STS, 2 de Julio de 1991
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1991:7691 |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.104.-Sentencia de 2 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento municipal. Normativa urbanística.
NORMAS APLICADAS: Disposición transitoria 5.ª.4 de la Ley 19/1975. Ley 197/1963. Arts. 26.3 y 16 del Estatuto de Autonomía de Madrid, Anexo I, D) a) del Real Decreto 697/1989 . Art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
DOCTRINA: En la vida de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional , y también en la de su reglamento, podemos distinguir dos etapas fundamentales: una, antes de la promulgación de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , de reforma de la
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 y, otra, con posterioridad a esta promulgación, caracterizándose la primera porque en ésta la misma primaba sobre la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 , que sólo resaltaba de aplicación supletoria en cuanto a lo que no se encontrase regulado en ella y fuese de aplicación, y distinguiéndose la segunda porque en la misma se produce una inversión de los papeles, de suerte que, sin perjuicio de la vigencia de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , cuyas disposiciones urbanísticas deberían adaptarse a la del Suelo y Ordenación Urbana en un Texto Refundido nunca elaborado, ésta pasaba a ostentar un carácter principal, pasando a ser aquélla supletoria de ella en cuento a la normativa urbanística.
En la villa de Madrid, a dos de julio de mil novecientos noventa y uno.
Vistos los recurso de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Rascafría, con la representación del Procurador don José Luis Rodríguez Pereira, bajo la dirección de Letrado; y por la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el Letrado de la misma; y siendo parte apelada la entidad «Promociones de Montaña, S. A.», con la representación del Procurador don Luis Pozas Granero, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 24 de julio de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso sobre planeamiento municipal de Rascafría.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 15/1987, promovido por la sociedad mercantil «Promociones de Montaña, S. A.», y en el que ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid y codemandada el Ayuntamiento de Rascafría, sobre planeamiento municipal de Rascafría.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia, con fecha 24 de julio de 1989 , con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de la sociedad mercantil "Promociones de Montaña, S. A." (Prodemonsa), contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 22 de octubre de 1985, tácitamente ratificado en reposición, probatorio de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término de Rascafría, declarando la anulación de los actos impugnados aprobatorios de tales Normas en los extremos que se opongan al contenido de lo dispuesto en el Plan de Ordenación del Centro de Interés Turístico de Valcotos, decretándose la plena vigencia de dicho Plan y la subsistencia de este centro con todos los derechos legalmente inherentes, sin expresa imposición de las costas procesales.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada y codemandada interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin, el día 20 de junio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
El problema capital planteado por las pretensiones deducidas en la demanda por la actual apelada, «Promociones de Montaña, S. A.», en relación con los actos administrativos impugnados por la misma -acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 22 de octubre de 1985, por el que fueron aprobadas definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Rascafría y desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición contra él formulado-, lo constituye el dilucidar si las referidas Normas Subsidiarias pudieron modificar el Plan de Ordenación Urbana del Centro de Interés Turístico Nacional de Valcotos, aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de julio de 1975, al tiempo que se declaraba de interés turístico nacional al centro, posibilidad que «Promociones de Montaña» niega por razones de competencia y omisión de procedimiento; toda vez que la impugnación que esta sociedad efectúa por motivos en cierto modo marginales -no haber sido notificada personalmente en el procedimiento de elaboración de las Norma y haber sido discriminada respecto de Valdesquí-, además de revestir menos importancia de su exposición jurídica y fáctica, puede ya inicialmente desecharse, por cuanto en el procedimiento de elaboración de las Normas se hicieron las notificaciones edictales legal y reglamentariamente dispuestas, y ello es suficiente, a efectos de publicidad, por tratarse de un instrumento de planeamiento de iniciativa pública, y por la expresada parte en ningún momento se ha demostrado que entre Valcotos y Valdesquí existiese una identidad de circunstancias que exigiese que una y otra recibiesen un tratamiento semejante a fin de que no se produjese discriminación alguna.
En la vida de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional , y también en la de su Reglamento, aprobado por decreto 4279/1964, de 23 de diciembre , al amparo de los cuales se aprobó el Plan de Ordenación Urbana de Valcotos, podemos distinguir dos etapas fundamentales: una, antes de la promulgación de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 , y otra, con posterioridad a esta promulgación, caracterizándose la primera porque en ésta - disposiciones finales primera y segunda de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre -, la misma primaba sobre la Ley "sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, que solo resultaba de aplicación supletoria en cuanto a lo que no se encontrase regulado en ella y fuese de aplicación, y distinguiéndose la segunda porque en la misma -disposición final tercera y disposición transitoria 5.ª.4 de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , y tabla de vigencias, y disposición transitoria 5.ª.4 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril - se produce una inversión de los papeles, de suerte que, sin perjuicio de la vigencia de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , cuyas disposiciones urbanísticas deberían adaptarse a la del Suelo y Ordenación Urbana en un Texto Refundido nunca elaborado, ésta pasaba a ostentar un carácter principal, pasando a ser aquélla supletoria de ella en cuanto a la normativa urbanística.
