STS, 5 de Julio de 1991

Por don Juan Luis se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 359/1989, de 7 de abril, del Ministerio de Economía y Hacienda , sobre retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas, que fue admitido por la Sala, motivando la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto al actor por veinte días para que formalizara la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que exponía como hechos cuantos estimaba oportunos en orden alrecurso planteado y citaba los fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, para terminar suplicando a la Sala que dictara sentencia en su día por la que con estimación de las pretensiones de esta parte, se declare la nulidad del Real Decreto por violar los arts. 9.3 y 103 de la Constitución y los principios de seguridad jurídica, legalidad y jerarquía normativa y subsidiariamente se declaren nulos y sin efecto, si no se consideran los supuestos de nulidad anteriores, los arts. 4.2 y 4.3 de dicho Real Decreto.

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que después de alegar cuanto estimó procedente al caso debatido, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se desestime el presente recurso y se confirme el Real Decreto impugnado.

La Sala, por Auto de fecha 12 de marzo de 1990, acordó no haber lugar al recibimiento a prueba solicitado por la parte recurrente, y se abrió el trámite de conclusiones, habiendo presentado escritos ambas partes, según consta en autos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 28 de junio de 1991, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, Magistrado de esta Sala, por haber formulado voto particular el que estaba designado.

Fundamentos de Derecho

De las dos pretensiones que se formulan en la demanda, la principal, dirigida a obtener una declaración de nulidad total del Real Decreto 359/1989, de 7 de abril , debe ser rechazada ab initio, pues como certeramente dice el Abogado del Estado, carece de apoyo argumental, sin que sea suficiente, a tal efecto, la larga cita de preceptos legales que se consideran vulnerados en los apartados a) y b) de la súplica de aquel escrito para aprehender cuál es el fundamento de esta pretensión. Las alegaciones que se hacen en a demanda se agotan en la impugnación de los núms. 2 y 3 del art. 4.° del Real Decreto 359/1989 , más aún están referidas a las cuantías del complemento de destino y del complemento específico asignados para los empleos de teniente y subteniente, por entender la parte actora que los establecidos para el primero de estos empleos no deben ser inferiores a los fijados para el segundo.

Para enjuiciar desde el ángulo de la legalidad -en el que debemos situarnos, ex art. 106.1 de la Constitución Española- el art. 4.°, núms. 2 y 3, del Real Decreto 359/1989 , cuya nulidad se postula en la demanda con carácter subsidiario, es necesario tomar como punto de partida la disposición final segunda de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre -Ley de Presupuestos del Estado para 1989 -, que al tiempo que amplía el ámbito de aplicación del capítulo quinto de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , autoriza al Gobierno para adecuar el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, adaptándolo a la «estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de los cometidos que tienen asignados».

La primera manifestación de esta adaptación aparece ya en el art. 3.° del Real Decreto 359/1989 , a propósito de la fijación del sueldo, que aunque se encuentra al margen del debate es útil resaltar por la escala a que pertenece el recurrente. En el art. 25 de la Ley 30/1984 los grupos de clasificación de los cuerpos, escalas, clases y categorías de los funcionarios civiles vienen determinados por las titulaciones académicas exigidas para su ingreso, mientras que en el art. 3.°, núm. 2, de la disposición reglamentaria antes citada, la equivalencia se establece por grupos de empleos militares. Es cierto que, a tenor del art. 1.° de la Ley 97/1988, de 28 de diciembre , la enseñanza superior militar tiene el carácter de enseñanza superior de igual rango que las enseñanzas universitarias y técnica superior, lo que puede explicar que el grupo de clasificación a) comprenda los empleos de teniente-alférez de navío, pero nótese que la inclusión de este grupo se hace sin distinguir entre tenientes y alféreces de navío procedentes de la enseñanza militar superior y quienes han accedido a estos empleos procedentes de escalas de suboficiales. Esto, que puede estar justificado -con independencia de la titulación exigida a unos y otros- por la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, no significa que el Gobierno esté vinculado a seguir rígidamente este criterio para la determinación de los restantes conceptos retributivos, pues, por mandato del legislador, no es el único parámetro que debía tomar en cuenta.

