STS, 27 de Mayo de 1991

En la indicada fecha de 29 de febrero de 1989, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla dictó Sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 381/1987

, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte la demanda deducida por la "Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.", modificamos el acuerdo del Ayuntamiento de San Roque de 27 de noviembre de 1986 y la liquidación que en el mismo se aprobada, en el sentido de fijar la deuda tributaria que está obligada a pagar la actora, por la anualidad y concepto a que se refiere en la cantidad de un

1.622.400 ptas. Sin costas.»

La citada Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de derecho: «1.° La "Compañía de Electricidad, S. A.", recurre en los presentes autos el acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de San Roque (Cádiz) de fecha 27 de noviembre de 1986, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación que en su día le giró por impuesto municipal sobre la radicación correspondiente a la Central Térmica Bahía de Algeciras relativo al ejercicio 1986, expediente 289/1985 por un total deuda tributaria de 2.595.840 ptas. La demanda plantea sólo dos cuestiones de derecho como razones de su impugnación: a) Estima que la cuota máxima aplicable en 1986 es la que resulta de los índices establecidos por el Real Decreto-Ley 11/1979 de 20 de julio , sin que sea de aplicación a este ejercicio lo establecido en el art. 51.2 de la Ley 46/1985 de 27 de diciembre , b) Que el lugar de aplicación de las bonificaciones en la mecánica liquidatoria del gravamen es el de la cuota liquidatoria del gravamen es el de la cuota líquida resultante de la aplicación de los coeficientes correctores y reducciones. 2.° En cuanto a las primeras de las cuestiones, la actora defiende la tesis de que sin una previa modificación de la Ordenanza Fiscal del referido ¡impuesto y concretamente de su art. 19 no es posible la aplicación del art.51.2.° de la Ley de Presupuestos para el año 1986 (45/1985 ). Este artículo dispone que la aplicación de los coeficientes correctores no permitirá exigir cuotas que excedan de la máxima autorizada por los apartados 2 y 3 del art. 67 del Decreto 3.250/1976 . Sobre esta cuestión en la fecha de la liquidación recurrida continuaba en vigor los arts. 717 y 718 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 que en estos particulares no fue modificada por la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las bases de Régimen Local que dedica a la materia su art. 107 y siguientes , para al fin ser sustituida en lo que ahora interesa por la Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/1988 de 28 de diciembre que en su art. 15.1.° reproduce en parte, su precedente. Conforme a aquellos preceptos las Corporaciones Locales acordarán la imposición de exacciones y aprobarán simultáneamente las correspondientes ordenanzas para su aplicación en las que deberán constar las tarifas con los tipos de gravamen. Aplicamos esta doctrina al caso de autos, nos encontramos que el Ayuntamiento de San Roque no había modificado al tiempo de la liquidación la ordenanza municipal reguladora en su término municipal del impuesto sobre la radicación y que la vigente en aquella ocasión se limitaba a contener una expresa referencia al precepto señalado, sin hacer alusión alguna a los tipos y cuantía de los gravámenes que aplicaba de 80 ptas. por metro cuadrado de terreno y para que se produjese esa posibilidad este aumento de cuantía debería haber sido objeto de la previa ordenanzan que cumpliese los requisitos de los referidos arts. 717 y 718. Por ello es de estimar esta primera causa de impugnación en cuanto tiene en cuenta el contenido de la Ley de los Presupuestos Generales del Estado para 1986 y procede practicar una nueva que no tenga referencia alguna a los mismos. 3.° En la segunda de las cuestiones planteadas la actora defiende la tesis de que las bonificaciones previstas para este impuesto han de aplicarse a la última cuota que prevalezca, tanto si se trata de la obtenida por el juego normal previsto en el art. 67 del Real Decreto de 1976 como si se trata de la cuota máxima exigible conforme al art. 72. Esta problemática ya fue abordada y resulta por varias Sentencias del Tribunal Supremo, la de 16 de junio de 1983 (Sala Tercera) después de estudiar los preceptos de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 y su aplicación al Real Decreto 3.250/1976 , afirma que lo procedente es fijar previamente la base del impuesto sobre la radicación de conformidad con el art. 66, a la que deberá aplicarse los tipos, según la categoría de las calles, de la forma establecida en el art. 67 para una vez obtenida la cuota procedente a aplicar sobre ella los coeficientes que señala el art. 69 en relación con el art. 71 y obtener así la cuota corregida y sobre ésta aplicar como operación final "las bonificaciones sobre la cuota" que establece el art. 64, sin que este resultado supere las máximas autorizadas por el art. 72.1; que para caso de ser inferiores constituiría la cuota tributaria. Se trata de dos procedimientos paralelos: por el primero siguiendo los cauces de los arts. 66, 67, 69, 71, 64 fijar la cuota tributaria. El segundo tiene por objeto determinar la cuota máxima cuya cuantía no se puede rebasar, dado que de ser superior o más elevada la cuota fijada por el primer procedimiento, la máxima constituiría la cuota tributaria. 4.° Aplicando la anterior doctrina al caso de autos nos encontramos que a los 32.448 metros cuadrados que constituye la base imponible, aplicando el tipo impositivo correspondiente, los índices correctores y las bonificaciones arrojan un saldo o cuota líquida de 2.619.700 ptas. al que nada se ha objetado. Por el contrario no es admisible y procede su corrección el cálculo que hace la liquidación recurrida de la cuota máxima exigible a razón de 80 ptas. metro cuadrado por aplicación de la Ley 46/1985 no incorporada a las ordenanzas. Por ello y como admite la actora, la cuota máxima referida debe calcularse a razón de 50 ptas. metro cuadrado, que fijó el art. 9 del Real Decreto-ley 11/1979 de 20 de julio que arroja un resultado de 1.622.400 ptas. Y como esta cantidad es inferior a la antes obtenida, la misma viene en definitiva a constituir la deuda tributaria.»