Lo precedentemente expuesto va a permitirnos sentar tres conclusiones hábiles todas ellas para la resolución del capital problema planteado en autos, en primer lugar, que los Planes de Ordenación Urbana de los Centros de Interés Turístico Nacional aprobados antes de la vigencia de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , podían serlo válidamente incluso aunque no existiese un planeamiento ordinario previo o, si existiese, contradijesen el mismo, ya que aunque especiales o parciales extremos sobre los que la doctrina y la jurisprudencia no se ha definido unánimemente, cabiendo quizá mejor reputarlos de singulares, en cuanto independientes del planeamiento normal, acomodados a las disposiciones de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , y redactados de conformidad con ella, su validez resultaba indudable por las razones de supletoriedad antes razonadas; en segundo término, que los Planes de Ordenación de los Centros deInterés Turístico Nacional, de aprobación posterior, y también las modificaciones o revisiones de los anteriormente aprobados, si bien en cuanto al aspecto exclusivamente urbanístico de los mismos, deberían redactarse conforme a las determinaciones de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, hoy Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , en cuanto a la competencia para su aprobación seguía siendo la establecida en la Ley 197/1963. de 28 de diciembre, y en el Decreto 4297/1964, de 23 de diciembre , ya que según se desprende de la disposición final tercera de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, y de la tabla de vigencias del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 , con su alusión a tal disposición, la supletoriedad producida lo era solo en cuanto a la estricta normativa urbanística; y finalmente, que por análogas razones, y además por virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria 5.ª.4 de la Ley de 2 de mayo de 1975 y del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 , con su alusión a la tramitación, en cuanto al procedimiento para la aprobación de nuevos Planes de Ordenación de los Centros de Interés Turístico Nacional y, consecuentemente, también para la modificación o revisión, debería seguirse el reglado en la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , y en el Decreto 4297/1964, de 23 de diciembre , en cuanto a sus especialidades procedimentales.
La validez y vigencia del Plan de Ordenación Urbana de Valcotos, cuestionada por los actuales apelantes tanto en la instancia como en el recurso, ha de, necesariamente, afirmarse; sin que se oponga a ello las argumentaciones de dichas partes, puesto que el que para el Municipio de Rascafría se hubiesen aprobado unas Normas Subsidiarias de Planeamiento el 11 de febrero de 1975, con anterioridad, por tanto, a la aprobación de dicho Plan, que lo fue en 24 de julio de 1975, y el que en ellas se clasificaran de rústicos los terrenos del ámbito del mismo Plan, carece de toda virtud invalidatoria, por cuanto según expusimos anteriormente los Planes de Ordenación Urbana de los Centros de Interés Turístico Nacional aprobados durante la vigencia de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 , podían serlo válidamente, no ya sin la existencia de planeamiento ordinario previo, sino incluso en contradicción con el existente, siempre que se ajustasen a su normativa específica, extremo este que no ha sido cuestionado; y en el que la Administración estatal hubiese iniciado en su día un procedimiento de revisión de oficio del Plan al amparo del art. 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , carece de toda significación, por cuanto el procedimiento, iniciado por una sugerencia del Consejo de Estado al informar sobre otro aspecto del mismo, fue abandonado o paralizado después, seguramente ante el informe adverso de la Asesoría Jurídica del Ministerio correspondiente que estimó que no se había producido la infracción legal determinante de la nulidad.
Resta solo por examinar si el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid era órgano competente para, a través de la aprobación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Rascafría, modificar o revisar el Plan de Ordenación Urbana de Valcotos, modalidades equiparables a su aprobación originaria, aspecto de la litis sobre el que los dos apelantes son coincidentes en afirmar la competencia basándose en el art. 26.3 y 16 del Estatuto de Autonomía para Madrid y en el anexo I D) a) del Real Decreto 697/1984, de 25 de enero , de traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de turismo, así como si el procedimiento de elaboración de dichas Normas Subsidiarias era suficiente para la modificación o revisión del expresado Plan, extremo sobre el que el debate puede decirse que se ha marginado, a pesar de su importancia. En cuanto a lo primero, forzosamente ha de afirmarse la cuestionada competencia, puesto que de los preceptos antes citados con total precisión se desprende, de un lado, la competencia de la Comunidad de Madrid en materia de urbanismo y promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, y de otro, que en materia de centros y zonas de interés turístico nacional, establecidos en la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , el Estado solo se ha reservado la declaración de interés turístico nacional de centros y zonas del ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, así como la determinación de los beneficios para la ejecución de los proyectos de obras y servicios en aquellas materias que son de su competencia, traspasando a la Comunidad Autónoma las demás funciones y la tramitación de las propuestas de declaración y determinación de beneficios. Y respecto de lo segundo, lo que va a llevar a la confirmación de la Sentencia recurrida, aunque sea por motivos distintos a los de por ella apreciados como determinantes de la anulación, necesariamente ha de concluirse en que el procedimiento de elaboración de las referidas Normas Subsidiarias no fue suficiente para que por la aprobación de éstas resultase modificado o revisado el Plan de Ordenación Urbana de Valcotos, toda vez que en él no se comprendieron las especialidades procedimentales dispuestas en los arts. 12.4 de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre , y en los del Reglamento de 23 de diciembre de 1964 , que desarrollan y complementan aquél en lo que al procedimiento se refiere.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación interpuestos por la Comunidadde Madrid y el Ayuntamiento de Rascafría contra la Sentencia dictada el 24 de julio de 1989, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en los autos núms. 15/1987, y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Jaime Barrio Iglesias, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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