STS, 30 de Septiembre de 1991
| Ponente | JOSE LUIS RUIZ SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:7799 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.742.-Sentencia de 30 de septiembre de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Indemnización. Bienes de dominio público. Acción reivindicatoría. Allanamiento.
Solicitud de concesión.
NORMAS APLICADAS: Disposición transitoria segunda de la Ley 28/1989. Arts. 2.° y 10 de la Ley Orgánica 7/1981. Arts. 27 y 55 de la Ley del Suelo. Texto Refundido de 1976. Art. 40 de la Ley del Régimen Jurídico. Arts. 131.2, 137, 140 y 148.1.3 de la Constitución Española .
DOCTRINA: No puede estimarse los términos en que se encuentra redactado el párrafo 3.° de la
disposición transitoria segunda, de la Ley 28/1969 , más que como una expectativa que no se
manifiesta sino con la concesión, lo que exige previamente no sólo la exteriorización de la voluntad,
sino que se manifieste la concesión positivamente o bien, que si se deniega -tácita o
expresamente- que se impugne tal acto y se alcance para sí mismo o si se hubiese concedido a
otro u otros el uso o aprovechamiento de esos bienes, cuyo allanamiento se hizo, sólo gozar de
una posible prevalencia, momento en que el contenido económico que de la concesión se deriva o
emana, puede ser computado como activo patrimonial, porque esa posibilidad solo se manifiesta
cuando la «concesión» de uso de bienes de dominio público llegue a tener realidad.
En la villa de Madrid, a treinta de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto ante Nos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Salvador , representado por el Procurador señor Hernández Tabernilla, contra Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo , sobre petición del derecho a ser indemnizado como consecuencia de inaplicación del que le correspondía conforme a la Ley 28/29 , denegada por silencio administrativo, y asimismo contra resolución dictada por el citado Ministerio en 4 de noviembre de 1987.
Antecedentes de hecho
Por la representación del actor se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional contra resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismos en el que solicitaba se reclamase el expediente administrativo correspondiente y se emplazase a la Administración demandada, y recibido el mismo, se formalizó la demanda por la actora, quien en el suplico solicitó el recibimiento a pruebay se dictase Sentencia estimando el recurso. Por la representación de la Administración se presentó escrito contestando a la misma. Admitido el recurso a prueba, se practicaron las propuestas y declaradas pertinentes con el resultado que consta en autos.
Por la Sección Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se acordó oír a las partes por diez días sobre competencia de la Sala para conocer del recurso, presentándose escritos por ambas partes y ulteriormente se dictó Auto, en 17 de diciembre de 1986, acordándose elevar las actuaciones en consulta a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, emplazándose a las partes por treinta días, y recibidas que fueron, por resolución de 8 de febrero de 1989, se acordó declarar competente a esta Sala para conocer del recurso.
Concedido plazo para formular escrito de conclusiones al actor, se evacuó dicho trámite y solicitó la acumulación al recurso 32/1987 del seguido ante esta misma Sala con el núm. 403/1988, interpuesto por el mismo demandante (don Salvador ), dándose traslado a las partes para opinar al respecto; recayó auto al efecto, de 5 de junio de 1989, en el cual se acordó la mencionada acumulación, y concedido plazo para conclusiones al Abogado del Estado, por el mismo se presentó escrito evacuando dicho trámite, declarándose conclusas las actuaciones y quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno correspondiese.
Vistos los preceptos legales citados en esta Sentencia y demás de pertinente aplicación, siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
Fundamentos de Derecho
Como consecuencia de los procedimientos acumulados núms. 32/1987 y 403/1988, en virtud del auto dictado por esta Sala con fecha 5 de junio de 1989, se ha de destacar la identidad de pretensión deducida por la parte actora, lo que justificó la acumulación decretada, encaminada a obtener la indemnización correspondiente a la Administración Pública, reiterada en ambos procesos -uno contra resolución tácita y otro contra resolución denegatoria expresa- pretensión deducida al amparo del art. 40 de la Ley de 26 de julio de 1957 , contra lo que conceptúa desconocimiento de lo prevenido en la disposición transitoria segunda, párrafo 3.°, de la Ley 28/1969 , de 26 de abril, sobre costas en la que se dispone: «Los titulares inscritos que se allanaren a las acciones reivindicatorías previstas en esta Ley podrán solicitar la oportuna concesión que legalice su situación y el Ministerio de Obras Públicas..., la otorgarán, salvo en el supuesto de que represente perjuicio notorio para los intereses públicos.»
