STS, 21 de Mayo de 1991

La Consejería de Economía de la Comunidad Autónoma de Madrid, por resolución de fecha 25 de febrero de 1988, desestimó el recurso de reposición formulado por la entidad "Viajes Iberotours, S.A.", contra la dictada por la Delegación de la Consejería de Trabajo, Industria y Comercio de 14 de abril de 1986, y por la que se sancionaba con 50.000 ptas. de multa a la citada empresa por incumplimiento de las condiciones acordadas.

Contra la mencionada resolución la entidad "Viajes Iberotours, S.A.", a través de su representación, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la entonces Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid en el que, previos los trámites legales oportunos, se dictó Sentencia de fecha 23 de junio de 1989 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Julián en nombre y representación de "Viajes Iberotours, S. A.", contra la resolución dictada por la Consejería de Trabajo, Industria y Comercio, por delegación de la de Economía, de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 14 de abril de 1986, confirmada en reposición por la de 25 de febrero de 1988, en cuya virtud se sancionaba a la empresa recurrente con una multa de 50.000 ptas., debemos anular y anulamos los actos administrativos recurridos por no ser conformes con el Ordenamiento jurídico. Sin hacer expresa imposición de las costas."

Notificada a las partes la anterior Sentencia comparece ante esta Sala Especial de Revisión la representación procesal de la Comunidad de Madrid, mediante escrito de 24 de julio de 1989, interponiendo recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia firme dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, alegando como motivo de revisión el art. 102.1 b) de la Ley de la jurisdicción, y suplicando se dicte Sentencia por la que se revise y revoque la impugnada.

Aportados los autos del recurso núm. 1.518/1988, pasaron los de revisión al Ministerio Fiscal a los fines previstos en el art. 1.802 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , el cual emite informe favorable a la admisión a trámite del recurso.

No habiendo más partes personadas y no solicitado el recibimiento a prueba del proceso, se señaló para el acto de la votación y Fallo del recurso el día 13 de mayo de 1991, fecha en que tuvo lugar el acto.

En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín.

Fundamentos de Derecho

En el caso enjuiciado el único motivo aducido como soporte de la pretensión de revisión se apoya en la causa prevista en el apartado 1 b) del art. 102 de la Ley de la jurisdicción al alegar contradicción entre la Sentencia impugnada (la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid - Sección Novena -, de 23 de junio de 1989, recurso 1.518/1988 ), en cuanto estima el recurso interpuesto por la representación de "Viajes Iberotours, S.A.", y anula dejando sin efecto la resolución de la Consejería de Trabajo, Industria y Comercio (por delegación de la de Economía) de la Comunidad de Madrid, de 14 de abril de 1986, confirmatoria de la de 25 de febrero de 1986, por entender no ajustadas de derecho las citadas resoluciones. El argumento básico se funda en la falta suficiente de cobertura legal de la norma contenida en el art. 23.1 del Decreto 231/1965, de 14 de enero en que se basa la actividad sancionadora de la Administración en relación con lo dispuesto por el art. 25 C.E. y art. 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987 . Ya que al tratarse de un supuesto de sujeción general y en el que la norma legal habilitante, Ley 48/1963, de 8 de julio , se limita a establecer que la competencia del Ministerio de Información y Turismo, se extenderá a sancionar las infracciones que pudieran cometerse en relación con las materias reguladas por la misma, lo que supone un apoderamiento sin límites para fijar los tipos de sanciones y de las infracciones pertinentes. Las normas son anteriores a la Constitución, pero independientemente de que el principio de reserva de Ley también podría proclamarse a través de una adecuada interpretación del art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , es lo cierto, que regularmente el Tribunal Constitucional ha declarado la caducidad por derogación de las normas preconstitucionales incompatibles con las exigencias del rango normativo establecido en el art. 25.1 CE. (Sentencia 83/1984, de 24 de julio ). Aduciéndose también, una falta de tipicidad de las infracciones y sanciones contempladas en el Reglamento invocado, al considerar insuficientes las descripciones genéricas como las contenidas en el art. 76 de la OrdenMinisterial de 9 de agosto de 1974, en relación con lo dispuesto en el art. 23 del Decreto 231/1965, de 14 de enero , etc. y la Sentencia núm. 813 de la Sala Cuarta de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Madrid, de 13 de septiembre de 1988 .

Esta Sentencia enfrentada o citada como referencia, estudia en su Fundamento tercero la misma cuestión llegando a una conclusión totalmente diferente y contradictoria en el sentido de que las disposiciones sancionadoras en materia turística no infringen el principio de reserva de Ley.

