STS, 25 de Mayo de 1991
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1991:15575 |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.548.- Sentencia de 25 de mayo de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencia de obras. Presentación del recurso contencioso-administrativo. Unidad de
doctrina. Naturaleza de la licencia urbanística. Control de legalidad urbanística. Aspectos
dominicales.
NORMAS APLICADAS: Arts 1.°1, 2.°a), 4, 58.1, 94.1.a), 102.1.b), 131.1 y Disposición Adicional Sexta Ley Jurisdiccional. Arts. 9.3, 14 CE. Art. 109 LPA. Art. 178.1, 2 y 3 Texto Refundido Ley del Suelo. Arts. 2.°2 y 3.°1 Reglamento de Disciplina Urbanística. Art. 12.1 Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales. Art. 82.a) Ley de Bases de Régimen local 7-1985 de 2 abril. Art. 44.1.c) y concordantes Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Art. 659 LEC.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias: 26 de abril de 1963; 11 de marzo de 1967; 29 de noviembre de 1972; 2 de junio de 1976; 22 de diciembre de 1977; 15 de julio de 1982; 17 de septiembre de 1983; 7 de abril de 1987; 8 de febrero de 1990; 29 de junio y 21 de septiembre de 1987; 8 de febrero y 14 de noviembre de 1988; 23 de junio y 17 de julio de 1989; 14 de febrero, 5 de marzo, 3 de julio, 29 de septiembre y 4 de diciembre de 1990; 19 de febrero, 12 de marzo y 22 de mayo de 1991; 2 de febrero y 26 de diciembre de 1989; 29 de enero y 16 de octubre de 1990; 2 de marzo y 4 de abril de 1991; 17 de julio de 1987; 2 de mayo y 31 de julio de 1989; 9 de octubre de 1990; 25 de febrero de 1991. STC. 1,12 y 100/1988
, de 13 de enero, 3 de febrero y 7 de junio; 161 y 200/1989 de 16 de octubre y 30 de noviembre.
DOCTRINA: "Para que la presentación sea eficaz debe producirse ante el propio órgano jurisdiccional o en su caso ante el Juzgado de Guardia correspondiente sin que pueda atribuirse efectos interruptivos de los plazos señalados a la presentación de dicho escrito ante las dependencias de la Administración relacionadas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo ."
Esta solución ha de aplicar esta Sala en virtud del principio de unidad de doctrina que construido por el Tribunal Supremo sobre la base del art. 102. 1. b) de la Ley Jurisdiccional ha recibido una nueva formulación del Tribunal Constitucional con el fundamento que integran el derecho a la igualdad, que aquí encuentra expresión como derecho a la igualdad en la aplicación judicial de la Ley y el principio de seguridad jurídica que reclama una protección de la "confianza de los ciudadanos en que sus pretensiones van a ser resueltas de modo igual para todos, sin discriminaciones injustificadas".
La licencia urbanística es un acto administrativo de naturaleza reglada mediante el cual la Administración actúa un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística. El ejercicio a través de la licencia es un control de legalidad, pero no de la legalidad en general, sino exclusivamente de la legalidad urbanística. No corresponde a la Administración controlar a través de la licencia la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir. La doctrina expuesta encuentra excepción en los supuestos de dominio público, dicha excepción ha dado lugar al reconocimientode la procedencia de la denegación de las licencias en los supuestos en que conste la titularidad pública del terreno, lo que constituye una manifestación de la potestad municipal de recuperación de oficio de los bienes que ha sido tradicionalmente consagrada por nuestro ordenamiento y que hoy aparece atribuida a los Municipios. Los aspectos dominicales aquí concurrentes impedían la detención de la licencia por silencio administrativo positivo.
Se han impugnado actos administrativos y, por tanto, su conocimiento corresponde a esta Jurisdicción. Pero la cuestión de fondo debatida es un tema de naturaleza civil.
En la villa de Madrid, a veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y uno.
Visto, el recurso de apelación interpuesto por don Oscar , representado por el Procurador don Carlos de Zulueta Cebrián, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Oñate, con la representación del Procurador don José Sánchez Jáuregui, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 31 de octubre de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra ; en recurso sobre licencia de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, se ha seguido el recurso núm. 99/1987, promovido por don Oscar y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Oñate, sobre licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 31 de octubre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que estimando las causas de inadmisibilidad alegadas por la parte demandada debemos declarar y declaramos que procede la inadmisión del recurso al amparo del art. 82 letra c) en relación con el art. 40-A y 82 letra F) todos ellos de la Ley Jurisdiccional. Sin costas."
