STS, 25 de Abril de 1991
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| ECLI | ES:TS:1991:10174 |
| Número de Recurso | 428/1989 |
| Fecha de Resolución | 25 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto ante Nos el recurso número 428/89, interpuesto por SEAT, S.A. representada por el Procurador Don Carlos de Zulueta y Cebrian, bajo dirección letrada, contra el Real Decreto 1313/84 del Ministerio de Economía y Hacienda, de veinte de junio de mil novecientos ochenta y cuatro , sobre Desgravación Fiscal a la Exportación.
El Real Decreto 1313/84, de 20 de junio (publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 10 de julio siguiente) actualizó el régimen de la Desgravación Fiscal a la exportación comprendido en determinadas normas, para lo cual dio nueva redacción a ciertos preceptos del Decreto 1255/70, de 16 de abril , señaló nuevos tipos de desgravación y declaró la aplicación de las exenciones, bonificaciones o reducciones contenidas en la tarifa del Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores a este tributo.
En 17 de marzo de 1989, la "Sociedad Española de
Automóviles de Turismo, S.A. (SEAT) presentó escrito ante el Ministerio de Relaciones con las Cortes pidiendo la incoación de las actuaciones pertinentes para la declaración de nulidad de dicho Real Decreto 1313/84, en base a lo dispuesto en el Art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por entender que dicha disposición se hallaba incursa en la
nulidad que contempla el Art. 47 de la misma.
En fecha 28 del propio mes de marzo de 1989, el Ministerio de Relaciones con las Cortes comunicó a SEAT la remisión de su escrito al Ministerio de Economía y Hacienda, entendiendo que era éste el Departamento competente para conocer de la solicitud.
En 10 de julio de 1989, SEAT presentó escrito ante dicho Ministerio de Economía y Hacienda, denunciando la mora en la resolución de su solicitud; y en 26 de octubre del propio año 1989 el Ministerio de Economía y Hacienda dictó resolución expresa desestimatoria de lo pedido.
No obstante antes de esto último, en 17 de octubre de 1989, SEATpromovió el presente recurso contencioso-administrativo, donde reclamado el expediente y cumplimentados los demás trámites legales, las partes evacuaron sus correspondientes escritos y fue señalada la deliberación y fallo del asunto en el día de ayer, fecha en que tuvo lugar el acto.
Antes, incluso, de examinar las causas de inadmisibilidad que propone el Sr. Abogado del Estado, resulta preciso en el presente caso concretar la pretensión ejercitada en vía administrativa y su naturaleza jurídica, ya que de ello pende globalmente el enjuiciamiento del litigio planteado.
Como claramente expresa la actora en su escrito de 17 de marzo de
1989, se trata de la denuncia de unos supuestos vicios de nulidad radical o
absoluta de la norma, al amparo de lo que establece el Art. 109, en relación con el 47, de la Ley de Procedimiento Administrativo , y no de un
"recurso de reposición" previo a la acción contenciosa, como reitera el hecho de que fuera denunciada la mora en escrito presentado el 10 de julio
siguiente. Siendo así es evidente que como tiene declarado este Tribunal Supremo, entre otras, en sus sentencias de 20 de febrero de 1980, 9 de junio y 24 de octubre de 1986 , el estudio y decisión del motivo de
inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad en el ejercicio de la acción, al haber sido interpuesto fuera del plazo legal, solo tiene carácter preferente respecto a las causas de anulabilidad del acto o de su resolución, pero no respecto a las causas de nulidad de pleno derecho porque, entonces, la acción procesal no caduca como imprescriptible que es.
Y ello es así porque la nulidad absoluta, radical, de pleno derecho es
aquella que, en cierta forma, equivale a la inexistencia del acto, por lo que el procedimiento solo se encamina a eliminar esa apariencia externa de tal. Así, como recoge la doctrina científica, esta nulidad "es perpetua, insubsanable, no pudiendo ser objeto de confirmación ni prescripción. El Derecho Romano formuló ya el clásico principio quod ab initio nullum est non potest tractu temporis convalescere (Digesto, Libro I, título XVII,
regla 29)".