Se afirma que estas potestades tuvieron su origen en norma con rango de Ley formal. Ley 48/1963, cuyo art. 3º otorga competencia al Ministerio de Información y Turismo para sancionar las infracciones que pudieran cometerse en relación con las materias reguladas por esta Ley. En su desarrollo fueron dictadas disposiciones de inferior rango, destacando la Orden Ministerial de 9 de agosto de 1974 sobre Reglamento del Régimen Jurídico de las Agencias de Viajes y de sus actividades, y Decreto 231/1965, de 14 de enero . Por otra parte, la sanción a imponer se encuentra prevista en el Decreto citado (Estatuto) al prescribir que las infracciones de ese Estatuto y de los Reglamentos reguladores de las empresas y actividades turísticas darán lugar a la correspondiente responsabilidad administrativa que se hará efectiva mediante la imposición de sanciones (que enumera), precisando también cuál sea el órgano sancionador en función de la cuantía.

No se ignora que el Texto constitucional de 1978 incidió de manera esencial en toda la materia relacionada con el derecho administrativo sancionador, sobre todo, porque se entendió que al mismo habría de extenderse hasta sus últimas consecuencias la vigencia del principio de legalidad que exigiría que la tipificación de las infracciones administrativas y la sanción a imponer por la comisión de las mismas se verificara a través de norma con rango de Ley, al modo del derecho penal. No obstante, es destacable que el propio Tribunal Constitucional desde el inicio (SS 15/1981, de 7 de mayo) declaró que "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada", vía seguida en otras Sentencias, citando la 42/1987, de 7 de abril para la que no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materia y situaciones respecto de las cuales tal reserva no consta de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución. En el mismo sentido las Sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de abril de 1989 y 83/1990, de 4 de mayo , al decir que "no es posible admitir la reserva de Ley de manera retroactiva para considerar nulos o inaplicables disposiciones reglamentarias, respecto de las cuales la exigencia no existía antes de la Constitución Española".

De lo expuesto se deduce la concurrencia en este supuesto de los requisitos exigidos (las partes están de acuerdo sobre la concurrencia de los requisitos o presupuestos) para la viabilidad del recurso de revisión (al darse contradicción entre ambas Sentencias en las fundamentaciones y en los Fallos, a pesar de referirse a cuestiones idénticas) siempre que se estime como no correcta jurídicamente la tesis mantenida por la Sentencia firme impugnada.

La infracción imputada en este caso a "Viajes Iberotours, S.A.", consiste en el hecho de que "habiendo contratado el alquiler de un apartamento en Marbella con fecha 18 de mayo, y pagada la reserva la Agencia comunicó el cambio de apartamento por otro menor con 48 horas de antelación". El apartamento alquilado fue vendido y el periodo convenido era entre el 1 y 15 de agosto. Constituyendo una infracción del art. 51 de la Orden Ministerial de 9 de agosto de 1974, sancionada, conforme a lo dispuesto en el art. 76 de la misma disposición y art. 23.1 del Decreto 231/1965, de 14 de enero , con multa.

La Sentencia impugnada parte del supuesto de encontrarnos en el ámbito de las relaciones de sujeción general en el que la norma legal habilitante, la Ley 48/1963, de 8 de julio , resulta insuficiente por falta de norma de rango legal de contenido material propio respecto de la tipificación de las faltas administrativas y de las sanciones, llegando a mantener que la regulación contenida en la Orden Ministerial de 9 de agosto de 1974 y en el Decreto 231/1965, de 14 de enero , debe reputarse contraria a las exigencias constitucionales contenidas en el art. 25 CE . (amparándose en la doctrina del Tribunal Constitucional, Sentencia 83/1984, de 24 de julio , al declarar la caducidad por derogación de las normas preconstitucionales incompatibles con las exigencias del rango normativo establecido en el artículo citado del Texto constitucional).

Sin embargo, a tal razonar, puede oponerse de entrada el hecho jurídico destacable de que el expediente sancionador se produce en el campo no de la sujeción general, sino de una relación o situación jurídica especial de sujeción como nacida en el ámbito propio de la actividad turística desarrollada por una Agencia de Viajes que tiene la conceptuación de empresa turística privada, necesitada de licencia-autorización administrativa para poder desempeñar sus cometidos profesionales (los requisitos habilitantes son: ser sociedad mercantil, dedicarse a la mediación y poseer título o licencia) con sujeción, además, a lo dispuesto en las leyes y reglamentos. En efecto, la Ley 48/1963, de 8 de julio, art. 1º , atribuyea la Administración (Ministerio de Turismo) las facultades de ordenación y vigilancia de toda clase de actividades turísticas, ejercidas tanto por las Administraciones Públicas como por los particulares. En el art. 3º se establece que en dicha competencia se incluye "la de sancionar las infracciones que pudieran cometerse en relación con las materias reguladas por esta Ley". Asimismo, el art. 1º2 c) del Decreto 231/1965 , califica a las Agencias de Viaje como empresas turísticas privadas. Y en el art. 2º del Reglamento de Agencias de Viaje (Orden Ministerial de 9 de agosto de 1974) entre sus fines, apartado c ), le atribuye "la organización, venta y realización de servicios combinados o viajes a "for-fait", incluyendo la recepción, asistencia y traslado de clientes". El art. 51 del Reglamento preceptúa que las "Agencias de Viajes quedan obligadas a facilitar a sus clientes los servicios encargados en las condiciones acordadas...".

