STS, 30 de Septiembre de 1991
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1991:7806 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.758.-Sentencia de 30 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata y Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Asistencia sanitaria especializada pública de Navarra. Reserva de Ley. Competencias
autonómicas.
NORMAS APLICADAS: Arts. 57 y 58.1 de la Ley 38/1988. Arts. 53, 54, 59.1 y 61.1.c) de la Ley Orgánica 13/1982. Arts. 43.2, 82 a 85 y 149.1.16 y 17 de la Constitución Española. Arts. 1.°, 3.° y 7.° del Decreto Foral 213/1985. Art 7.° del Decreto 3160/1966. Art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
JURISPRUDENCIA CITADA: Autos de 18 de febrero y 6 de junio de 1991; 20 de marzo de 1990; 5 de febrero de 1991; Sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de marzo de 1990,14 de junio de 1982,16 de noviembre de 1981,27 de octubre de 1983,3 de julio de 1984 y 20 de diciembre de 1984 .
DOCTRINA: Hasta la efectividad de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo existe un
período transitorio en el que todavía subsisten los recursos de apelación ante este Alto Tribunal.
Las relaciones entre Ley y Reglamento se basan, en el ordenamiento foral de Navarra, en principios
homogéneos a los que gobiernan la relación entre Ley y Reglamento en el Derecho del Estado , y
como es obvio, no existe en la Constitución ni en la Ley de Amejoramiento precepto alguno que
oblige a la Comunidad Foral a utilizar el instrumento formal de la Ley para iniciar el ejercicio de sus
competencias normativas en una determinada materia.
Cuando la Constitución contiene una reserva material de Ley, la misma puede -y debe- ser
cumplimentada por el legislador autonómico o foral, pero cuando la materia no resulta cubierta por
una reserva de Ley material o formal dentro del normal sistema de relaciones entre Ley y
Reglamento, son libres los poderes de la Comunidad Foral para optar por la forma en que
consideren más adecuado ejercitar sus competencias, ya que los límites competenciales hacen
referencia al contenido de las disposiciones y no a su forma.
Son los derechos y deberes de todos respecto de la salud pública y de la actividad sanitaria los quecubre el art. 43.2 con una reserva material de Ley, pero por muy lejos que tratemos de llevar dicha
reserva, es claro que las cuestiones organizativas reguladas quedan claramente al margen de ella.
Una vez entrados en vigor la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía , las
competencias son atribuidas por aquélla y por éstos, y no por los Decretos de transferencias, que a
pesar de algunas inexactitudes terminológicas, sólo pueden transferir servicios adecuados para
ejercer las competencias.
En la villa de Madrid, a treinta de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don José Manuel de Dorremochea Aramburu, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra (Gobierno de Navarra), bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, el Colegio Oficial de Médicos de Navarra, corporación que lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri; promovido contra la Sentencia dictada el 7 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en recurso contra el Decreto Foral 213/1985, de 27 de diciembre , por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata y Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se ha seguido el recurso núm. 114/1987, promovido por el Colegio Oficial de Médicos de Navarra, y en el que ha sido parte demandada el Gobierno de Navarra, contra el Decreto Foral 213/1985, de 27 de diciembre , por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 7 de noviembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando la demanda debemos declarar y declaramos nulo por ser contrario al ordenamiento jurídico el Decreto Foral de Navarra y publicado en el "Boletín Oficial de Navarra" de 10 de enero de 1986. Sin costas.»
El anterior fallo se basa, en síntesis, en afirmar -tras una exposición genérica de las competencias del Estado y de la Comunidad Foral en materia de Sanidad- que los principios básicos o generales adoptados por el Estado mediante una Ley tienen que ser desarrollados en cada Comunidad Autónoma también mediante una Ley de sus Asambleas Legislativas, en este caso Ley Foral , antes de proceder a su desarrollo reglamentario, porque mal se puede desarrollar reglamentariamente lo que no está aún establecido legalmente en la propia Comunidad; que el art. 43.2 de la Constitución determina que la ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto (materia sanitaria) y si la ley estatal solo ha fijado los derechos y deberes básicos, la Ley Foral deberá fijar el resto de los derechos y deberes, y, en fin, que en la técnica legislativa estatal las leyes de bases son desarrolladas a través de unos textos articulados aprobados por Decretos Legislativos cuyo rango normativo es de ley, por lo que analógicamente si la legislación del Estado en esta material es básica -es decir, equivalente a una ley de bases-, el desarrollo de estas bases por la Comunidad Autónoma debe hacerse con normas que tengan rango de ley y será en esta Ley Foral cuando, fijados los principios propios, el Parlamento Foral podrá delegar al Gobierno Foral para desarrollar su propia Ley a través de disposiciones reglamentarias. Por todo ello, y tras considerar que, estimado el razonamiento principal de reserva legal, no era necesario entrar en el examen de los restantes motivos, estimó la demanda declarando la nulidad del Decreto Foral impugnado.