Por lo que antecede, procede desestimar la segunda de las causas de inadmisibilidad de este recurso que propone el Sr. Abogado del Estado, con arreglo a lo previsto en el Art. 82-g) de la Ley Jurisdiccional .
Igual suerte ha de correr la causa de inadmisibilidad
que, en primer lugar, propone el propio defensor de la Administración. Se concreta esta a lo dispuesto en el Art. 28-1-b) de la Ley Jurisdiccional , traducida en una falta de legitimación activa de la actora por tratarse de un recurso directo contra disposición de carácter general, interpuesto por la mencionada sociedad anónima. Sin embargo, las sentencias del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 1987 y 23 de mayo de 1990 así como las de este Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1986 y 9 de marzo de 1987 , entre otras, ponen de manifiesto, como dice esta última, que la legitimación corporativa a que alude el Art. 28-1-b), al menos entendida como excluyente de aquel que a título individual tuviere un interésdirecto, no resulta compatible con el Art. 24-1 de la Constitución y debe,
en cuanto tal, tenerse por derogada.
Asimismo, propone el Sr. Abogado del Estado la causa de inadmisibilidad, concerniente también a la legitimación activa, derivada de
la falta de acuerdo social (en este caso, del Consejo de Administración) autorizando en ejercicio de esta acción. Sin embargo, como dice la sentencia de 17 de junio de 1987, constituye doctrina de este Alto Tribunal (de la que es ejemplo la de 24 de abril de 1987) que la representación procesal queda acreditada con el poder notarial aportado cuando la generalidad de la representación conferida entraña delegar incluso la procedencia del ejercicio de acciones y derechos; y, por tanto, no figura en forma alguna la supeditación de la efectividad del poder a acuerdos
especiales; y que dentro de un ordenamiento tan espiritualista y tan impregnado del principio "pro actione", como es el que rige esta
jurisdicción, la distinción entre facultad de representar y la de decidir acciones judiciales no ha de plantearse como requisito riguroso, sino que este presupuesto procesal ha de ser interpretado como flexibilidad a fin de lograr una completa y plena garantía jurisdiccional para la parte litigante, sea persona física o jurídica; criterio que, en definitiva, es coherente con el principio de la tutela jurisdiccional del Art. 24 de la Constitución , a cuya luz ha de ser interpretada la legalidad ordinaria
sobre la institución de la representación y legitimación, como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia de 29 de noviembre de 1982 ,
entre otras; y sin que ello obste a los supuestos donde la norma exija aquel acuerdo para el ejercicio de acciones por parte de Entidades de
Derecho Público.
Alega, finalmente, el Sr. Abogado del Estado la inadmisibilidad derivada de que habiéndose interpuesto el presente recurso contra la desestimación tácita por silencio administrativo de la petición formulada en 17 de marzo de 1989, y habiéndose dictado después del ejercicio de la acción resolución expresa en acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de octubre siguiente, no se ha ampliado el recurso a este último acto. Sin embargo, el Art. 55 de la Ley Jurisdiccional permite que el recurso se deduzca, indistintamente, contra el acto que sea objeto del de reposición, el que resolviera este expresamente o por silencio administrativo, o contra ambos a la vez;añadiendo que si el acto que decidiere la reposición reforma el impugnado, el recurso se deducirá contra aquél, sin necesidad de nueva reposición. Y en el presente caso es manifiesto que el acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de octubre de 1989 es plena y totalmente desestimatorio de la petición deducida en 17 de marzo anterior, por lo que ningún pronunciamiento añade ni quita al implícitamente desestimatorio por silencio administrativo, originariamente objeto del recurso, de lo que resulta que ninguna ampliación del objeto de este proceso era necesaria.
Eliminadas, por tanto, las trabas procesales que, a juicio de la parte demandada, impedían entrar a conocer del fondo del asunto, resulta procedente hacerlo a través de los dos motivos de nulidad absoluta del Real Decreto 1.313/1984 , que invoca la parte actora.
Consiste el primero en una presunta vulneración del principio de reserva de ley que establece el Art. 10 de la Ley General Tributaria , en
relación con el Art. 31.3 de la Constitución, imputada al Real Decreto 1.13/1984 , que, por su naturaleza, ha de tener atención y estudio
preferente.