Consecuente con el racionar propuesto hemos de señalar como situaciones de hecho las siguientes: 1.° Por escrituras públicas otorgadas por el Notario de Ribadesella, en 2 de junio de 1971 y 24 de abril de 1972, respectivamente, el actor y su esposa, doña Celestina , adquirieron dos fincas: a) Una sita en Santa Marina, de pastos, de 55,80 a/, inscrita en el Registro de la Propiedad de Cangas de Onís. b) Otra, en el lugar conocido como marismas de Santa Marina, en la margen izquierda del río de San Pedro, a 153 a/, con inclusión de lago interior y terreno colindante por el sur hasta la carretera del Estado, también inscrita. 2.° La Administración, y en su nombre el Abogado del Estado, interpuso acción reivindicatoría respecto de diversas fincas ubicadas en el término de Ribadesella, siendo demandados sus titulares; entre ellos, y como propietarios de las fincas anteriormente indicadas, el actor en los presentes autos, demanda de fecha 30 de octubre de 1976, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de Primera Instancia de Oviedo núm. 2. 3.° Con fecha 18 de diciembre de 1978, por el representante del actor y su esposa, se presentó escrito el que se hacía constar expresamente: «Que no deseando esta parte oponerse a la demanda, y con la finalidad de poder gozar en su momento de la preferencia que la Ley concede en estos supuestos a los peticionarios de concesiones administrativas sobre los terrenos litigiosos, es por lo que nos allanamos a la demanda...» Dichos terrenos no habían sido alterados en su estructura y condición. 4° Con fecha de 6 de octubre de 1979 se dictó Sentencia por el Magistrado-Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 2 de Oviedo, en cuya parte dispositiva se acordaron los extremos que a continuación exponemos, por su singular significación, y así: «2.° Que los terrenos que se encuentran descritos en el hecho tercero de la demanda, que son los mismos descritos en el hecho primero, con la adición del cauce del río San Pedro, como integrantes de la zona marítimo-terrestre, por estar comprendidos dentro de la misma, pertenecen íntegra y exclusivamente a la propiedad del Estado en concepto de bienes de dominio público, sin que ninguno de los demandados ostente derecho dominical ni de otra clase sobre ellos, aun cuando alguno de dichos bienes puedan hallarse inscritos en el Registro de la Propiedad, siendo nulos los títulos que se invoquen. 3.° Que los terrenos en cuestión que pueden estar detentados o poseídos por cualquiera de las personas demandadas, dado su carácter de bien de dominio público del Estado, deben ser entregado al mismo, incluidos los edificios construidos sobre ellos; a excepción de los que pudieran haber sido levantados por los demandados...» 5.° Que son nulas y deben cancelarse las inscripciones que existan enel Registro de la Propiedad en contradicción con las anteriores declaraciones...»
