STS, 23 de Abril de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:13986 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.052.-Sentencia de 23 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Denegación de licencia de apertura de establecimiento. Cambio de nombre. Ampliación
de local. Salida al exterior como medida de seguridad.
NORMAS APLICADAS: Arts. 1.º, 9.º y 13 Reglamento de Servicios .
DOCTRINA: Nadie puede poner en duda que uña licencia de apertura, en cuanto tal licencia es un
acto reglado en que se reconoce al administrado el derecho a hacer algo que se encuentra dentro
de los límites del ordenamiento jurídico, y que tal licencia puede ser transmisible, sobre todo
cuando se trata simplemente de una mutación en la titularidad de aquélla por un cambio de nombre.
La ampliación del local donde se va a seguir ejerciendo la anterior actividad requiere una elemental
medida de seguridad, como es una salida al exterior por la planta sótano, demandada sobre todo
por las Ordenanzas de Prevención de Incendios.
Al no cumplimentarse este requisito exigido por la Autoridad Municipal, es absolutamente correcta
la denegación de la licencia, sin perjuicio de las acciones que puedan corresponder al peticionario
de la licencia contra la persona que ilegalmente impida el cumplimiento de lo requerido por la
Autoridad Municipal.
En la villa de Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Staff Color, S.A.", representada por la Procuradora doña Mª de la Soledad Muelas García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana Natividad Zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 10 de marzo de 1989 por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid , en recurso sobre licencia municipal de apertura de establecimiento.
Es Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 26/1987, promovido por "Staff Color, S.A.", y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre denegación de licencia municipal de apertura de establecimiento.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 10 de marzo de 1989, en la que aparece el Fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de la compañía mercantil "Staff Color, S.A.", interpuesto contra la Resolución de 18 de septiembre de 1987 del Sr. Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Ciudad Lineal, que acordó denegar la licencia de apertura solicitada para estudio fotográfico con laboratorio y domicilio social en la finca núm. 26 de la calle Boldano, núm. 26, acto confirmado en reposición extemporáneamente con fecha 2 de junio de 1987; debemos declarar y declaramos dichos actos ajustados a derecho, dejando subsistente la licencia otorgada el 16 de octubre de 1974 a nombre de don Esteban , para el citado local, con las limitaciones impuestas por las Ordenanzas entonces en vigor. Sin costas."
El anterior Fallo se basa en los siguientes fundamentos de derecho: 1.° "Por la representación legal de la Compañía Mercantil "Staff Color, S.A.", se impugna en este proceso contencioso administrativo la resolución del Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Ciudad Lineal del Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de septiembre de 1986, que denegaba la licencia de apertura solicitada para estudio fotográfico con laboratorio y domicilio social en la finca núm. 26 de la calle Boldano, por incumplir el requerimiento de fecha 19 de diciembre de 1985, acto confirmado en reposición de forma expresa por Resolución de 2 de junio de 1987. Como antecedentes dignos de mención de los alegados por la entidad recurrente se deben destacar: a) Don Esteban disponía de establecimiento en Madrid, calle Boldano, 26, dedicado a la actividad de estudio fotográfico con laboratorio, con la preceptiva licencia municipal de apertura desde el 16 de octubre de 1974 (folios 7 y 68). b) Por escritura pública de 19 de noviembre de 1984 se constituyó la compañía "Staff Color, S.A.", suscribiendo la totalidad de sus acciones el indicado Sr. Esteban , que era designado administrador único, su esposa y sus hijos Sonia y Jose Augusto ; estableciendo el domicilio social en calle Boldano, 26. c) El 15 de febrero de 1985 se solicitó, ante la Junta Municipal de Ciudad Lineal, cambio de nombre y ampliación de domicilio social (folio 1 expediente administrativo), d) La Junta Municipal de Distrito, con fecha 18 de febrero de 1985, requirió a la entidad recurrente, a través de su representante, para que presentara determinada documentación (folios 40, 42 y siguientes) y con fecha 19 de diciembre siguiente para que subsanara deficiencias consistentes en hacer practicarse una segunda salida del sótano que antes no existía, porque no puede cumplir el solicitante por haberse negado a dar su necesaria autorización el arrendador del local en el que se encuentra el establecimiento, e) En vista de lo anterior a