Pasando por alto la naturaleza jurídica de la desgravación fiscal a la exportación (en cuanto si es un tributo o la devolución de un ingreso
tributario, en cuanto si es una bonificación "ex post", una condonación, una simple medida de política comercial, etc., etc. respecto de lo que existen opiniones contradictorias en la doctrina científica), es lo cierto
que la Ley 6/1979, de 25 de septiembre , sobre régimen transitorio de la
imposición indirecta, estableció, en su Disposición Final 2ª, que "el Gobierno procederá al registro de las tarifas actualmente vigentes a efectos de desgravación fiscal a la exportación e Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores, minorando la cantidad correspondiente a los conceptos suprimidos o tipos modificados. La entrada en vigor de la nueva tarifa de desgravación fiscal a la exportación se graduará por el Gobierno para tener en cuenta la incidencia de la carga fiscal que puedan haber soportad ya bajo la legislación anterior los productos que se exporten o los componentes de los mismos"; y, haciendo uso de tal autorización se promulgó el real Decreto 2.950/1979, de 7 de diciembre , el cual fue considerado nulo por sentencia de esta Sala de 14 de noviembre de 1987, como se reitera, por ejemplo, en la de 16 de julio de 1990. De esta forma (y al margen de que el Real Decreto 1.313/84 ignore tal consideración - Art.8º-) resulta evidente que dicha autorización concedida al Gobierno por al Ley 6/1979 ha de entenderse vigente, toda vez que el uso que de ella hizo resultó ineficaz por razones formales. Siendo así, es obvio que no puede apreciarse en el Real Decreto 1.13/84 la nulidad radical derivada de su falta de cobertura legal, que le viene dada por la Ley 6/1979, de 25 de septiembre .
La segunda causa de nulidad del Real Decreto impugnado, que invoca la parte actora, se refiere a la falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado en el proceso de su elaboración, hecho admitido por la parte demandada.
Aunque es muy cierto que en determinado momento existieron soluciones discrepantes en la doctrina de este Alto Tribunal respecto a los efectos de la omisión de tal dictamen (como sucede en las sentencias de 11 y 13 de mayo de 1988), es lo cierto que aquella quedó zanjada merced a lassentencias de la Sala Especial del Art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 10 de mayo y 16 de junio de 1989 . Literalmente, se afirma en el
Fundamento de Derecho Sexto de la primera que "El Consejo de Estado, cuya subsistencia aparece recogida en el artículo 107 de la Constitución , cumple en el aspecto que ahora nos ocupa un control preventivo de la potestad reglamentaria, para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste a la Ley y al Derecho respetando así el principio de Jerarquía normativa consagrado constitucionalmente (Art. 9º). No es correcto, pues, volatilizar esta cautela previa, que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general, mediante su confusión con el control judicial posterior configurado en el art. 106 de la primera de nuestras leyes, casi siempre casuístico o fragmentario y siempre eventual, normalmente tardío y, en definitiva, escasamente eficaz, que mas de una vez se ha producido cuando la normal reglamentaria ha sido derogada y sustituida por otra o lleva años en vigor, produciendo los correspondientes efectos.- La intervención preceptiva del Consejo de Estado no se queda por tanto en mero formalismo, corrupción o perversión de la forma, sino que actúa como una garantía profiláctica, preventiva, para asegurar en lo posible el imperio de la Ley, propio de un Estado de Derecho. En la configuración de una Administración Pública con talante democrático, a la que en su aspecto dialogante se alude en nuestra sentencia de 19 de mayo de 1988, ya citada, son imprescindibles los mecanismos de control, los frenos y contrapesos, muchas veces externos para también internos, que pongan límite a la natural tendencia expansiva del Poder y muy especialmente del Poder por antonomasia, el Ejecutivo, como ya sabían hace dos Siglos los padres de la Constitución de los Estados Unidos de América. Esta es la razón profunda de la tradicional tendencia jurisprudencial, consolidada en doctrina legal, que ha mostrado siempre el máximo rigor para exigir el cumplimiento de estas consultas preceptivas, doctrina que si pudo tener sentido en un sistema autoritario, adquiere todo su significado trascendente a la luz de la Constitución, en el sistema parlamentario que implantó".