Congruente la parte actora en los presentes autos con su escrito de allanamiento, y de acuerdo con los términos en que se inspira la disposición transitoria segunda, párrafo 3.°, se producen los siguientes acaecimientos: 1.° Presentó escrito, con fecha 8 de marzo de 1990, ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo por el que se interesaba le fuera otorgada la concesión para la ocupación y aprovechamiento de las dos referidas fincas ubicadas en el sitio de Santa María de Ribadesella (Asturias), interviniendo la entonces Primera Jefatura Regional de Costas y Puertos que interesó, en septiembre de 1980, la presentación por parte del solicitante de la concesión -don Salvador - del oportuno proyecto, surgiendo en este periodo la reestructuración de la Jefatura de Costas y Puertos, trasladándose el expediente a la Jefatura Provincial de Oviedo, motivando una reclamación del señor Salvador , a través de su representación -señor Hernández Tabernilla- de fecha 20 de agosto de 1984 a la Jefatura Provincial de Puertos y Costas de Oviedo, reiterada en otro de 28 de igual mes y año dirigido al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, interesando la continuación del expediente sobre solicitud de concesión sobre los terrenos respecto de los cuales tuvo lugar el allanamiento. 2.° En el recurso de ese período, la Consejería de la Comunidad Autónoma de Asturias aprobó como consecuencia de las facultades y competencias correspondientes, previstas en los arts. 2.° y 10 de la Ley Orgánica 7/1981 de 30 de diciembre, con fecha 2 de julio de 1984, unas nuevas Normas Urbanísticas subsidiarias para el Consejo de Ribadesella, elaboradas por su Ayuntamiento, de acuerdo con lo establecido en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -Texto Refundido por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril - y con el Planeamiento Urbanístico del Territorio, con los efectos y consecuencias que ello comporta, establecidos en el capítulo III -efectos de la aprobación de los planes, arts. 55 y siguientes- con la consecuencia inmediata de suspensión de licencias - art. 27 de la Ley del Suelo -. 3.° En esas nuevas Normas Urbanísticas Subsidiarias, aprobadas en 2 de julio de 1984, los terrenos correspondientes a las dos fincas cuestionadas fueron clasificados como «zonas de esparcimiento, recreo, parques y jardines». 4.° Consecuentemente con lo anterior, el actor, a través de su representación, presenta escrito en 20 de febrero de 1985, dirigido al señor Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, interesando que: a) «Como consecuencia de la no aplicación a favor de mi mandante del derecho que al mismo atribuye el párrafo 3.° de la segunda disposición transitoria de la Ley 28/1969, de 26 de abril de 1969 , se reconozca a mi representado el derecho a ser indemnizado por el Estado en la cuantía que se fije conforme a las reglas y procedimientos establecidos para su estimación en los expedientes de expropiación forzosa...» b) Por otrosí interesó, asimismo, «ser igualmente indemnizado de las inversiones efectuadas en la realización de obras de relleno en los terrenos a cuya reivindicación por el Estado se allanó judicialmente, y cuya cuantía se determinará en el expediente que a tal efecto debe tramitarse».
Como consecuencia de la transformación operada en la situación de las fincas reivindicadas por el Estado, sin la concurrencia de una actuación efectiva y directa de la Administración, en orden a la realidad y viabilidad del «derecho de concesión» que se atribuye a quien se allanare, en el supuesto contemplado por el párrafo tercero de la disposición transitoria segunda de la Ley 28/1969, de Costas, se trata de extraer una secuela indemnizatoria, pues el interesado afirma se vio privado de obtener la concesión sobre las referidas fincas manifestando que procede que esa privación se trueque en la correspondiente compensación económica por el allanamiento que en su día efectuó de acuerdo con las disposiciones transitorias segunda, párrafo 3.°, de la Ley 28/1969 , que trata el alcanzar en el procedimiento 32/1987, mediante el ejercicio de la acción que asigna a los administrados el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado como consecuencia de imputar al Estado responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, pues se vio compelido no sólo a la presentación de proyectos para alcanzar la concesión compensatoria a su allanamiento, sino que efectuó previamente desembolsos para el «relleno» de los predios y dejarlos aptos a los fines de la concesión de uso Y aprovechamiento», del que se ve posteriormente privado por unos planes de urbanización sin obtener compensación alguna, motivando que esa pretensión se plasmase en escrito de 22 de febrero de 1985 y, al no responder la Administración en su momento, promovió recursos, ante el temor de ver decaído su derecho de resarcimiento compensatorio, que solamente podría ser privado en los términos estrictos en que la norma atributiva viene establecida, esto es, «salvo en el supuesto de que represente perjuicio notorio para los intereses públicos».