El art. 4.°, núms. 2 y 3, del Real Decreto 359/1989 , modula también el complemento de destino y el complemento específico, definidos en el art. 23, núm. 3, párrafos a) y b), respectivamente, de la Ley 30/1984 . En la homologación de estos conceptos retributivos no deja de estar presente la organización jerarquizada de las Fuerzas Armadas, ya que, en principio, tanto la asimilación con los niveles de ¡a función pública, para la fijación del complemento de destino, como las cuantías que se detallan en el anexo 1 para el complemento específico, vienen determinadas por el empleo militar, elemento básico de dicha estructura.Ahora bien, que al efectuar esta homologación, la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas se flexibilice en función de las peculiaridades de la carrera militar, una de las cuales es la existencia de escalas diferenciadas de oficiales y suboficiales, y de la singularidad de los cometidos que tienen asignados las Fuerzas Armadas, es mera consecuencia del mandato dirigido al Gobierno por la disposición final segunda de la Ley 37/1988 . Que el militar de carrera deba tener un deseo constante de promoción a los empleos superiores, como reza el art. 214 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas -Ley 85/1978, de 28 de diciembre - no presupone que el Gobierno se encuentre atado de manos para poder atribuir un nivel de complemento de destino y un complemento específico superior al empleo de subteniente respecto al de teniente, cuando la autorización conferida por el legislador le permite efectuarlo. Es bien significativo lo que se dice en el folio 3 de la memoria justificativa del proyecto: «El sistema satisface, con la determinación de las retribuciones básicas por grupos de empleos militares y con la aplicación de los complementos de destino y específico, las aspiraciones de progresión dentro de la propia escala y facilita la regulación de carrera mediante la promoción interna entre escalas. Se evita, de esa forma, el trasvase automático entre las mismas con el único objetivo de mejorar retribuciones sin atender a las necesidades funcionales de las Fuerzas Armadas», propósito que responde a un modelo de carrera militar que ya estaba presente en la normativa anterior - disposición transitoria primera de la Ley 20/1984, de 15 de junio , sobre régimen retributivo del personal militar y asimilado- y que no excede del marco definido por la disposición final segunda de la Ley 37/1988 , en el que sin desconocer la promoción interna se ofrece a los suboficiales un estímulo económico para alcanzar y permanecer, en su caso, en los empleos superiores de sus respectivas escalas, atendiéndose al propio tiempo a las necesidades funcionales de los ejércitos, modelo de carrera que posteriormente ha venido a ratificar la Ley 17/1989, de 19 de julio , sobre régimen del personal militar profesional, al crear -en su art. 10.2- un nuevo empleo, el de suboficial mayor, que junto con el de subteniente, constituyen la categoría de suboficiales superiores. De otro lado, y por lo que respecta al complemento de destino, el señalamiento del nivel 20 al empleo de teniente y del nivel 22 al de subteniente guarda coherencia con los intervalos de niveles establecidos en el art. 25 del reglamento general de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 2617/1985, de 9 de diciembre -hoy derogado por el Real Decreto 28/1990, de 15 de enero -, por el que se aprueba el nuevo reglamento para los grupos a) y b), respectivamente. En la demanda se arguye que esta diferente asignación de niveles podría darse para un puesto de trabajo concreto, admitiéndose que un subteniente pueda tener un complemento de destino superior al de un teniente, pero cuando así se argumenta, para rechazar la posibilidad de que «todos» los subtenientes tengan un complemento de destino superior al de los tenientes, no se tiene en cuenta, además de lo que ha dicho antes, que la determinación del complemento de destino en el art. 4.2 del Real Decreto 359/1989 se percibe en función del empleo militar, no del nivel del puesto de trabajo que se desempeñe. Las condiciones particulares de determinados puestos de trabajo se retribuyen -art. 4.3, párrafo segundo, del citado Reglamento- mediante complementos específicos singulares, distintos del complemento específico por empleos, que es otra de las modulaciones introducidas por el Real Decreto 359/1989 respecto al régimen establecido en el art. 23 de la Ley 30/1984 para los funcionarios civiles de la Administración del Estado, dualidad de complementos específicos que aunque propiamente no es objeto de debate tampoco parece que desborde la autorización conferida al Gobierno por la Ley de Presupuestos para 1989 . Solo queda efectuar una breve alusión a un pasaje de la demanda del que el actor intenta extraer la consecuencia de que la entrada en vigor del Real Decreto 359/1989 desencadenó una serie de situaciones ilegales. Baste decir que la asignación de un complemento de dedicación especial al personal que ostenta el empleo de teniente, procedente del de subteniente, en los términos que se recogen en el documento que por copia se acompaña a la demanda, nada prueba respecto a la ilegalidad de la disposición aquí cuestionada. Podría discutirse si el señalamiento de dicho complemento, que se corresponde con el de productividad en el campo de la función pública - arts. 4.4 del Real Decreto 359/1989 y 23.3.c) de la Ley 30/1984 -, responde o no a la verdadera finalidad de este concepto retributivo, pero carece de relevancia en el juicio de legalidad del Real Decreto 359/1989 , que es el único que en sede judicial puede realizarse.