Contra la referida Sentencia la Comunidad Foral demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de septiembre de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La representación del Gobierno de Navarra pide la revocación de la Sentencia apelada alegando que la Comunidad Foral puede desarrollar reglamentariamente la normativa básica estatal en forma directa por medio de una norma reglamentaria sin que sea preciso que previamente el Parlamento de Navarra desarrolle aquellas bases por Ley Foral y sin que exista ninguna relación entre las leyes de bases de los arts. 82 y 85 de la Constitución y el desarrollo de la legislación básicas del Estado por una Comunidad Autónoma; que la reserva de ley del art. 43.2 de la Constitución no alcanza a la organización de la asistencia sanitaria pública especializada y razona cómo el Decreto Foral impugnado se acomoda a las bases estatales; que es irrelevante la transferencia de servicios y medios personales y materiales estatales para el ejercicio de la competencia que Navarra posee en materia de sanidad interior y que los defectos de técnica legislativa, de existir, no pueden afectar a la validez del Decreto Foral . Por la representación del Colegio Oficial de Médicos de Navarra se excepciona la inadmisibilidad del recurso, en aplicación del art. 58.1 de la Ley 33/1988, de 28 de diciembre , y subsidiariamente alega que la materia está reservada a la ley por el art. 43.2 de la Constitución , ya que el establecimiento de diferentes niveles de asistencia sanitaria y la integración de una red única de todas las instituciones y centros hospitalarios afecta a los derechos y deberes en relación con la salud de las instituciones públicas, el personal sanitario y de los ciudadanos; que el Decreto Foral 243/1985 no puede aplicarse a las instituciones sanitarias ni al personal del Instituto Nacional de la Salud, hasta que la Comunidad Foral reciba la transferencia de sus servicios sanitarios y que además de ser complejo y confuso - dejando cuestiones sin regular- el Decreto Foral se opone a diversas disposiciones básicas estatales, infringiendo por ello el principio de jerarquía normativa.
Debe ser examinada previamente la inadmisibilidad que alega la parte apelada, por inapelabilidad de la Sentencia [con invocación del art. 61.c) de la Ley de Amejoramiento y 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre ]. El art. 58.1 de la Ley de Planta dispone que en los recursos de que conozcan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, contra actos o disposiciones provenientes de los órganos de la Comunidad Autónoma, no procederá el recurso de apelación ante esta Sala del Tribunal Supremo, salvo si el escrito de interposición del recurso se fundase en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquélla. Este precepto es aplicable, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto , de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra a la Comunidad Foral, ya que, de acuerdo con el art. 59.1 de la Ley de Amejoramiento , el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ya constituido, culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral, y ante él se agotarán -como se precisa en el art. 61.1-c)- las sucesivas instancias procesales, pero -todo ello- sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo; jurisdicción que se determina ( Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo ) por la Ley Orgánica del Poder Judicial y por la Ley de Planta y Demarcación . Como tenemos declarado últimamente, en los Autos de 18 de febrero y 6 de junio de 1991, hasta la efectividad de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo existe un período transitorio en el que todavía subsisten los recursos de apelación ante este Alto Tribunal (Auto del Pleno 20 de marzo de 1990). Y se trata, en este caso, de un asunto iniciado y en tramitación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, antes de la entrada en vigor de la Ley de Planta , asumido luego por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ( art. 57 de la Ley de Planta ), por lo que es clara la apelabilidad de la Sentencia ante este Tribunal Supremo, según el régimen jurídico de recursos aquí aplicable, que es el de la Ley de la Jurisdicción . Todo ello sin olvidar que el recurso versa sobre el ámbito de la reserva constitucional de Ley en materia controvertida y sobre el ejercicio de la potestad de desarrollo de las normas básicas del Estado por la Comunidad Foral, y que, en fin, han planteado ambas partes la adecuación o inadecuación concreta del Derecho Foral impugnado a las normas básicas del Estado, lo que corrobora que la apelación ha sido correctamente admitida (Auto de 5 de febrero de 1991).