Establecido lo anterior, la Administración, al escrito de 22 de febrero de 1985, se manifestó por resolución expresa del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 4 de febrero de 1987, denegatoria de la pretensión deducida, confirmada en reposición por la de 26 de julio de 1988, contra las cuales se interpone procedimiento contencioso-administrativo plasmado en el proceso núm. 403/1988 objeto de acumulación como se ha expuesto, resoluciones que responden con coherencia a los informes que integran el expediente del proceso matriz: Oficialía Mayor -Dirección General de Servicios del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 4 de noviembre de 1987-, Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada en 15 de octubre de 1987 - cuyos razonamientos y conclusiones informan la resolución indicada de 4 de noviembre de 1987- del Consejo en Pleno del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en sesiónde 17 de julio de 1986, que eliminan la posibilidad indemnizatoria en cuanto que los términos en que está concebido el párrafo 3.° de la disposición transitoria segunda de la Ley 28/1969 , no se puede estimar como un derecho que, con un contenido económico, se integre en el patrimonio de quien se allana a una acción reivindicatoría ejercitada sobre bienes que tienen la cualidad intrínseca de dominio público, como integrados en la zona marítimo-terrestre, de acuerdo con el art. 131.2 de la Constitución , de ahí que no pueda estimarse los términos en que se encuentra redactado el referido párrafo 3.° de la disposición transitoria segunda, de la Ley 28/1969 , más que como una «expectativa» que no se manifiesta sino con la concesión, lo que exige previamente no sólo la exteriorización de la voluntad, sino que se manifieste la concesión positivamente o bien, que si se deniega -tácita o expresamente-, que se impugne tal acto y se alcance para sí mismo o si se hubiese concedido a otro u otros el uso o aprovechamiento de esos bienes, cuyo allanamiento se hizo, sólo gozar de una posible prevalencia, momento en que el contenido económico que de la «concesión» se deriva o emana, puede ser computado como activo patrimonial, porque esa posibilidad sólo se manifiesta cuando la «concesión» de uso de bienes de dominio público llegue a tener realidad.
La responsabilidad de la Administración del Estado que la parte actora centra en la dejación de los deberes que entiende incumbe a la misma, en orden a velar y dar efectividad a lo que estima «derecho concesional» que, como competencia correspondería a quien se allanare en los procedimientos judiciales que se insten en las acciones reivindicatorías previstas en esta Ley» -Ley 28/1969 de Costas-, se estima que tal responsabilidad de la Administración radica en lo que se califica por los actores como abandono o desamparo frente a la actuación urbanística y a la calificación que se hizo del suelo, constituyendo tal hecho la base de la estimación de la responsabilidad exigible y susceptible de indemnización, consecuencia que no puede ser aceptada por esta Sala, puesto que el proceder del Ayuntamiento de Ribadesella, en orden al Planeamiento Urbanístico, con Normas Subsidiarias de actuación, motivó primero una suspensión en la concesión de licencias y, más tarde, la calificación de los terrenos como no aptos para la edificación, y al estimarse que la Administración del Estado debió actuar en defensa de los «derechos» del actor, instando los procedimientos adecuados que hicieran frente a esa «irregular situación creada con la aprobación de aquellas Normas Urbanísticas» se provocaría o supondría ingerencia en las facultades que se les atribuyen por la Ley del Suelo en cuanto a las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Asturias
- Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre - e invasión de lo que representa las previsiones de los arts. 137 y siguientes de la Constitución y 140 y 148.1.3 de la misma , y todo ello con la finalidad de una protección meramente expectante, pues lo único admisible, de acuerdo con un análisis interpretativo de la norma aplicable, es la posibilidad de alcanzar una «concesión» sobre unos bienes determinados, los que son motivo de allanamiento, allanamiento que se produce frente a una acción «reivindicatoría», típica acción de reintegración del dominio pleno por quien es su legítimo propietario; posibilidad concesional que sólo asigna al que se allanó, una preferente asignación, frente a otros o la posibilidad de obtener «su concesión directa», por lo que procede la desestimación de la pretensión deducida por los actores con la consecuencia de mantener los acuerdos expresos que así lo establecen, de 4 de noviembre de 1987 y 26 de julio de 1986 - originario y reposición- que rechazan la pretensión indemnizatoria deducida contra la Administración del Estado.
No cabe deducir la existencia de causas o motivos suficientes para hacer especial imposición en cuanto a las costas de este procedimiento a parte determinada.
En nombre de S. M. el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución ,
Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Salvador , en los procedimientos acumulados 32/1987 y 403/1988, sobre indemnización compensatoria desestimada en los acuerdos del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fechas 4 de noviembre de 1987 -originaria- y 26 de julio de 1986, debemos declarar y declaramos las mismas ajustadas a Derecho; sin costas a parte determinada.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.- Ángel Llórente Calama.-José María Morenilla Rodríguez.-Jaime Rouanet Moscardó.-José Luis Ruiz Sánchez.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don José Luis Ruiz Sánchez, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Pedro Abizanda Chordi.-Rubricado.
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