De esta manera resulta manifiesta la ineludibilidad del dictámen
del Consejo de Estado, en los casos que sea preceptivo, con arreglo a la doctrina legal de este Alto Tribunal.
Es muy cierto -como reiteradamente ha razonado la
Administración, tanto en vía interna como jurisdiccional- que el Real Decreto 1.313/84 , aquí impugnado, no es un "reglamento ejecutivo", ni, por
lo antes dicho, "desarrolla" ninguna ley. Se trata de una disposición administrativa donde el Gobierno, al amparo de autorización legislativa,
regula una materia fiscal. En este sentido es evidente que el Art. 22-3 de la Ley 3/1980, de 22 de abril, Orgánica del Consejo de Estado , prescribe la consulta a su Comisión Permanente cuando se trate de "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones"; de donde no es lícito circunscribir el precepto a los casos típicos de desarrollo reglamentario con exclusión de las restantes disposiciones administrativas que se dicten "en ejecución" de
una ley, como sucede en el presente caso. La función del Consejo de Estado queda aquí claramente definida por la necesidad de controlar si la ejecución se ha producido dentro de los límites de la ley que la autorizó. Es un supuesto similar -aunque de menor rango- que el de los Decretos Legislativos a que refieren los arts. 82 y 85 de la Constitución y la necesidad de su previa consulta al Consejo de Estado ( Art. 21-1 de la Ley Orgánica ), para constatar la adecuación de estos con la ley de bases o
norma legal que los permita. Ha de concluirse, pues, que el proyecto de Real Decreto que después se concretó en el número 1.313/1984, preceptivamente debió ser sometido a consulta de la Comisión Permanente del Consejo de estado en virtud de la norma transcrita, cosa que no se hizo.Naturalmente, este es un supuesto distinto al que contempló la sentencia de esta Sala de 14 de noviembre de 1987 para el Real Decreto 2.950/1979, de 7 de diciembre, donde, por ser anterior a la actual Ley Orgánica del Consejo de Estado de 1980, fueron de aplicación el Art. 17-1 de la Ley de 24 de noviembre de 1944 y el Art. 5º-1-1º del Reglamento de 13 de abril de 1945 , derogados al tiempo de la elaboración del Real Decreto que aquí se cuestiona.
Establecido el carácter preceptivo del dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado en el proceso de elaboración del Real Decreto 1.313/1984 , y admitido por las partes que este no ha existido, la cuestión se centra en torno a si dicha omisión constituye vicio determinante de la nulidad de pleno derecho de dicha norma, que es lo que se pide por la actora.
Como se afirma en la antes citada sentencia de 17 de junio de
1989, dictada por la Sala Especial del Art. 61 de al Ley Orgánica del Poder Judicial , "...esta misma Sala declaró como doctrina legal, hace escasamente
mes y medio, el 10 de mayo de este año, que la omisión del dictamen del
Consejo de Estado, cuando se exige por Ley, con carácter preceptivo, en el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales, constituye un defecto insubsanable y provoca la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria afectada, si se dictó en ejecución de las leyes" (Fundamento de Derecho Primero); doctrina plenamente aplicable al caso que se cuestiona, toda vez que el Real Decreto 1.313/84 , aquí impugnado, como quedó visto, es una disposición administrativa que se dicta -por segunda vez y con igual defecto que la primera- en ejecución de lo dispuesto de la
Ley 6/1979, de 25 de septiembre , sobre régimen transitorio de la imposición
indirecta.
Con arreglo a lo que disponen los Arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción , no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. El Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
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Desestimar las causas de inadmisibilidad del presente recurso, propuestas por el Sr. Abogado del Estado; 2º. Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la "Sociedad Española de Automóviles de Turismo, S.A." (SEAT) contra el Real Decreto 1313/84, de 20 de junio , que se anula por la falta del previo y preceptivo informe del Consejo de Estado; y 3º. No hacer declaración expresa en cuanto al pago de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Madrid, a 25 de abril de 1991.
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STS, 28 de Junio de 2000
...que redujo los tipos desgravatorios en un 15%, con efectos de 11 de Julio de 1.984, si bien fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Abril de 1.991, esta sentencia fue rescindida por la de la Sala Especial del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de fecha ......