STS, 11 de Junio de 1991
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1991:16095 |
| Fecha de Resolución | 11 de Junio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.768.-Sentencia de 11 de junio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Antonio Mateos García.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanción de multa. Caducidad. Competencia para sancionar. Elemento intencional.
NORMAS APLICADAS: Arts 7.-1.2, 9.°3,10.2 y 18.2 Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio; arts.
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y 2.°1 h) Real Decreto 2.559/1981, de 19 de diciembre; arts. 28.4 y 26.9 Estatuto de CastillaLeón de 25 de febrero de 1983; Real Decreto de 22 de junio de 1983.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 6 y 8 junio 1988 y 25 septiembre 1989.
DOCTRINA: En modo alguno resulta conectado el dies ad quem con la notificación del acuerdo determinando la apertura del expediente. Las atribuciones transferidas están relacionadas,
genéricamente, con las materias de sanidad, control sanitario de alimentos e incluso con la defensa del consumidor, sin que en ninguna de ellas se haga expresa o concreta referencia a la potestad sancionadora en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, que es lo que precisamente regula el Real Decreto 1.945/1983, dotado de cobertura legal.
Ha de reputarse competente para adoptar las resoluciones administrativas impugnadas, esto es, para la persecución de los fraudes agroalimentarios, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación como titular de atribuciones establecidas para la defensa de los intereses sociales de la total comunidad española en materia de alimentos.
En la villa de Madrid, a once de junio de mil novecientos noventa y uno.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, constituida por los señores anotados al final, el recurso de apelación que con el núm. 2.903/1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, defendido y representado por el Abogado del Estado, sobre revocación de Sentencia dictada por la Audiencia Nacional el día 2 de octubre de 1989 sobre sanción de multa. Habiendo sido parte apelada "Embutidos Rodríguez, S. L.", defendido y representado por el Procurador Sr. González Salinas.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que desestimando la inadmisibilidad formulada y estimando el recurso contencioso- administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación de "Embutidos Rodríguez,
S. L.", contra las resoluciones a que se contraen estas actuaciones, debemos anularlas por no ser ajustadas a Derecho, con todas las consecuencias inherentes a esta declaración. Sin que proceda una especial imposición de costas.
Notificada la anterior Sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual fue admitida en un solo efecto por providencia de 2 de noviembre de 1989 , por la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Excma. Audiencia Nacional, personado y mantenida la apelación por el Abogado del Estado, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El Abogado del Estado evacua el trámite conferido y tras alegar lo que estimó pertinente a su derecho, terminó suplicando a la Sala: Dicte Sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la Sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el Ordenamiento jurídico.
Don Miguel Ángel , en nombre y representación de "Embutidos Rodríguez, S. L.", también presentó escrito de alegaciones por el cual terminó suplicando a la Sala: Dicte Sentencia por la que se confirme en toda su integridad la Sentencia apelada, con expresa condena en costas a la Administración apelante al sostener con temeridad este recurso.
Para votación y Fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 4 de junio de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Pedro Antonio Mateos García, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Se impugna, a medio de la presente apelación, la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de octubre de 1989 , en cuya virtud fue estimado el recurso núm. 46.487, entablado contra las resoluciones administrativas que impusieron al actor sanción de multa por haberse detectado la presencia de ácido bórico en una partida de jamones, en razón de entender caducada la acción para perseguir la infracción imputada, habida cuenta, se consigna, que habían transcurrido más de seis meses entre la emisión del análisis inicial y la fecha de notificación de la providencia de incoación del expediente sancionador, y para basamentar la petición revocatoria articulada por el Abogado del Estado se aduce que la decisión judicial impugnada contradice la doctrina jurisprudencial proclamada por este Tribunal en orden a la caducidad apreciada, remitiéndose por lo demás y en cuanto al fondo del asunto a la fundamentación jurídica incorporada a las resoluciones recurridas, así como a las alegaciones formuladas por el defensor de la Administración en Primera Instancia.