Contra dicha Sentencia, la representación procesal del Ilustre Ayuntamiento de San Roque interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; habiéndose señalado para votación y Fallo la audiencia del día 22 de mayo de 1991, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Ha sido Ponente en esta Apelación el Magistrado Excmo. Sr. don. Jaime Rouanet Morcardó.

Fundamentos de Derecho

Los datos fáctico-jurídicos que constituyen la base disquisitiva de la cuestión controvertida en el presente proceso son, en síntesis, los siguientes: A) El Ayuntamiento de San Roque giró la liquidación del Impuesto Municipal de Radicación, de ejercicio del 1986, correspondiente a la Central Térmica Bahía de Algeciras de la «Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.», partiendo de una base imponible o superficie gravable de 32.448 metros cuadrados, que, multiplicada por el tipo de gravamen, de 34 ptas. metro cuadrado, fijado por la Ordenanza Fiscal del Municipio aprobada el 11 de octubre de 1985, para las vías o calles de tercera categoría, dio una cuota bruta de 1.103.232 ptas., cuota que, tras la bonificación de 55.352 ptas. (el 80 por 100 de 2.035 metros cuadrados de superficie no construida o descubierta) y la aplicación a la cuota bonificada resultante del índice corrector por Licencia Fiscal de Actividad Industrial del 2,5, se transformó en una cuota corregida y líquida de 2.619.700 ptas., que fue sustituida, sin embargo, por el tope o cuota máxima de 2.595.840 ptas., obtenida, según los arts. 19 de la Ordenanza Fiscal y 72.1 del RealDecreto 3.250/1976. 30.12 , en conexión con el 67.2 y 3 de este último texto, mediante la multiplicación de los 32.448 metros cuadrados de base imponible por la cantidad fija máxima de 80 ptas. por metro cuadrado establecida, en lugar de las 50 ptas. señaladas en el art. 9.2 del Real Decreto-ley 11/1979, 11.7 (primer precepto reformador de la versión original del citado art. 67.2), por el art. 51.1 de la Ley 46/1985, 27.12, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1986 . B) La «Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.», recurrente de instancia y ahora apelada, reputa, por un lado, que el tope o cuota máxima indicada no es la de 2.595.840 ptas., sino la de 1.622.400 ptas., obtenida mediante la multiplicación de los 32.448 metros cuadrados por la cantidad fija máxima de 50 ptas. por metro cuadrado (señalada, como se ha dicho, en el Real Decretó-ley 11/1979 , sin que conste que esté literalmente reflejada, como tal, en la Ordenanza), que es el criterio sostenido por la Sentencia aquí impugnada (dictada, con fecha 29 de febrero de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla ), por entender inoperable la cantidad fija máxima de 80 ptas. mientras no se modifique la Ordenanzan y, concretamente, su art. 19 y, por otro lado, que la secuencia cuota bruta-cuota bonificada-cuota corregida o líquida, seguida por el Ayuntamiento de acuerdo con la Orden ministerial de la Presidencia de Gobierno de 31 de mayo de 1977 , debe ser sustituida por la de cuota bruta-cuota corregida-cuota bonificada o líquida, de modo que si la segunda, cuota corregida, es superior a la cuota máxima (incluso a la obtenida con base en la cantidad fija máxima de 50 ptas. por metro cuadrado), debe aplicarse a esta última la bonificación y la cantidad resultante será la deuda reclamable (tesis admitida sólo en pate por la Sentencia recurrida, que no aplica la bonificación a la cuota máxima). C) El Ayuntamiento, recurrido en la instancia y ahora apelante, sostiene la tesis, en defensa de la liquidación girada, de que, si bien el tipo de gravamen por el que debe multiplicarse la base imponible o superficie gravable es el señalado por el Ayuntamiento en función de la categoría de la vía pública en la que se encuentre ubicado el local y, por ello, sólo es aplicable el fijado en las Ordenanzas Fiscales dentro de los topes o cuotas máximas concretadas en los apartados 2 y 3 del art. 67 del Real Decreto 3.250/1976 , sin embargo, dicha cuota máxima (sujeta a reserva legal aunque plasmada, en su cuantía, a veces, por medio de Decreto Legislativo) se aplica directa y automáticamente sin necesidad de ser recogida, de una u otra forma, en la Ordenanza Fiscal del Municipio correspondiente.