través de la resolución de 18 de septiembre de 1986, aquí recurrida, se deniega la licencia de apertura solicitada, f) Que la licencia municipal otorgada en 1974 subsiste y es transmisible, según los arts. 15.1 y 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y sólo son retocables por una serie de causas, a través del procedimiento establecido en la Ley y con la correspondiente indemnización. Por su parte, la entidad local demandada se opone a la pretensión actora basándose, en resumen, en los siguientes argumentos: 1) La solicitud de licencia de fecha 15 de febrero de 1985 (folio 1 expediente administrativo) para cambio de nombre y ampliación para la actividad de domicilio social que se formuló para planta baja y entreplanta con un total de 211 metros cuadrados. 2) La licencia concedida en 1974 se refería a la planta baja, que consta de 141 metros cuadrados (folio 98), afirmación avalada por documentación aportada por la parte recurrente relativa al Impuesto de Radicación, donde consta como superficie tributable 131 metros cuadrados (folio 4). 3) La demandante no se opuso al requerimiento para que hiciera practicable la segunda salida de la planta sótano, dirigiendo escrito en este sentido a la Junta Municipal en el que además solicitaba una ampliación del plazo concedido para la subsanación de tal deficiencia (folio 54), acompañando copia de la carta enviada al propietario del local en la que indicaba, entre otras cosas, que la salida cuya apertura ordena el Ayuntamiento obedece a normas de seguridad que es preciso observar, por la facilidad que supone de desalojo inmediato desde la planta sótano. 4) La licencia fue denegada previo informe técnico (folio 98)." 2.° "La Licencia Municipal, cuya naturaleza jurídica ha sido precisada con toda claridad por la jurisprudencia como acto de control preventivo, no es constitución, sino meramente declarativa de un derecho preexistente del administrado ya atribuido por el ordenamiento urbanístico y por el derecho civil, que no transfiere facultades, sino que remociona límites, por lo que su otorgamiento o denegación se ha de efectuar dentro de la más estricta legalidad, pues la Administración no es libre para decidir si otorga o no la licencia, puesto que el contenido del acto ha de ser por entero reglado. La Administración ha de actuar vinculada a los dictados de las normas y de los planes operantes en cada caso." 3.° "A la luz de tales premisas se impone la confirmación del acto impugnado en el presente recurso, con el alcance que luego se dirá, por estimarlo ajustado a derecho, pues la solicitud de licencia hecha el 15 de febrero de 1985 lo que no sólo para el cambio de nombre de la obtenida el 16 de octubre de 1974 a favor de don Esteban , actual Administrador único de la entidad mercantil recurrente, a lo que, en principio, nada hay que objetar, sino también para ampliar la actividad de estudio fotográfico conlaboratorio, y como quiera que tal licencia (la otorgada en 1974) se refería a la planta baja, que consta de 147 metros cuadrados, ya que según las Ordenanzas Municipales sobré Uso del Suelo de Edificación de Madrid de 1972, entonces vigente, dicha actividad estaba prohibida en sótano, con lo que a lo sumo pudo haberse autorizado la planta baja o entreplanta con un máximo de 150 metros cuadrados, al comprobarse por el Ayuntamiento que la solicitud venía referida también para la planta sótano con 200 metros cuadrados de superficie (folio 43 plano), se requirió en la entidad mercantil recurrente para que practicara la segunda salida de dicha planta, requerimiento al que no se opuso y con el que mostró expresamente su conformidad, reconociendo incluso la necesidad y urgencia de tal apertura solicitada (folios 54 y 58). Y es al no poder subsanar tal deficiencia, por causas ajenas a su voluntad y el propio Ayuntamiento, por oposición del arrendador del local, es cuando el recurrente cambia de criterio y muestra su extrañeza por tal exigibilidad, que erróneamente señaló en su instancia como locales de actividad en la planta baja y entreplanta y que al plano al que se denominaba entreplanta era de sótano (folios 36 y 37), exigibilidad que encuentra su fundamento en la normativa de prevención de incendios y que expresamente reconoce la parte recurrente, por lo que no puede ir contra sus propios actos (folios 54 y 58). Por todo lo cual, con la desestimación del recurso, se mantiene la licencia otorgada en 1974 en los términos en que lo fue, de acuerdo con las Ordenanzas Municipales entonces en vigor, sin que, por ello, se deba considerar revocada por la denegación a la que se refiere el acto recurrido, que lo es únicamente en cuanto a la ampliación solicitada, al no cumplirse los requisitos exigidos por la legislación vigente para la concesión de la nueva licencia." 4.º "No se hace expresa declaración de costas."