En consecuencia con el planteamiento que dejamos expuesto, nuestro 2.768 enjuiciamiento actual ha de iniciarse verificando el pronunciamiento de caducidad contenido en la Sentencia apelada y al que se llega razonando que entre el 28 de mayo de 1984 , fecha del análisis inicial, y el 29 de noviembre del mismo año, día en que se notificó la providencia de incoación, había transcurrido el plazo de seis meses establecido al efecto, pero si observamos que el art. 18.2 del Real Decreto 1.945/1983, de 22 de junio , literalmente determina que "caducará la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera acordado incoar el oportuno procedimiento", entendiéndose "las actuaciones de la Inspección finalizadas cuando exista toma de muestras, después de practicado el análisis inicial", y que en el caso contemplado el análisis inicial fue practicado, según decíamos, el 28 de mayo de 1984, en tanto que el procedimiento sancionador se incoó el 19 de noviembre siguiente, aunque fuera notificado el 29 de iguales mes y año, resulta evidente cómo no se ha producido la caducidad apreciada por la Sala de Primera Instancia, pues en la fecha en que se acordó la incoación, a la cual expresamente se refiere el precepto transcrito, no habían transcurrido los seis meses establecidos, debiendo advertirse además que en modo alguno resulta conectado el dies ad quem con la notificación del acuerdo determinando la apertura del expediente y que en todo caso el criterio expuesto responde a los principios que inspiran los institutos de la prescripción y caducidad, toda vez que no cabe afirmar la inactividad de la Administración, cuando ésta desarrolló, dentro del plazo previsto, actuaciones enderezadas a la exigencia de la responsabilidad administrativa. En otro orden de ideas conviene también consignar en este momento, vistas las alegaciones deducidas por la parte apelada y la concreta cuestión en ellas planteada, que tampoco cabe reputar producida la caducidad del procedimiento seguido, dado que si el 15 de abril de 1985 se formuló la propuesta de resolución y la determinación sancionadora se adoptó el 10 de marzo de 1986, es manifiesto que no había transcurrido el año establecido en el art. 18.3 del precitado Real Decreto entre la notificación de la propuesta y la propia resolución, que es supuesto específico contemplado en la norma y al que no cabe, por ende, aplicar el plazo de los seis meses previsto genéricamente para los demás casos.Tercero: La argumentación precedente, demostrativa de que resulta improcedentemente apreciada la caducidad decretada, nos impone la indagación de la intrínseca legalidad de las resoluciones administrativas impugnadas, al objeto de determinar si han sido o no adoptadas de conformidad con el Ordenamiento jurídico, examinando en primer lugar la manifiesta incompetencia del órgano decidente que se acusa, por entender que las atribuciones, en la materia de autos, habían sido ya transferidas, con anterioridad a la fecha del acto de inspección, a la Comunidad Autónoma de Castilla- León merced a lo dispuesto en el Real Decreto 2.559/1981, de 19 de diciembre , y posteriormente en el Estatuto de aquella Comunidad de 25 de febrero de 1983. Es cierto que el precitado Real Decreto de 1981, cuya eficacia se inició el 1 de noviembre del mismo año, aprobó la transferencia de competencias, funciones y servicios de la Administración del Estado, Consejo General de Castilla- León, en materia de sanidad (art. 1.°), transmitiéndose en concreto [art. 2 .° 2.1h) el control sanitario de la producción, almacenamiento, transporte, manipulación y venta de alimentos y productos relacionados directa o indirectamente con la alimentación, así cómo que el Estatuto aludido atribuye competencia exclusiva a tal Comunidad (art. 26.9 ) en "agricultura, industrias agroalimentarias y zonas de montaña, de acuerdo con la ordenación general de la economía", para en el 28.4 residenciar en la misma competencias de ejecución en orden al "comercio interior y defensa del consumidor", pero tampoco cabe desconocer, cuando se contemplan objetivamente las normas relacionadas, que las atribuciones transferidas están relacionadas, genéricamente, con las materias de sanidad, control sanitario de alimentos e incluso con la defensa del consumidor, sin que en ninguna de ellas se haga expresa o concreta referencia a la potestad sancionadora en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, que es lo que precisamente regula el Real Decreto 1.945/1983 , dotado de cobertura legal según las Sentencias de este Tribunal de 6 y 8 de junio de 1988 y 25 de septiembre de 1989
, y si a ello añadimos que en las disposiciones relativas a la alimentación humana afectadas por la transferencia, contenidas en la relación 4 del propio Real Decreto 2.559/1981 , la cual se efectúa de conformidad y en desarrollo de la disposición final 3.ª 5 , no están incluidos, como hubiera resultado lógico de haberse transferido efectivamente las atribuciones para perseguir y sancionar las infracciones, los Decretos antecedentes que deroga el Real Decreto de 22 de junio de 1983, y que éste se promulga en consecuencia con el plan de medidas urgentes aprobado por el Congreso de los Diputados en 17 de septiembre de 1981, refundiendo y actualizando las normas vigentes sobre inspección y vigilancia de las actividades alimentarias y sanción de las infracciones, para la protección de los intereses económicos y sociales de la comunidad nacional en general, atribuyendo la competencia para sancionar, con los límites que se establecen, a los Gobernadores Civiles, Directores Generales de los Ministerios de Sanidad y Consumo, y de Agricultura, Pesca y Alimentación, a los titulares de ambos Departamentos y, finalmente, al Consejo de Ministros, es por lo que y en virtud de todo ello ha de reputarse competente para adoptar las resoluciones administrativas impugnadas, esto es, para la persecución de los fraudes agroalimentarios al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, como titular de atribuciones establecidas para la defensa de los intereses sociales de la total comunidad española en materia de alimentos.