Dos son, pues, en resumen, los problemas que hay que analizar: 1) Si la nueva cuota o cantidad fija máxima de 80 ptas. por metro cuadrado establecida en el art. 51.2 de la Ley 46/1985 para las calles de inferior categoría (que, en el municipio de San Roque, son las de tercera categoría, dados los datos obrantes en el expediente y la entidad cuantitativa de su población), que modifica la anterior de 50 ptas. fijada en su día por el Real Decreto-ley 11/1979 , se aplica directa y automáticamente, como pretende el Ayuntamiento, incluso cuando el tipo de gravamen utilizado para determinar la cuota bruta, inferior a dicho cantidad fija máxima (tanto la de 80 como la de 50 ptas.), sea el establecido, con el montante de 34 ptas. por metro cuadrado, por la Ordenanza aprobada cuando estaba vigente la cuota máxima de 50 ptas. entronizada, en el art. 67.2 y 3 del Real Decreto 3.250/1976, por el Real Decreto-ley 11/1979 , o si, por el contrario, como razonan la «Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.» y la Sentencia impugnada, necesita, para poder entrar enjuego, ser asumida o adaptada, directa o indirectamente, por la Ordenanza Fiscal municipal, mediante la modificación de la misma por el procedimiento legalmente establecido. 2) Si los índices de bonificación establecidos en el art. 64 del Real Decreto 3.250/1976 , que, según la tesis jurisprudencial imperante, se aplican sobre la cuota ya corregida (y no, inmediatamente, sobre la cuota bruta), pueden aplicarse, también, sobre la cuota máxima, cuando ésta, como aquí ocurre, sea inferior a la cuota corregida.