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 17 de mayo de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos Jurídicos
Las cuestiones que estos autos plantean en esta Segunda Instancia, con carácter previo, hacen necesario advertir:
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Que no aparece acreditada en el expediente administrativo una cuantía del tema litigioso que justificara la inadmisibilidad del recurso de apelación -art. 94.1.a) de la Ley Jurisdiccional.
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Que no cabe suscitar ya en esta Segunda Instancia el tema de la comparecencia en juicio del Ayuntamiento demandado que por otra parte se personó en los autos para la mera defensa de la legalidad de sus acuerdos.
Declarada la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en la Sentencia apelada, será de indicar:
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Las distintas incidencias producidas a lo largo de la tramitación del expediente administrativo fueron refundidas en un escrito de recurso de reposición por el ahora apelante en el que se impugnaban las cuatro resoluciones producidas en el curso del procedimiento administrativo, es decir, las de 16 de julio y 1 de octubre de 1985 y 30 de enero y 14 de octubre de 1986 -folio 36.
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Tal recurso dio lugar al acuerdo de 25 de noviembre de 1986 en el que se ofrecía el recurso contencioso-administrativo a interponer en el plazo de dos meses ante la Audiencia Territorial de Pamplona.
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Y notificado dicho acuerdo el 2 de diciembre de 1986 -folio 37 del expediente-, el recursocontencioso remitido por correo tuvo entrada en la Sala el 4 de febrero de 1987, es decir, cuando ya había expirado el plazo indicado en el art. 58.1 de la Ley Jurisdiccional.
Ya en este punto será de recordar que en relación con el lugar de presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo existe una reiterada jurisprudencia - Sentencias de 26 de abril de 1963, 11 de marzo de 1967, 29 de noviembre de 1972, 2 de junio de 1976, 22 de diciembre de 1977, 15 de julio de 1982, 17 de septiembre de 1983, 7 de abril de 1987, 8 de febrero de 1990, etc.- que viene declarando que "para que la presentación sea eficaz debe producirse ante el propio órgano jurisdiccional o, en su caso, ante el Juzgado de Guardia correspondiente, sin que pueda atribuirse efectos interruptivos de los plazos señalados a la presentación de dicho escrito ante las dependencias de la Administración relacionadas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo".
Y esta solución es la que ha de aplicar ahora esta Sala en virtud del principio de unidad de doctrina -Sentencias de 29 de junio y 21 de septiembre de 1987, 8 de febrero y 14 de noviembre de 1988, 23 de junio y 17 de julio de 1989, 14 de febrero, 5 de marzo, 3 de julio, 29 de septiembre y 4 de diciembre de 1990, 19 de febrero, 12 de marzo y 22 de mayo de 1991, etc.-, que construido por el Tribunal Supremo sobre la base del art. 102.1.b) de la Ley Jurisdiccional, ha recibido una nueva formulación del Tribunal Constitucional con el fundamento que integran el derecho a la igualdad - art. 14 de la CE .-, que aquí encuentra expresión como derecho a la igualdad en la aplicación judicial de la ley, y el principio de seguridad jurídica - art. 9.°.3 de la CE .- que reclama una protección de la "confianza de los ciudadanos en que sus pretensiones van a ser resueltas de modo igual para todos, sin discriminaciones injustificadas" -Sentencias 1, 12 y 100/1988, de 13 de enero, 3 de febrero y 7 de junio, 161 y 200/1989, de 16 de octubre y 30 de noviembre, etc.
Resulta así clara la extemporaneidad del recurso contencioso que ahora se está examinando -art.
58.1 de la Ley Jurisdiccional.
Ya en este punto será de estudiar si se produjo una obtención de la licencia litigiosa por silencio administrativo positivo, pues de ser así el condicionamiento incorporado al acto expreso posterior sería nulo de pleno derecho lo que determinaría la admisibilidad del recurso dado que del art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo deriva que la acción de nulidad puede ejercitarse en cualquier momento.
A este respecto será de recordar que la licencia urbanística es un acto administrativo de naturaleza reglada mediante el cual la Administración actúa un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo de se ajusta a la ordenación urbanística -Sentencias de 2 de febrero y 26 de diciembre de 1989, 29 de enero y 16 de octubre de 1990, 2 de marzo y 4 de abril de 1991, etc.-. Queda, pues, claro que el ejercido a través de la licencia es un control de legalidad, pero no de la legalidad en general, sino exclusivamente de la urbanística. Así deriva de la expresa dicción de los arts. 178.2 del Texto Refundido y 3.°.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística que prescriben que las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la Ley del Suelo , de los Planes de Ordenación Urbana y Programas de Actuación Urbanística y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. La normativa urbanística y no otra es la que la Administración municipal ha de tener en cuenta al decidir sobre el otorgamiento de una licencia. Justamente por ello el art. 178.1 del Texto Refundido advierte que la licencia que prevé opera "a los efectos de esta Ley".
