en la Sentencia apelada, sin someter a crítica los fundamentos de ésta, ni aportar argumentos específicos adecuados a combatir el Fallo de la resolución judicial recurrida, hace inútil la repetición en esta apelación de los argumentos correctamente rebatidos por el Tribunal de Instancia que esta Sala hace suyos, tanto los relativos a las cuestiones formales como a las de fondo.
No obstante lo antedicho, que sería suficiente para la procedencia de desestimar el presente recurso de apelación, se ha de resaltar que el art. 20 de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 determina expresamente el carácter excepcional de las autorizaciones para las ocupaciones de carácter temporal en montes del Catálogo, y siempre que se justifique la compatibilidad de la ocupación con el fin y la utilidad pública a que estuviera afectado el monte. Tal carácter de excepcionalidad de la ocupación decretada por la norma legal citada exige, para la procedencia de la autorización a la ocupación temporal del monte, que la compatibilidad entre ésta y la utilidad pública a que estuviere afectado el monte, sea acreditada de modo especialmente fehaciente, derivándose de la excepcionalidad de tal autorización, un criterio específicamente restringido en la interpretación de las condiciones y circunstancias que presupongan la exigida compatibilidad.
La simple autorización de la Consejería de Industria y de la entidad local menor de Cerredo, titular del monte, ni presuponen dicha compatibilidad ni son suficientes para legitimar la ocupación temporal, como los propios acuerdos de tales entidades lo ponen de manifiesto al subordinar su criterio al del órgano competente.
Si bien la actividad minera tiene un indiscutible carácter de utilidad pública, ello no está en contradicción con el contenido del Acuerdo de la Consejería de Agricultura de Asturias, que no impide ni se opone a tal actividad, sino al modo de explotación pretendido, a cielo abierto, que es lo que determina su incompatibilidad con el fin de utilidad pública del monte, ajuicio de la Consejería de Agricultura y de la Sentencia apelada, sin que la ausencia del informe de la Comisión de Urbanismo de Asturias, cuyo carácter preceptivo no consta acreditado, sea necesario ni suponga indefensión alguna, ante el contenido negativo de la resolución recurrida.
No es tampoco de recibo la alegación de la vulneración del principio de igualdad, porque como tiene declarado el Tribunal Constitucional en la Sentencia núm. 159, de 6 de octubre de 1989, al derecho de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución , exige para su apreciación la aportación de un término válido de comparación que acredite la igualdad de supuestos y la verificación de la existencia de un cambio de criterio efectuado de forma inmotivada o irrazonable por un mismo órgano en sus decisiones, lo que exige que la apelante hubiera justificado que tanto en la extensión del terreno a ocupar como en las condiciones de explotación de otras autorizaciones se dieran idénticas circunstancias, lo que desde luego no ha efectuado.
Todo lo expuesto determina la desestimación del recurso y consiguiente confirmación de la Sentencia apelada.
A tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional no procede hacer expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de «Minero-Siderúrgica de Ponferrada, S. A.», contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 de junio de 1989, dictada en el recurso núm. 507/1988 , que ratificaba el acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 28 de febrero de 1988, la cual confirmamos y ratificamos, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.- Diego Rosas Hidalgo.- Juan Manuel Sanz Bayón.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Juan Manuel Sanz Bayón, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo en el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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