Respecto al primero de los dos problemas indicados la Sala entiende que procede aceptar la tesis sostenida por la Sentencia impugnada y por la entidad contribuyente, habida cuenta que: 1) Los Ayuntamientos, para fijar los tipos de gravamen del Impuesto Municipal de Radicación aplicables a las bases imponibles según la categoría de vía pública de ubicación del local, se mueven, en el ejercicio de su potestad reglamentaria y de un modo discrecional, dentro del margen constituido por las cantidades fijas máximas señaladas, según el juego del art. 72.1 del Real Decreto 3.250/1976 (o 19 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de San Roque aprobada el 11 de octubre de 1985, o 328.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986), por el art. 67.2 y 3 del primero de los citados Reales Decretos (o 323.2 y 3 del último ), y, aunque pueden hacer coincidir los tipos de gravamen con las cantidades fijas máximas, procuran mantener un equilibrio ponderado entre ambas magnitudes, para, con respeto de los principios constitucionales y financieros, no extremar las cargas tributarias más allá de sus conveniencias o circunstancias político-sociales, de modo que los tipos de gravamen se puntualizan, en las Ordenanzas, en función de las cantidades fijas máximas, a medida que éstas van siendo aumentadas por las disposiciones legales (cuya secuencia histórica cuantitativa ha sido la de 25 ptas. en el Real Decreto 3.250/1976, 50 ptas. en el Real Decreto-ley 11/1979 y 80 ptas. en la Ley 46/1986 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986 ), con la inteligencia, por tanto, de que, dada esa intedependencia y homologación entre las dos magnitudes comentadas, y en evitación de desfases aplicativos en beneficio del Ayuntamiento y en perjuicio de los contribuyentes, el tipo de gravamen debe guardar relación con la cantidad fija máxima y no cabe hacer uso de uno y otra cuando pertenezcan a regímenes histórico-normativos distintos (como acontece en el casopresente, en el que el tipo de gravamen, de 34 ptas. por metro cuadrado, es el vigente, en la Ordenanza, cuando en la misma y en el art- 67.2 precitado la cantidad fija máxima era la de 50 ptas., según la cuantificación introducida por el Real Decreto-ley 11/1979 , y, sin embargo, la cantidad fija máxima utilizada para concretar la cuota máxima es la de 80 ptas., señalada por la Ley 46/1985 , cuando todavía no se ha atemperado la Ordenanza, en la concreción de los tipos y de la cantidad máxima, a esa nueva normativa).

2) La cantidad fija máxima establecida por el Ayuntamiento, susceptible, incluso, de ser inferior a la legal (como se indica en la Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 1989, en relación con la de 26 de noviembre de 1987, al razonar que «una vez que en la Ordenanza se señala una cuota máxima, y aunque ésta no coincida con la máxima legal autorizada, a aquélla debe atenerse el Ayuntamiento, ya que lo contrario implicaría que el Ayuntamiento, ya que lo contrario implicaría que el Ayuntamiento exaccionante iba contra sus propios actos»), puede quedar reflejada en la Ordenanza, con el quantum legal permitido, bien de un modo específico y directo, como sucede, por ejemplo, en el art. 14.6 de las Ordenanzas de las Exacciones Municipales del Ayuntamiento de Madrid del año 1986 , en el que se recoge gráficamente un cuadro atemperado al art. 51.2 de la Ley 46/1985 , o bien de un modo indirecto, mediante una fórmula de remisión normativa semejante a la recogida en los arts. 72.1 del Real Decreto 3.250/1976 o 328.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986 , como acontece en el art. 19.1 de la Ordenanza del Ayuntamiento de San Roque aprobada en 1985, pero, en este último supuesto, no puede hacerse uso de dicha remisión más que cuando la reforma legal haya sido asumida en su integridad por la Ordenanza, acoplando, proporcionalmente, los tipos de gravamen a la nueva cantidad fija máxima. 3) En efecto, si esto último no tiene lugar, es decir, si no se modifica la Ordenanza conforme al procedimiento legalmente establecido, concretando todos los elementos del Impuesto y, específicamente, el conjunto de las tarifas, los tipos y las cuotas, y se refleja, en ella, de cualquiera de las formas indicadas, la cantidad fija máxima, se rompe la armonía global del sistema y el equilibrio homologado de los factores del tributo, y puede ocurrir, como en el caso presente acontece, que si se aplica un tipo de gravamen, como el de 34 ptas. por metro cuadrado, correspondiente a la Ordenanza vigente cuando la cantidad fija máxima era todavía de 50 ptas. y, al mismo tiempo, la nueva cantidad fija máxima de 80 ptas., todavía no asumida, en todos sus aspectos, directos y derivados, por la Ordenanza, la cuota máxima resultante, de 2.595.840 ptas., es muy superior a la de

1.622.400 ptas., que se obtiene partiendo de la cantidad fija máxima, de 50 ptas., en función de la cual se fijó el tipo de gravamen de 34 ptas., y se provoca un claro perjuicio del contribuyente y un beneficio injustificado de la Corporación, 4) En consecuencia, con carácter general y en el presente supuesto, no cabe una aplicación automática y directa, sin la previa modificación de la Ordenanza y la simultánea asunción integral por la misma de la innovación normativa, de lo establecido, como cantidad fija máxima, en el art. 51.2 de la Ley 46/1985 , y, por tanto, la cantidad fija máxima utilizable para establecer la cuota máxima exigible, por el ejercicio del año 1986, a la «Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.», es la de 50 ptas. (en proporción a la cual se señaló el tipo de gravamen, para las vías públicas de tercera o inferior categoría, de 34 ptas.), que se traduce en 1.622.400 de ptas. de cuota máxima, tal como se razona y declara en la Sentencia impugnada y en la de esta Sala de 22 de septiembre de 1989.