Ya en cuanto al fondo, la Sentencia apelada ha anulado el Decreto Foral 423/1985, de 27 de diciembre, por entender que los principios básicos adoptados por el Estado mediante una Ley General tienen que ser necesariamente desarrollados por cada Comunidad Autónoma mediante otra Ley de sus Asambleas Legislativas y no mediante reglamento. Esta tesis -en cuya defensa no insiste la parte apeladadebe, sin embargo, ser examinada y rechazada, según doctrina constitucional unánime y plenamente consolidada. Las relaciones entre Ley y Reglamento se basan, en el ordenamiento foral de Navarra, en principios homogéneos a los que gobiernan la relación entre Ley y Reglamento en el Derecho del Estado , y, como es obvio, no existe en la Constitución ni en la Ley de Amejoramiento precepto alguno que obligue a la Comunidad Foral a utilizar el instrumento formal de la Ley para iniciar el ejercicio de sus competencias normativas en una determinada materia. Por otra parte, la distinción entre Ley y Reglamento no es ni puede ser, por definición, criterio de delimitación competencial, como ha dejado dicho el Tribunal Constitucional desde su Sentencia núm. 35/1982, de 14 de junio. Cuando la Constitución contiene una reserva material de Ley, la misma puede -y debe- ser cumplimentada por el legislador autonómico o, en este caso, foral, como también se ha afirmado desde la Sentencia del mismo Tribunal núm. 37/1981, de 16 de noviembre, pero cuando la materia no resulta cubierta por una reserva de ley -material o formal- son libres los poderes de laComunidad Foral para optar -dentro del normal sistema de relaciones entre Ley y Reglamento- por la forma en que consideren más adecuado ejercitar sus competencias, ya que los límites competenciales hacen referencia al contenido de las disposiciones y no a su forma. La cuestión aquí planteada se reduce por tanto, dejando aclarado en modo pertinente este extremo, a determinar si el Decreto Foral impugnado ha vulnerado el principio de reserva material de Ley que se extrae del art. 43.2 de la Constitución , o, en segundo lugar, si se adecúa a las bases del Estado en materia de Sanidad y Seguridad Social ( arts. 149.1.16 y 17 de la Constitución Española) -que, desde luego, nada tienen que ver con las Leyes de Bases Reguladas en los arts. 82 a 85 de la Constitución - de acuerdo con las competencias de desarrollo legislativo que ostenta la Comunidad Foral, como declaran los arts. 53 y 54 de la Ley de Amejoramiento .
El examen de las disposiciones del Decreto Foral permite concluir que el mismo no incide en la reserva material de ley que establece el art. 43.2 de la Constitución . La norma impugnada instituye una organización muy general de la asistencia sanitaria especializada por la que se establecen niveles de especialización de la asistencia sanitaria y se clasifican y adscriben a cada una de ellas determinados hospitales y unidades sanitario-asistenciales, sentando una serie de principios generales. La norma en cuestión debe subsumirse en el apartado 1.° del art. 43 de la Constitución , que atribuye a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública sin que tal misión se reserve a la ley en la norma fundamental. Son los derechos y deberes de todos respecto de la salud pública y de la actividad sanitaria los que cubre el art. 43.2 con una reserva material de Ley, pero por muy lejos que tratemos de llevar dicha reserva, es claro que las cuestiones organizativas reguladas quedan claramente al margen de ella, sin olvidar que la norma no se ha dictado en el vacío sino, como señala la parte apelante, en desarrollo de la legislación básica del Estado en la materia, siendo las normas estatales las que han cumplimentado la reserva constitucional de ley. No se aprecia, en consecuencia, que se den las causas por las que la Sentencia de instancia ha anulado el Decreto Foral impugnado, siendo aún necesario examinar los restantes motivos alegados en la impugnación para determinar la conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico del Decreto Foral impugnado, cuya declaración se nos solicita por la parte apelante.
