STS, 9 de Julio de 1991
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1991:7797 |
| Fecha de Resolución | 9 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.220.-Sentencia de 9 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Instalación de un camping. Calificación del suelo. Ius variandi.
NORMAS APLICADAS: Arts. 58, 76 y 87 de la Ley Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Arts. 1, 37, 41, 42,107 y 131 de la Ley Jurisdiccional. Art. 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 23 de mayo de 1989.
DOCTRINA: Son los Planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo, y en contra
de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores, que
aunque con vigencia indefinida no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho ai mantenimiento
de una situación precedente, sin perjuicio de que en ciertos casos puedan originarse determinadas
indemnizaciones.
En la villa de Madrid, a nueve de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por doña Marcelina , representada por el Procurador don Paulino Monsalve Gurrea, bajo la dirección de Letrado; y, siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Letrado de la misma; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 10 de mayo de 1989 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso sobre Plan General de Ordenación Urbana de Tossa de Mar en relación con la instalación de un camping.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso núm. 941/1987-S, promovido por doña Marcelina , y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre Plan General de Ordenación Urbana de Tossa de Mar, en relación con la instalación de un camping.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 10 de mayo de 1989, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de doña Marcelina contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto ante la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña contra el acuerdo dictado por la Comisión de Urbanismo de Gerona de fecha 17 de julio de 1986, por el que seaprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Tossa de Mar, y que desestimamos también todas las pretensiones hechas valer en la demanda. Sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° Doña Marcelina impugna el acuerdo adoptado por la Comisión de Urbanismo de Gerona de 17 de julio de 1986 por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación de Tossa de Mar publicado en el «Diario Oficial de la Generalidad» de fecha 17 de diciembre del mismo año, así como la desestimación presunta del recurso de alzada sostenido ante la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, y pide en la demanda que promueve la declaración de nulidad del referido Plan en cuanto a la concreta regulación urbanística de la finca de su propiedad, «Mas Vilas», con subsistencia del derecho a la instalación de camping declarado en Sentencia firme de fecha 8 de febrero de 1984, y subsidiariamente, y para el caso de no ser acogidas las anteriores pretensiones, el reconocimiento del derecho a ser debidamente indemnizada por razón de la expropiación de su derecho a aquella instalación.
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La tesis en que la actora funda su pretensión anulatoria, y aun la indemnizatoria de carácter subsidiario, se basan fundamentalmente en el reconocimiento por Sentencia judicial del derecho de la recurrente al otorgamiento de autorización por parte de los órganos correspondientes del Ministerio de Turismo para la instalación en la finca «Mas Vilas» de un camping de gran capacidad, y en la dejación de dicho derecho a consecuencia del cambio de planeamiento operado mediante el acto objeto del presente recurso, habida cuenta de la clasificación y calificación dada a la mencionada finca que imposibilita la materialización de aquel derecho, y que según afirma, además de ser injustificado, altera el contenido de aquella Sentencia sin prever una adecuada compensación económica y vulnera también el principio de los actos propios. En este orden de cosas es preciso señalar, de conformidad con lo expresado por la Consejería recurrida en la resolución dictada en fecha 10 de febrero de 1988, que desestima expresamente el recurso de alzada sostenido por la actora, que nos hallamos ante una revisión de un Plan General, lo cual se contrapone el principio de vigencia indefinida de los Planes Generales proclamando en el art. 45 de la Ley del Suelo , habida cuenta de la imperiosa adecuación a necesidades y obsolencias sobrevenidas a la ordenación primigenia, y en este sentido no existe una vinculación a las determinaciones anteriores del Plan revisado, pues la revisión obedece a una ordenación ex novo del territorio, de la misma forma que un PG, únicamente ha de considerar la situación urbanística anteriormente existente bien para conservarla bien para rectificarla directamente a través de sus propias determinaciones o habilitando la formulación del oportuno PE (art. 16.2 del RP y, en el mismo sentido, 19.2 también del RP), no existe pues una subsistencia obligada o una inalterabilidad de las determinaciones urbanísticas revisadas; lo cual, lógicamente, no ha de impedir la impugnación de las que, a través del mecanismo de la revisión de planes, se produzcan; ahora bien, esta impugnación no puede basarse en la existencia de derechos adquiridos sobre un concreto aprovechamiento urbanístico, pues, como decimos, los conferidos por el ordenamiento anterior son perfectamente susceptibles de variación incluso de privación, sin perjuicio de las oportunas fórmulas compensatorias para los supuestos legalmente previstos como indemnizables. 3° Así las cosas, es claro que el recurso que nos ocupa ha de ser desestimado en cuanto al pretendido mantenimiento de la calificación anterior a la finca «Mas Vila» como posibilitadora del ejercicio del derecho reconocido por Sentencia judicial firme, pues el cambio operado por el Plan Revisado resulta justificado, según expone la Generalidad de Cataluña, por razón de la importante densidad urbana de la zona donde se ubica la finca, cambio este que goza de presunción de la legalidad y acierto dado que la parte actora no ha desvirtuado esta afirmación; todo ello sin perjuicio de la clara incidencia que el cambio de planeamiento operado habrá de tener en la ejecución de la Sentencia firme alegada por la actora, que puede ser objeto de incidente de inejecución. También han de rechazarse las pretensiones que con carácter subsidiario se efectuaron en la demanda sobre el reconocimiento del derecho a ser indemnizada por el cambio de planeamiento operado, pues el supuesto enjuiciado no puede incluirse en los contemplados como indemnizables en el art. 87.2 y 3 de la Ley del Suelo , ya que el simple derecho a la obtención de la autorización para la instalación de un camping no presupone la materialización de dicha instalación y, en consecuencia, no existe constancia alguna de perjuicio económico por razón de inversiones o gastos realizados, sin olvidar tampoco que correspondía a la parte de probanza sobre la lesión patrimonial que el nuevo aprovechamiento urbanístico causa a sus intereses en relación al anteriormente concedido, que aparece cuando menos como de difícil estimación dado que parte de la finca (10 has. de las 27 totales), con la revisión enjuiciada, pasa de suelo no urbanizable a urbanizable sujeto a la formulación de un Plan Parcial, cuya propuesta concreta una densidad máxima bruta por vivienda de 10 h/ha, un cociente de edificabilidad bruta por vivienda de 0,1 metro cuadrado techo/metro cuadrado suelo, unas condiciones urbanísticas establecidas en alzada máxima de planta baja y planta piso, y una multiplicidad de usos, recreativo, deportivo, vivienda y hotelero. 