Por lo que respecta al segundo de os problemas planteados, debe partirse de la tesis jurisprudencial, sostenida por las Sentencias de esta Sala, entre otras, de 2 y 16 de mayo de 1983, 20 de enero de 1984; 26 de noviembre de 1987, y 28 de febrero de 1989, consistente en que, de acuerdo con los criterios establecidos en los arts. 53 y 55 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 , lo procedente es fijar previamente la base imponible, de conformidad con el art. 66 del Real Decreto 3.250/1976 , a la que se aplicará el tipo de gravamen, señalado según la categoría de la vía pública de ubicación del local, y, una vez obtenida la cuota bruta, del modo indicado en el art. 67.1, operar sobre la misma los índices correctores previstos en los arts. 69, 70 y 71, y conseguir la llamada cuota corregida, y, sobre ésta, como operación final, aplicar «las bonificaciones sobre la cuota» que establece el art. 64 y obtener la cuota bonificada o líquida final, sin que este resultado supere la cuota máxima autorizada por el art. 72.1 (o 19.1 de la Ordenanza de autos, en relación con la cantidad fija máxima de 50 ptas. por metro cuadrado a que antes se ha hecho referencia), que, en caso de ser inferior, como ocurre en este caso, constituirá la cuota tributaria; y el que la secuencia operativa sea así, y se traduzca en la sucesiva obtención de la cuota bruta, cuota corregida y cuota bonificada, se deduce de lo dispuesto en los arts. 70 y 71, que así lo establecen expresamente, y en el propio art. 69, en cuanto se refiere a las cuotas determinadas conforme a lo indicado en los artículos anteriores, en cuya referencia no puede estimarse comprendido el art. 64, porque en éste no se regula la forma de concretar la cuota, sino la aplicación de bonificaciones sobre la misma, y, aunque por aplicación de lo dispuesto en la Orden Ministerial de 31 de mayo de 1977 pueda llegarse a conclusión distinta, ha de estimarse que, frente a dicha Orden, han de prevalecer las normas de superior rango, aprobadas por el Real Decreto 3.250/1976 (sin que a mayor abundamiento, pueda fundamentarse el devengo de una obligación tributaria agravada en el contenido de una Orden ministerial, pues, según el art. 133 de la CE ., los tributos en general y los exigidos por las Corporaciones locales en particular han de ser establecidos de acuerdo con la Constitución y las leyes).

Quizá cabría, en principio, llevando el razonamiento anterior hasta sus últimos límites, y operando conla secuencia resultante de la sucesiva obtención de las cuotas bruta, corregida y bonificada o líquida final, sacar la conclusión de que, cuando la cuota corregida sea ya mayor que la cuota máxima, la bonificación debe actuar, también, sobre esta, porque, siendo la cuota corregida o, en su aso, la cuota máxima la «exigible» según el tenor del art. 72.1 del Real Decreto 3.250/1976 (o 19.1 de la Ordenanza del Ayuntamiento de San Roque), y una u otra ha de ser objeto de la bonificación, como última operación (sin perjuicio de potenciales recargos) de fijación de la deuda tributaria, en evitación de que dicho beneficio quede desvirtuado y pierda la efectividad prevista por el legislador; pero, como en el presente caso, la Sentencia impugnada no ha concedido esta pretensión a la entonces recurrente «Compañía Sevillana de Electricidad, S. A.», y esta empresa no ha apelado, a su vez, este punto, conformándose, como apelada, con el tenor dispositivo de la Sentencia, procede confirmar, también en este aspecto, dicha resolución judicial.

En consecuencia, se desestima el recurso de apelación y se confirma la Sentencia impugnada, dando por reproducidos, con las modulaciones expuestas, los fundamentos jurídicos de la misma; sin que haya lugar a hacer expresa condena en costas, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ilustre Ayuntamiento de San Roque, contra la Sentencia dictada, con fecha 29 de febrero de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla , debemos confirmarla y la confirmamos. Sin costas.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Martín Herrero.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Jaime Rouanet Morcardó.- Ricardo Enríquez Sancho.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Morcardó, hallándose celebrado audiencia pública, ante mí, el Secretario, certifico.