Por su parte, el art. 76 prescribe que "las infracciones que se cometan contra lo preceptuado en el presente Reglamento y demás disposiciones legales que sean de aplicación darán lugar a la correspondiente responsabilidad administrativa y en todo caso, mediante la imposición de alguna de las sanciones establecidas en el art. 23 del Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas Privadas, aprobado por Decreto 231/1965, de 14 de enero .

Así las cosas, la Sala entiende, reiterando lo dicho en la Sentencia de revisión de 26 de febrero de 1991, que la doctrina contenida en la Sentencia enfrentada (la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 13 de septiembre de 1988, Sala Cuarta) es acorde con lo dicho por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 29 de septiembre de 1988 y sobre todo, por lo dicho por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 15/1981, de 7 de mayo , al sostener que "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada", reiterado en las Sentencias del propio Tribunal núm. 42/1987, de 7 de abril, y 83/1990, de 4 de mayo, al recalcar que "no es posible exigir reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materia y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución Española".

La doctrina jurisprudencial constitucional (Sentencias, entre otras, 2 y 42/1987, de 21 de enero y abril, y 83/1990, de 4 de marzo ), ha precisado que en las situaciones nacidas en el seno de una relación especial de sujeción la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, en cuanto expresión de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi del Estado. La reserva de Ley no excluye -en algunos casos- la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley ( STC de 24 de julio de 1984 , etc.).

Por otra parte, ya hemos dicho que la propia jurisprudencia ( Sentencias de 8 de abril y 7 de mayo de 1981 y 20 de abril de 1989 del Tribunal Constitucional ) ha establecido la no posibilidad de exigir reserva de Ley de manera retroactiva para anular actos o disposiciones reguladoras de materia y situaciones respecto de las cuales tal reserva no estaría de acuerdo con el derecho anterior. Y por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada".

Además, incluso, se ha declarado que no infringe la exigencia constitucional de la reserva de Ley el supuesto de norma reglamentaria postconstitucional, si se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones, a aplicar el sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, esto es, reiteración de reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquella. La validez en estos casos es reconocida por el Tribunal Constitucional (Sentencia 83/1984 , etc.) cuando concuerda o se ampara en disposiciones igualmente válidas, bien porque se adecua a la reserva constitucional de Ley, bien porque esta reserva no lo alcanza retroactivamente.

Lo expuesto permite sostener la viabilidad del recurso de revisión entablado frente a la Sentencia impugnada de 23 de junio de 1989 (recurso 1.518/1988) la cual se declara rescindida, esto es, se deja sin efecto por aplicación de lo dispuesto en los arts. 1.806 y 1.807 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 102 de la Ley de la jurisdicción.

Aunque el supuesto de revisión analizado responde a una causa quasi casacional en razón de la necesidad de lograr la unicidad de criterios jurisprudenciales o de unidad de doctrina, no puede, no obstante, en este supuesto dictarse Sentencia sobre el fondo por falta de los antecedentes necesarios (no contamos con el expediente administrativo), unido a que en el proceso de instancia se denegó el recibimiento a prueba, por lo que en base de lo dispuesto en el art. 1.807 de la Ley procesal civil , una vez firme esta Sentencia con expedición de la correspondiente certificación, se devolverán los autos al Tribunalde Instancia para que las partes puedan ejercitar su derecho según les convenga. En la nueva Sentencia han de tenerse en cuenta las consideraciones generales que en ésta de revisión se contienen.

Al estimarse el recurso de revisión procede por imperativo del art. 1.809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con el párrafo segundo del art. 102 y art. 131 de la Ley de la jurisdicción, no formular declaración sobre costas; con devolución del depósito en caso de haberse constituido.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,

Que debemos estimar y estimamos el recurso de revisión núm. 314/1988, promovido por el Letrado don Pascual J. Anega Peñaranda, en nombre y representación de la Comunidad de Madrid, contra la Sentencia firme dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de junio de 1989 (recurso núm. 1.518/1988), por resultar la revisión entablada procedente en derecho. Y en consecuencia, se declara rescindida dicha Sentencia, dejándola sin efecto.

Una vez firme esta Sentencia expídase la correspondiente certificación y devuélvanse los autos al Tribunal de procedencia para que las partes puedan usar de su derecho según les convenga. Debiendo la nueva Sentencia que se dicte tener en cuenta las consideraciones generales en que se funda el presente Fallo. Todo ello sin declaración sobre costas. Devuélvase el depósito en el caso de haberse constituido.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Rafael de Men dizábal Allende.- Pablo García Manzano.- José Luis Martín Herrero.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Julián García Estartús.- Ángel Rodríguez García.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Carmelo Madrigal García.- Ricardo Enríquez Sancho.- Mariano Baena del Alcázar.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Paulino Martín Martín, Magistrado del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala Especial de Revisión, de lo que como Secretaria de la misma, certifico.- María Dolores Mosqueira Riera.- Rubricado.