De todo lo expuesto se colige que no podemos compartir la tesis propugnada en la demanda, que los arts. 4.2 y 4.3 del tantas veces citado Real Decreto 359/1989 , sobre retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas, no infringen los artículos de la Ley 85/1978 que se relacionan en la demanda, ni tampoco los que se citan de la Ley 30/1984 -la supuesta infracción de su art. 5 no llega ni siquiera a atisbarse- y que por consiguiente debe desestimarse este recurso, sin hacer expresa imposición de costas al no concurrir ninguno de los supuestos que contempla el art. 131.1 de la Ley de esta jurisdicción.

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Juan Luis contra el Real Decreto 359/1989, de 7 de abril , sobre retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas; sin hacer expresa imposición de costas.ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.-Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo M. de los Santos.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Ángel Rodríguez García, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Fernández de Arévalo.-Rubricado.

Voto particular

Que formula el Magistrado don Ramón Trillo Torres, y al que se adhiere el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, a la Sentencia de fecha 5 de julio de 1991, recaída en el recurso núm. 3008/1989.

Disiento de la tesis del voto mayoritario, que acepta la legalidad de los apartados 2 y 3 del art. 4.° del Real Decreto 359/1989, de 7 de abril , en los que al fijar los complementos de destino y específico en función del empleo militar, se les asigna a los subtenientes cantidades superiores a las de los tenientes. Los límites dentro de los cuales estaba obligada a moverse la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria venían marcados por la disposición final segunda de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre , en la que se autorizaba al Gobierno para adecuar el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de los funcionarios civiles de la Administración del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984 , adaptándolo a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de los cometidos que tienen asignados. Entiendo que este texto impone unos márgenes de actuación más estrictos que los que se indican en la Sentencia. En efecto, una observación inicial que se desprende de su lectura es que la potestad otorgada por el legislador tenía que ceñirse a una «adecuación», es decir, a una acomodación de las retribuciones de los militares a las de los funcionarios civiles, en el sentido de que el marco del régimen retributivo de estos, establecido en la Ley 30/1984 , debería ser el referente que tomase la Administración para regular el de aquéllos, si bien admitiendo dentro del mismo las modulaciones derivadas de los criterios diferenciales expresados en la propia disposición final segunda de la Ley 37/1988 . Afirmada la anterior premisa, es de apreciar que el art. 23.3 de la Ley 30/1984, en sus apartados a) y b ), define tanto el complemento de destino como el específico en función del puesto de trabajo, en un caso atendiendo a su nivel y en el otro a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Al ser el elemento definidor de ambos complementos el puesto de trabajo, no hay, en principio, dificultad legal para que a pesar de que sean servidos por funcionarios con titulaciones inferiores, sin embargo determinados puestos tengan asignados complementos más cuantiosos que otros servidos por personal con titulación de mayor rango. Por eso creo que es perfectamente ajustado al marco establecido por la Ley 30/1984 que el Real Decreto, después de clasificar a los tenientes en el grupo a) y a los subtenientes en el b), permita que a partir del nivel 11, y hasta el 26, éstos puedan ocupar puestos de trabajo con un complemento de destino igual o superior al de aquéllos. Evidentemente, esta posibilidad se ofrece también en cuanto al complemento específico, porque las