4.° No existe especial mérito para hacer expresa condena en costas.»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de junio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la Sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Las alegaciones de la apelante en cuanto a su pretensión principal, desestimada por la Sala de Barcelona, se centran en tres motivos distintos expuestos ya en la primera instancia y rechazados por dicha Sala, ninguno de los cuales puede ser aceptado, razón por la que se impone la desestimación de la apelación en este punto y la confirmación de la Sentencia recurrida en el mismo. El primero, que ampara en los arts. 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 118 de la Constitución Española y 107 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , porque el derecho que por Sentencia se le reconoció para que se otorgase la autorización solicitada para la instalación de un camping en la finca «Mas Vilas», de su propiedad, que lo fue solamente a efectos de la normativa turística y no de la urbanística, respecto de la cual nunca obtuvo la correspondiente licencia municipal, necesaria junto con la autorización turístico-administrativa para la perfección de su derecho a instalar el camping, independientemente de que la Sentencia deba cumplirse en sus propios términos o, de no ser posible, indemnizar el favorecido por ella, no pudo constituir obstáculo legal alguno para que el Ayuntamiento de Tossa de Mar, al efectuar la revisión de su Plan de Ordenación Urbana, variase la clasificación y calificación del suelo de la finca imposibilitando la instalación del camping en ella, ya que como dijimos en nuestra Sentencia de 23 de mayo de 1989, son precisamente los Planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo, y en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores, que aunque con vigencia indefinida no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente, sin perjuicios de que en ciertos casos puedan originarse determinadas indemnizaciones, tal como se desprende de la interrelación existente entre los arts. 58, 76 y 87 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana . El segundo motivo, porque el cambio de clasificación y calificación del suelo de la finca «Mas Vilas», debidamente motivado por la Administración, entraba dentro de las posibilidades del ius variandi, sin que se haya en momento alguno acreditado que en el uso de la discrecionalidad se haya actuado en contra de las más elementales reglas de la racionalidad y el buen sentido, en oposición a lo legal o reglamentariamente dispuesto o incurriendo en desviación de poder. Finalmente, el tercer motivo, porque aunque existan actos propios del Ayuntamiento de Tossa de Mar favorables a la instalación del camping, también existen otros simultáneos o posteriores contrarios a tal instalación, traducidos en la redacción del Plan tal como fue aprobado y que deben prevalecer por ser los que realmente se consolidaron en una situación jurídica definitiva; ello aparte de que la aprobación definitiva del Plan fue acordada por la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona, a la que ningún acto propio contrario cabe atribuir.
En cuanto a la pretensión subsidiaria de la apelante, referida a una indemnización de daños y perjuicios, la misma, al igual que lo fue en la Sentencia de instancia, debe necesariamente ser rechazada, lo que conduce a la total desestimación de la apelación y a la entera confirmación de esa Sentencia, y ello por dos razones fundamentales. Una, porque tal pretensión no la deduce la parte como derivada de la de anulación de los actos por ella impugnados, cual exige el art. 42, en relación con el 41, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino como pretensión autónoma, y es más, como pretensión supeditada a la confirmación de dichos actos y al objeto de que se le resarza de los daños y perjuicios causados por ellos al impedirse la instalación del camping, pero haciéndolo sin la existencia de un acto de la Administración que pudiera resultar obligada, denegatorio expreso o presunto de la indemnización e impugnado en el recurso contencioso-administrativo conjuntamente con los aludidos actos, que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional, conculcando así el espíritu y la letra de los arts. 1 y 37 de la antes citada Ley e incurriendo en desviación procesal. Otra, porque no incardinable, ni pretendida inardinar, la pretensión indemnizatoria en los párrafos segundo y tercero del art. 87 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -preceptos en los que difícilmente podría encontrar amparo por no haberse producido modificación o revisión de ningún Plan Parcial, Plan Especial o programa de actuación urbanística y no por haberse ocasionado vinculación o limitación singular alguna de imposible distribución equitativa entre los interesados-, sino hecha derivar de lo establecido en los arts. 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Administrativa, en cuanto con causa de la Sentencia que reconoció el derecho al otorgamiento de la autorización solicitada para la instalación del camping, tal pretensión debió actuarse ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sala que dictó la expresada Sentencia, instando previamente ante ella la ejecución y, luego, si no resultase posible, la traducción de la imposibilidad en un resarcimiento; actuaciones que, por cierto, y según documentación aportada por la apelante al recurso contencioso-administrativo, parece ser que se han emprendido ya.Tercero: No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas previstas para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por doña Marcelina contra la Sentencia dictada el 10 de mayo de 1989 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona en los autos núm. 941/1987-S y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Jaime Barrio Iglesias, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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