De aquí ya deriva una consecuencia clara: no corresponde a la Administración controlar a través de la licencia de la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir. No es la licencia urbanística instrumento adecuado para verificar situaciones jurídico- privadas, cuya definición, por otra parte, no habría de corresponder a la Administración, sino a los Tribunales civiles. Todo ello se traduce en la operatividad de la cláusula de "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero" que aparece recogida en el art. 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
Pero la doctrina expuesta encuentra excepción o matización en los supuestos de dominio público, pues la peculiar naturaleza del fin a que éste está afectado reclama una protección especial para sus pertenencias que ha recibido expresión en diversas reglas de nuestro Derecho -así, arts. 178.1 inciso final del Texto Refundido y 2.°2 del Reglamento de Disciplina Urbanística -. Y más concretamente, en lo que ahora importa, dicha excepción ha dado lugar al reconocimiento jurisprudencial de la procedencia de la denegación de las licencias en los supuestos en que conste la titularidad pública del terreno, lo que constituye una manifestación de la potestad municipal de recuperación de oficio de los bienes que ha sido tradicionalmente consagrada por nuestro ordenamiento y que hoy aparece atribuida a los Municipios en los arts. 82.a) de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril y 44.1 c) y concordantes delReglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1.372/1986, de 13 de junio .
Existe en este sentido una abundante jurisprudencia: Sentencias de 17 de julio de 1987, 2 de mayo y 31 de julio de 1989, 9 de octubre de 1990, 25 de febrero de 1991, etc.
Y con la advertencia de que las declaraciones que siguen se han de formular con un alcance meramente prejudicial -art. 4.° de la Ley Jurisdiccional-, la Sala con un estudio de la prueba testifical a la luz de las reglas de la sana crítica - art. 659 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con la disposición adicional sexta de la Ley Jurisdiccional-, llega a las siguientes conclusiones:
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La declaración de seis testigos vecinos del barrio de Olabarrieta desde hace más de veinte años permite entender que el camino existente entre los caseríos de Osperokúa y Urralburu integra un paso público utilizado por todos los vecinos del barrio -folios 63 y 64 de los autos.
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Y tales declaraciones, en directa relación con las lagunas del interrogatorio llevado a cabo en el curso de la prueba testifical de la parte actora, permiten también entender que el espacio que aparece al Sur del caserío Muñocoa -"camino" se considera en el informe del arquitecto técnico municipal del folio 15 del expediente- ha venido siendo utilizado precisamente como acceso del citado caserío.
Sobre esta base, una conjunta apreciación de la prueba, referida precisamente a los aspectos posesorios que tienen relevancia en el interdicrum propium que opera como obstáculo al otorgamiento de la licencia, ha de llegar a la conclusión de que los aspectos dominicales aquí concurrentes impedían la obtención de la licencia por silencio administrativo positivo - art. 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo .
Lo que en último término implica la procedencia de la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que ya ha sido pronunciada por la Sentencia apelada.
Lo expuesto da base bastante para desestimar el recurso de apelación, pero la Sala entiende procedente añadir alguna nueva reflexión.
Ciertamente en estos autos se han impugnado distintos actos administrativos y, por tanto, su conocimiento corresponde a esta Jurisdicción -art. 1.º. 1 de la Ley Jurisdiccional-. Pero la cuestión de fondo debatida -existencia o inexistencia de un dominio público- es un tema de naturaleza civil - art. 2.º a) de dicha Ley.
Así las cosas, aunque esta Sala pudiera entrar en el fondo del asunto con más profundidad de la que aparece en el Fundamento anterior, sus pronunciamientos hubieran tenido un carácter meramente prejudicial -art. 4.º de la mencionada Ley- de suerte que una solución definitiva sólo podrá obtenerse planteando la cuestión del dominio ante la jurisdicción civil.
No se aprecia base para formular una expresa imposición de costas - art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Oscar contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 31 de octubre de 1989 , debemos confirmar y confirmamos dicha Sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASÍ, por esta nuestra Sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Jaime Barrio Iglesias.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente; de lo que como Secretaria, certifico.- María Fernández Martínez.-Rubricado.
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