Las conclusiones obtenidas en los dos párrafos anteriores determinan la procedencia de verificar el fondo mismo de los actos administrativos impugnados, en cuanto impusieron la sanción de multa por haberse detectado en los análisis efectuados -inicial y contradictorio-, la presencia de ácido bórico, aditivo no autorizado, en la partida de jamones inspeccionada, y llegados a este punto hemos de consignar que desprendiéndose de aquellos análisis, realidad ni tan siquiera discutida en verdad, la existencia de ácido bórico en los jamones, resulta manifiesta la existencia de un fraude agroalimentario sancionable y tipificado, habida cuenta que consta, cual decíamos, la existencia en los jamones de un aditivo no autorizado, que deba llevar aneja la sanción impuesta por la Administración, no discutida en su cuantía, advirtiendo que tal hecho típico conlleva, en sí mismo, el elemento intencional exigido en infracciones del tipo que consideramos, toda vez que el fraude constatado presupone la intencionalidad normativa requerida por acción u omisión, pues ya el art. 7.° 1.2 del tan repetido Real Decreto 1.945/1983 pondera, para la calificación de las infracciones, que éstas se produzcan de forma consciente y deliberada o por falta de los controles y precauciones exigibles en la actividad, servicio o instalaciones de que se trate, lo cual revela la innecesariedad del ánimo o voluntariedad deliberada, esto es, el dolo directo en terminología penal, en tanto que el art. 9.° 3 reputa responsable al tenedor de los mismos, excepto cuando se pueda identificar la responsabilidad de manera cierta de un tenedor anterior, y en el 10.° 2 se gradúa la sanción ponderando el dolo o la culpa, no cabiendo, pues, sostener la inexistencia de "intencionalidad o del ánimo de infringir la normativa", y por último conviene agregar que tampoco puede ser excluyente de la responsabilidad la alegación formulada sobre la existencia de ácido bórico en las cuerdas, a las que parece achacarse el positivo resultado de los análisis, en primer lugar porque resulta extraño que los jamones tengan mayor cantidad de aquel aditivo y, en definitiva, porque la falta de la debida atención del sancionado sería la causa última de la infracción y debe ser imputada a aquél, aunque sea a título de culpa.
Por mor de la exposición anterior, procede la estimación del recurso de apelación promovido y la revocación de la Sentencia impugnada sin que sean de apreciar los factores determinantes de unaexpresa en las costas causadas.
Que estimando, como estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de octubre de 1989 y estimatoria, por reputar caducada la acción administrativa para sancionar, del recurso núm. 46.487 entablado contra Resoluciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10 de marzo y 18 de noviembre de 1986, que había impuesto la multa de 2.322.000 ptas por contener ácido bórico una partida de jamones, debemos revocar, y revocamos, la expresada resolución judicial, dejándola sin ningún valor ni efecto y contrariamente desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido, confirmando los actos impugnados, por ser conformes a derecho, y no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas causadas en ninguna de las instancias.
ASI, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.- Pedro Antonio Mateos García.- Francisco José Hernando Santiago.- Rubricados.
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STSJ Murcia , 10 de Noviembre de 2000
...tal inicio, que es la de 27 de enero de 1997. La Administración invoca las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1991 y 11 de junio de 1991, y sostiene que el > es la fecha de incoación del procedimiento Sin embargo, a las sentencias invocadas por la demandada se refiere el T......