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el Fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 11 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la Sentencia apelada,
La Sentencia de instancia ha confirmado las resoluciones adoptadas por el Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Ciudad Lineal, de Madrid, de 18 de septiembre de 1986 y 2 de junio de 1987, en virtud de las cuales se denegaba la solicitud de licencia para la ampliación a domicilio social y actividad de estudio fotográfico con laboratorio, formulada por don Esteban , que la venía ejerciendo en la calle Boldano, núm. 26, y que pretendía continuase bajo el nombre de "Staff Color, S.A.", constituida por él mismo y otros familiares en el mismo lugar. El motivo de la denegación era no haber cumplimentado el requerimiento que se le había dirigido por la autoridad municipal consistente en que debía haber practicado una segunda puerta o salida al exterior en la planta sótano. La discrepancia del recurrente respecto a la Sentencia que apela consiste en repetir su argumentación de la Primera Instancia, esto es, que él no ha pedido una licencia de apertura, puesto que ya la tenía concedida desde 1974 para ejercer esa actividad en ese local; sino que lo que ha solicitado es simplemente un cambio de nombre; por ello, lo que podría haber hecho la Administración es reconocer o no esa mutación subjetiva en la titularidad de la licencia ya concedida, pero no conceder o denegar la ya otorgada años antes, para lo cual debería haber seguido el procedimiento de revocación establecido en el Reglamento de Servicios ; y menos aun haber denegado su petición en base a no haber hecho practicable una segunda salida del sótano que antes no existía.
Con objeto de dejar bien claros los términos del debate judicial, que pueden ser oscurecidos con tales alegaciones del apelante, es preciso sentar las siguientes precisones: a) ciertamente el Sr. Esteban ha solicitado un cambio de nombre en la actividad de fotografía que venía ejerciendo, pero también ha solicitado una ampliación a domicilio social; y así consta patentemente en el impreso de solicitud que obra al folio 1 del expediente; b) esta ampliación supone, según se desprende del propio impreso de declaración y de los planos e informes del expediente, que la actividad se va a desarrollar en 211 metros cuadrados (131 de planta baja con entreplanta y 80 de entreplanta), cuando antes ocupaba sólo unos 150 metros cuadrados; pero de los planos e informes técnicos que obran en el expediente la ampliación va a ser de casi 200 metros cuadrados más, ya que se ocupa el sótano, a cuyo espacio no se extendía la licencia de 1974; en total, aproximadamente se ocuparían ahora unos 340 metros cuadrados; c) en la demanda (hechos séptimo y octavo) decía el demandante que el Ayuntamiento le exigía una segunda puerta o salida al exterior en el sótano, que antes no existía; cuando lo que en realidad le exigía es otra salida al exterior además de la que antes tenía; salida que tenía que ser por el sótano, que no tenía ninguna; tan es así, que el demandante requirió a su vez al propietario y arrendador del local para que procediese a la reapertura de esta puerta que había cerrado unilateralmete; que estaba situada en la parte lateral izquierda y fondo de lahabitación destinada a plato en la planta sótano y "obviamente su reapertura obedece a normas de seguridad, que es preciso observar... y viene impuesta por la Autoridad Administrativa, sino del riesgo de un accidente cuyas consecuencias pudiesen haber evitado en todo o parte, con la mayor facilidad que supone ese medio de desalojo inmediato" (folio 58 del expediente); y ante la negativa del propietario le demandó con el mismo fin en pleito civil; d) por último, la Sentencia confirma los actos recurridos que denegaban la ampliación solicitada, pero deja subsistente la licencia otorgada el 16 de octubre de 1974 a nombre de don Esteban para el citado local.
Nadie puede poner en duda que una licencia de apertura, en cuanto tal licencia, es un acto reglado en que se reconoce al administrado el derecho a hacer algo que se encuentra dentro de los límites del ordenamiento jurídico; y que tal licencia puede ser transmisible, sobre todo cuando se trata simplemente de una mutación en la titularidad de aquélla por un cambio de nombre ( art. 13 del Reglamento de Servicios ). Pero como hemos reseñado, en el caso que nos ocupa se trata de dos cosas íntimamente unidas, cuales son el cambio de nombre y la ampliación del local donde se va a seguir ejerciendo la anterior actividad cuya ampliación, como el propio recurrente ha reconocido en el expediente administrativo, requiere una elemental medida de seguridad, como es una salida al exterior por la planta sótano, demandada sobre todo por las Ordenanzas de Prevención de Incendios; de manera que al no cumplimentarse este requisito exigido por la Autoridad Municipal, aunque tal no cumplimentación lo haya sido por causas ajenas a la voluntad del solicitante, es absolutamente correcta la denegación de la licencia (arts. 9.° y 1.° del Reglamento citado); sin perjuicio de las acciones que pueden corresponder al peticionario de la licencia contra la persona que ilegalmente impida el cumplimiento de lo requerido por la Autoridad Municipal.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación entablada y por tanto la confirmación de la Sentencia recurrida, si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.
FALLAMOS
Que desestimando, como desestimamos, la apelación interpuesta por "Staff Color, S.A.", contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid con fecha 10 de marzo de 1989 en el recurso 26/1987, debemos confirmar y confirmamos la meritada Sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-.Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.
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