STS, 18 de Enero de 1991
| Ponente | JOSE MARIA MORENILLA RODRIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:15343 |
| Fecha de Resolución | 18 de Enero de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 58.-Sentencia de 18 de enero de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don José María Morenilla Rodríguez.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Puertos deportivos. Competencias comerciales. Etapa ante el MOP. Informes. Proceso
contencioso-administrativo. Recurso de apelación. Ámbito.
v
NORMAS APLICADAS: Arts. 24,106 y 148.13 CE; arts. 11.2 y 3, Ley 55/1969; Decreto del 26 de septiembre de 1980; arts. 94 y sigs. LJCA.
JURISPRUDENCIA CITADA: SSTS 22 junio 1983 y 11 febrero 1986 .
DOCTRINA: No puede estimarse conforme a Derecho una decisión administrativa que en informe
del Ministerio de Obras Públicas supedita el trámite de calificación del proyecto de construcción de
un puerto deportivo al planeamiento municipal y legalización de un complejo urbanístico. En tal fase
los informes a tener en cuenta son los previstos en la Ley y Reglamento citados, quedando a salvo las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma.
La pretensión apelatoria traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio.
En la villa de Madrid, a dieciocho de enero de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende en grado de apelación, interpuesto por la Administración General del Estado, representado y defendido por su Abogacía, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 14 de julio de 1988 , dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 16.078 sobre acuerdo declaración no favorable construcción puerto deportivo de invernada en la isla Dragonera. Siendo parte apelada la empresa "Patrimonial Mediterránea, S. A.".
Antecedentes de hecho
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó Sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo referida, cuyo fallo dice lo siguiente: "Fallamos: Que con estimación parcial del recurso, debemos declarar y declaramos no ajustada a Derecho la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 10 de abril de 1985, que anulamos, y en su consecuencia declaramos el proyecto presentado por la recurrente "Patrimonial Mediterránea, S. A.", como favorable, debiendo proseguir el trámite administrativo por ahora y sin perjuicio de lo que en su día y en definitiva se resuelva, sin costas." Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Administración del Estado seinterpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la Primera Instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Abogado del Estado en representación de la Administración; no habiéndose personado la representación de la parte apelada.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a la representación de la parte apelada, anteriormente reseñada, mandando fueran entregadas las actuaciones a la misma para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido solicitó se dicte Sentencia en la que estimando el recurso de apelación se revoque la Sentencia apelada y se confirme la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de abril de 1985, así como la Orden del mismo Ministerio de 31 de julio de 1984, por ser ambos actos administrativos, totalmente ajustados a Derecho.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le corresponderá y, guardando el orden de señalamiento, se fijó a tal fin el día 15 de enero de 1991, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
Visto, siendo Ponente para este trámite el Excmo. Sr don José María Morenilla Rodríguez.
Fundamentos de derecho
La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional de 14 de julio de 1988 , que con estimación parcial del recurso contencioso- administrativo entablado por la representación de "Patrimonial Mediterránea, S. A.", declaraba no ajustada a Derecho y anulaba la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 10 de abril de 1985 confirmatoria en reposición de la Orden anterior de 31 de julio de 1984, la cual -al resolver un recurrente de reposición de la Orden de 26 de abril de 1983 , que acordó posponer la calificación del proyecto de construcción de un puerto deportivo de invernada en la isla Dragonera solicitado por la actora- había declarado desfavorable el citado proyecto. La representación del Estado alega que la Administración al calificar de no favorable el citado proyecto había actuado dentro de las facultades discrecionales que le reconoce la Ley 55/1969, de 26 de abril, de Puertos Deportivos, y su Reglamento y el carácter no vinculante de los informes aportados, conforme al art. 85.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo . La parte demandante no se ha personado en esta apelación.
Es jurisprudencia reiterada de esta Sala (Sentencias de 20 de junio de 1980 y 20 y 22 de junio de 1983) que la pretensión de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio en condiciones de valorar los elementos probatorios, a la vez que de enjuiciar las cuestiones debatidas de conformidad con su propio criterio, pudiendo resolver los extremos y temas controvertidos, sin ningún condicionamiento, salvo el de congruencia.
Desde esta perspectiva ha de examinarse la Sentencia impugnada que, tras un acertado resumen de los hechos del litigio, llega a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad solicitante de la construcción del puerto deportivo reseñado.
El Tribunal a quo desestimó la alegación de la entidad demandante de que la resolución administrativa de 31 de julio de 1984 había incurrido en reformatio in peius al resolver desfavorablemente el proyecto objeto del expediente administrativo cuando había sido la demandante la única recurrente contra el acto de posponer la calificación del proyecto en tanto no se resolvieran "legal y administrativamente" la cuestión pendiente sobre el complejo turístico que "serviría de soporte al puerto deportivo" cuya construcción se solicitaba.