circunstancias legales que lo determinan no dependen exclusivamente del empleo militar de quien ocupe el puesto de trabajo en el que aquéllos puedan concurrir. Creo que los principios básicos reseñados no han sido respetados por la Administración al fijar los complementos de los tenientes y de los subtenientes. Según declaración de la propia disposición reglamentaria, la cuantificación de los complementos se ha realizado solamente en función del empleo. Son muchos los preceptos que se pueden citar de las normas reguladoras de las Fuerzas Armadas de los que resulta la importancia crucial que en su organización tiene el empleo. Basta reproducir, en concepto de paradigmático, el art. 12 de las Reales Ordenanzas, en el que se nos dice que el orden jerárquico castrense define en todo momento la situación relativa entre militares, en cuanto concierne a mando, obediencia y responsabilidad. Me parece disconforme con este orden jerárquico, que es por el que se define legalmente el mando y la responsabilidad de los militares, que se acepte que todos los puestos de trabajo a desempeñar por los tenientes sean de nivel inferior o tengan menor dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad que los ocupados por los subtenientes, ya que en definitiva esto es lo que se manifiesta tácitamente en la reglamentación, al adjudicarlos por razón del empleo unos complementos más bajos que a los subtenientes. Pienso que sería perfectamente legal si esta situación se hubiera delimitado en relación con determinados puestos de trabajo, pero que excede de los límites de la Ley cuando se llega a ella en función exclusiva de un elemento, el empleo militar, que por sí solo, en principio, postula exactamente lo contrario que la solución acogida en el Real Decreto. La decisión votada por la mayoría argumenta que la situación a la que me he referido se justifica porque la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas se ha flexibilizado en función de las peculiaridades de la carrera militar, una de las cuales es la existencia de escalas diferenciadas de oficiales y suboficiales, por lo que conel sistema de complementos instaurado se satisfacen las aspiraciones de progresión dentro de la propia escala y se facilita la regulación de carrera mediante la promoción interna entre escalas. Aparte de la contradicción implícita en aceptar que la promoción interna entre escalas suponga, para el que la alcance, una disminución automática de sus retribuciones por el mero hecho de ser promovido a oficial, en todo caso parece que la razón definidora del criterio seguido por la Administración hay que buscarla en las diferentes etapas de su carrera personal en que normalmente se encuentran los subtenientes y los tenientes: los primeros al término de la misma, los segundos en el comienzo. Estas circunstancias, que podrían responder al concepto «peculiaridades de la carrera militar», no cabe, sin embargo, que puedan acogerse a la noción que la Ley 30/1984 nos da del complemento específico, cuya referencia a las concretas y singulares notas que allí se mencionan en nada pueden relacionarse con aquéllas. En cuanto al complemento de destino, tampoco la justificación por las peculiaridades de la carrera militar tiene entidad suficiente para aceptar la legalidad del sistema establecido en el Real Decreto . Si alguna peculiaridad se alza sobre cualquiera otra es la del vínculo entre jerarquía, empleo y responsabilidad. Caben las excepciones legales por razón del destino particular a las que he aludido con anterioridad. Pero creo que no es jurídicamente posible, dentro del régimen de la Ley 30/1984 y de las Reales Ordenanzas, romper por norma reglamentaria aquella relación, reconociendo por sistema y a través de los complementos un nivel retributivo superior a quien tiene un empleo militar más bajo. Las razones expuestas me llevan a concluir que debía haberse estimado el recurso, anulando el Real Decreto en los puntos del art. 4.º denunciados por la parte recurrente como ilegales.