Se adujo en instancia, y se reitera en la apelación, que el Gobierno de Navarra no puede ejecutar la legislación básica del Estado en materia de Seguridad Social con anterioridad a que hayan sido transferidos a la Comunidad Foral los servicios y funciones correspondientes al Instituto Nacional de la Salud. Consta, no obstante, en el mismo expediente administrativo, y así se reconoce por la apelada en la demanda de instancia, la evidencia de que el Gobierno de Navarra aprobó el 31 de enero de 1986 el Decreto Foral 37/1986 , por el que se complementa el impugnado y en el que se añade un nuevo párrafo a su disposición final primera por el cual se suspende la aplicación del Decreto Foral 243/1985 a los centros hospitalarios del Instituto Nacional de la Salud hasta la transferencia a Navarra de los servicios sanitarios de la Seguridad Social. Tal modificación - que se encuentra dentro del ámbito del presente proceso- privaría de sentido al motivo que se examina, pero, con todo, insiste el colegio profesional en la imposibilidad de ejercicio de la potestad normativa por parte de la Comunidad Foral en este terreno -pese a la suspensión acordada- por lo que también es necesario rechazar esta alegación para lo que basta recordar la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional a cuyo tenor, una vez entrados en vigor la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, las competencias son atribuidas por aquélla y por éstos, y no por los Decretos de transferencias, que a pesar de algunas inexactitudes terminológicas, solo pueden transferir servicios adecuados para ejercer las competencias (Sentencias núms. 87 y 88/1983, de 27 de octubre; 77/1984, de 3 de julio; 125/1984, de 20 de diciembre), como también afirmó esta Sala en su Sentencia de 22 de marzo de 1989. Por todo ello no ha habido extralimitación alguna por parte del Gobierno Foral, tampoco desde esta perspectiva.
Por último se ha pretendido la nulidad del Decreto Foral por ser éste confuso en sus preceptos e incompleto, al dejar lagunas y vacíos sin resolver, lo que, como es evidente, no implicaría -caso de que se hubiese razonado y probado debidamente la existencia de tales defectos- un vicio de nulidad de la norma impugnada. Pero la Corporación apelada pretende concretar este motivo especificando motivos de impugnación basados en la vulneración de la Ley General de Sanidad 14/1986, de 25 de abril, que constituye una norma básica sobrevenida que no puede ser aducida ante esta jurisdicción revisora para fundamentar la nulidad de pleno Derecho de una norma dictada con anterioridad a su promulgación; también se invoca otra normativa estatal que no puede estimarse infringida por la misma naturaleza general y organizativa del Decreto Foral. En efecto, si se considera que -en contra del criterio del Colegio Profesional- la norma impugnada se ha quedado en un marco muy genérico e incluso ha suspendido su eficacia respecto de la Seguridad Social, ese dato impide conocer -a falta de su concreción en normas posteriores- si la organización de la asistencia especializada con base a criterios meramente geográficos ( arts. 1.° y 3.° del Decreto Foral ) comportará o no una discriminación para los pacientes, que además debería haber sido probada adecuadamente y no meramente alegada para ser acogida; si los derechos de los facultativos -que no se regulan- que prestan servicios en las instituciones abiertas de la Seguridad Social se verán o no afectados y si el art. 1° que fija la edad pediátrica en catorce años a efectos dehospitalización, infringirá o no en su articulación concreta el art. 7.° del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social ( Decreto 3160/1966, de 23 de diciembre ). Pero por todo ello no puede declararse la nulidad de una norma perfectamente acomodada a la normativa básica estatal y que, en el marco de las competencias de la Comunidad Foral, establece un marco de actuación no afectado por la reserva de ley.
En atención a todo lo expuesto, dando lugar al recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, debemos revocar y revocamos la Sentencia de instancia, declarando conforme a Derecho el Decreto Foral 213/1985, de 27 de diciembre , por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra. La conducta procesal de los recurrentes no justifica una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias, atendiendo a lo dispuesto en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, bajo la representación de don José Manuel de Dorremochea Aramburu, contra la Sentencia dictada el 7 de noviembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso núm. 114/1987 , debemos revocar y revocamos la citada Sentencia, y en su lugar declaramos conforme a Derecho el Decreto Foral 213/1985, de 27 de diciembre, por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra, sin hacer expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata y Pérez.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Jorge Rodríguez Zapata y Pérez, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.
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SAP Alicante, 20 de Enero de 2017
...se decida sobre el mismo objeto, concediéndolo o denegándolo, en todo o en parte ( SSTS 23 de octubre de 1986, 24 de julio de 1989, 30 de septiembre de 1991, 9 de octubre de 1992, etc.), pues basta con que el fallo guarde acatamiento a la sustancia de lo pedido ( SSTS 7 de junio de 1988, 8 ......