Esta cuestión de la reformatio in peius de la resolución administrativa, no se había suscitado por la entidad recurrente en la vía administrativa en el escrito de interposición del recurso de reposición y no fue objeto de pronunciamiento en la resolución objeto del presente recurso contencioso- administrativo. Esta Sala tiene también reiteradamente declarado que no cabe suscitar ante esta jurisdicción cuestiones nuevas silenciadas al agotarse la vía administrativa (Sentencias de 28 de diciembre de 1983, 30 de octubre de 1984, 20 de diciembre de 1985 y 11 de febrero de 1986, entre otras) y en consecuencia no podía prosperar su alegación en el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
La potestad de los Tribunales de revisar los actos decisorios de la Administración al conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con tales actos, según el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, viene proclamada en el art. 106.1 CE y constituye la garantía judicial de la legalidad de la actuaciónadministrativa y de su sometimiento a los fines que la justifican, así como de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Por otra parte, el derecho de tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos que reconoce a "todas las personas", naturales o jurídicas, el art. 24 de la Ley Fundamental , coincide en el proceso contencioso-administrativo con aquella misión, destacando su aspecto protector de derechos subjetivos o de intereses particulares.
En el presente caso, la decisión administrativa impugnada, declarando su opinión desfavorable al proyecto presentado, no es una manifestación de una "discrecionalidad técnica" que en principio corresponde a la Administración por la especial preparación que una materia puede reclamar, sino el ejercicio de una potestad reglada para el que se prevé en la Ley las condiciones de su otorgamiento, al determinar las características del proyecto de construcción de nuevos puertos deportivos y los informes de diversos organismos con especial remisión al art. 39.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (arts. 11, apartados 2 y 3, de la Ley 55/1969, de 26 de abril, sobre Puertos Deportivos, y 21.1 del Reglamento de 26 de septiembre de 1980 para la aplicación de aquella Ley). Precisando el apartado 3 del art. 11 citado, que "si a la vista de estos informes y de los estudios realizados, el Ministerio de Obras Públicas estimare favorable la construcción, someterá el proyecto durante el plazo de un mes a información pública", antes de su remitido al Gobierno.
Como se resalta en la Sentencia recurrida "destaca en todas las resoluciones emanadas de la Administración el pronunciamiento contundente de que cuantos informes, preceptos o facultativos, se ha solicitado resultan favorables". Sin embargo tras esta declaración fáctica, la Administración basa su calificación desfavorable en que hasta tanto que no se conozca el Plan de Urbanización de la isla no puede valorar el proyecto presentado, porque "el puerto deportivo y la urbanización que lo soporta están indisolublemente unidos, formando ésta parte íntegramente de aquél, por ello mientras no se aprueba el Plan de Urbanización, no estima oportuno autorizar la construcción de aquél". Sin embargo, esa calificación desfavorable produce el efecto de concluir el expediente cerrando su tramitación de manera que no podrá llegar -cumplidos los trámites de información pública y oído el Ministerio de Hacienda- a su decisión final por el Gobierno (art. 11.4 y 5) y causando unos perjuicios evidentes a la solicitante que precisamente había recurrido contra la proposición del trámite.
Este criterio no puede estimarse conforme a Derecho, ya que implica supeditar el trámite de calificación del proyecto a un planteamiento municipal y a legalización de un complejo urbanístico que son ajenos a este trámite y que -como también se expone en la Sentencia impugnada- podrán ser examinados en la fase de información pública de proyecto que sigue a la calificación favorable. En la etapa preparatoria de la decisión relativa a la autorización, en que se encuentra este expediente, en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo los informes a tener en cuenta son los previstos en la misma Ley y Reglamento limitados a la construcción de un puerto deportivo, quedando a salvo las competencias municipales de la Comunidad Autónoma en materia de planeación urbanística. Esta Sala ha insistido en esta separación de competencias (Sentencias de 20 de febrero de 1984 y 25 de enero de 1988), ya que "en la construcción de un puerto deportivo actúan con competencias propias la Administración estatal y municipal, cada una de ellas en su esfera privativa", regla que se extiende en los órganos competentes de las Comunidades con competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda ( art. 148.1.3 CE ).
En consecuencia, las sucesivas resoluciones de la Administración objeto del presente recurso no son conformes a Derecho y procede confirmar el fallo recurrido.
A los fines del art. 131 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia temeridad o mala fe que justifiquen una imposición al apelante de las costas causadas.
En nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación del Estado contra la Sentencia de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de la Audiencia Nacional de 14 de julio de 1988 recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 16.078/1985, instada por la entidad "Patrimonial Mediterránea, S. A.", a que este rollo se contrae, debemos confirmar y confirmamos el fallo apelado sin hacer expresa condena en las costas causadas en esta apelación.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-José María Morenilla Rodríguez.-Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el mismo día de su fecha por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don José María Morenilla Rodríguez, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que como Secretario, certifico.
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