STS, 17 de Diciembre de 1991

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se han seguido los recursos números 276/1989; 272/1989; 274/1989; 269/1989; 265/1989; 271/1989; 273/1989 y 275/989, promovidos respectivamente por los funcionarios públicos Don Jose Pedro , Don Jesús , Don Fermín , Don Ángel Daniel , Don Jose Augusto , Doña Raquel , Don Manuel y Don Eloy en los que fue parte demandada la Administración del Estado, referidos todos ellos a descuento de un día de haberes practicado a los recurrentes, funcionarios de los Cuerpos General Auxiliar de la Administración del Estado (seis de ellos), del Cuerpo General de Gestión y del Cuerpo Auxiliar a extinguir con destino en el Gobierno Civil de Cáceres, por sumarse a una huelga general el día 14 de diciembre de 1988.

La Gobernadora Civil de Cáceres resolvió, por oficio de 15 de diciembre de 1988, descontar a los funcionarios relacionados un día de haber, por haber faltado a su puesto de trabajo el día 14 de diciembre anterior con motivo de sumarse a la huelga convocada para dicho día por distintas Centrales Sindicales. Disconformes con la cantidad que les había sido descontada los funcionarios afectados interpusieron, previa reposición, recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Dicho Tribunal resolvió los recursos expresados mediante ocho sentencias de idéntico tenor, fechadas el 19 y el 30 de mayo de 1990, en las que se declaró la nulidad de las resoluciones impugnadas, por no ser conformes a Derecho, y se reconoció el derecho de los recurrentes a que la deducción en sus haberes por el día de huelga se efectúe tomando como base la totalidad de las remuneraciones íntegras mensuales percibidas en la fecha en cuestión, dividiéndose esta cantidad por treinta y, a su vez, este resultado por el número de horas que tenía obligación de cumplir de media cada día. Este criterio se fundamentó por la Sala, de acuerdo con la pretensión de los recurrentes, en la aplicación por analogía del artículo 17 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

Notificadas a las partes dicha sentencia compareció ante esta Sala Especial de Revisión el Abogado del Estado interponiendo, mediante escrito de demanda, recurso extraordinario de revisión contra las ocho sentencias de que se ha hecho mérito, al amparo de lo dispuesto en el artículo 102.1 b) de la Ley jurisdiccional, por entender que la doctrina de las sentencias recurridas es contradictoria con las decisiones de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 14 de marzo de 1990 ycon las de las Salas de lo ContenciosoAdministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Aragón (sentencias de 21 de septiembre y 9 de octubre de 1989 y 2 de enero de 1990), de CastillaLa Mancha (sentencia de 16 de febrero de 1990) y de La Rioja (sentencias de 12 y 16 de abril de 1990) y pidiendo se dicte sentencia por la que, dando lugar al recurso, se rescindan las sentencias impugnadas y se desestimen los recursos interpuestos, confirmando las resoluciones administrativas recurridas y absolviendo a la Administración de las pretensiones de la demanda. El Abogado del Estado defiende el criterio establecido por las sentencias invocadas en contradicción con las recurridas, coincidentes en afirmar la procedencia de practicar la deducción de haberes por huelga de acuerdo con el criterio seguido en la aplicación de la normativa laboral al respecto.

Aportados los autos de los recursos contencioso administrativos 265, 269, 271, 272, 273, 274, 275 y 276 de 1989 pasaron los de revisión al Ministerio Fiscal a efectos del artículo 1802 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, el cual emitió informe favorable a la admisión a trámite del recurso extraordinario de revisión formulado por el Abogado del Estado.

Emplazados los recurridos en debida forma, sin que comparecieran ante la Sala, y declarados conclusos los autos se acordó traerlos a la vista para sentencia, con citación de las partes, señalándose para deliberación y fallo del recurso el día nueve de diciembre de 1991.

El Abogado del Estado formula el presente recurso contra ocho sentencias de la Sala de lo contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 19 y 30 de mayo de 1990 (Recursos nº 276/1989, 272/1989 y 274/1989; 269/1989, 265/1989, 271/1989, 273/1989 y 275/989) que, al deducir un día de haberes a los funcionarios públicos Don Jose Pedro , Don Jesús , Don Fermín , Don Ángel Daniel , Don Jose Augusto , Doña Raquel , Don Manuel y Don Eloy , por sumarse a la huelga general del 14 de diciembre de 1988, tomaron como base para la deducción la totalidad de las remuneraciones íntegras mensuales percibidas por cada uno de los afectados en la fecha en cuestión, dividiendo dicha cantidad por treinta y, a su vez, este resultado por el número de horas que cada funcionario venía obligado a cumplir de media cada día. La Sala de Cáceres se ha basado para estas resoluciones en la aplicación por analogía del artículo 17 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. El Abogado del Estado articula su recurso extraordinario de revisión al amparo de lo dispuesto en el artículo 102.1 b) de la Ley jurisdiccional, que lo prevé contra las sentencias firmes de las Salas de este orden jurisdiccional contenciosoadministrativo cuando se hubieren dictado resoluciones contrarias entre sí o con sentencias del Tribunal Supremo respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación donde, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales se llegue a pronunciamientos distintos, por entender que la doctrina de las sentencias recurridas es contradictoria con otras decisiones, que invoca y aporta, de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, todas de 14 de marzo de 1990, y con las de las Salas de lo ContenciosoAdministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de Aragón (sentencias de 21 de septiembre, 9 de octubre de 1989 y 2 de enero de 1990), de CastillaLa Mancha (sentencia de 16 de febrero de 1990) y de La Rioja (sentencias de 12 y 16 de abril de 1990) que, en supuestos de deducción de haberes de funcionarios por la misma jornada de huelga, han estimado, en cambio, la procedencia de practicar la deducción de haberes por huelga de acuerdo con el criterio seguido en la aplicación de la normativa laboral al respecto esto es, según se entiende por el Abogado del Estado partiendo de la retribución total anual, por lo que incluyen en la deducción la parte correspondiente a los días festivos, los de descanso semanal y de vacación anual. El Abogado del Estado defiende el criterio establecido por esta últimas sentencias invocadas en contradicción y pide que se dicte sentencia por la que, dando lugar al recurso, se rescindan las ocho sentencias impugnadas y desestimen los recursos interpuestos, confirmando las resoluciones administrativas recurridas y absolviendo a la Administración de las pretensiones de la demanda.

Concurre en el presente caso la triple identidad que exige el apartado b) del artículo 102 de la Ley de esta Jurisdicción, ya que se trata de funcionarios públicos en situación idéntica que han participado en la misma jornada de huelga y respecto de los que, con fundamentos y pretensiones iguales, las sentencias opuestas llegan a las soluciones contradictorias ya señaladas sobre el cómputo de la deducción de haberes que corresponde practicarles por su participación en la huelga. Esta circunstancia hace necesario entrar en el examen del fondo para determinar cuál de las enfrentadas es la doctrina correcta.

La diferencia entre los dos regímenes en contradicción es clara: si se aplica analógicamente el artículo 17 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, de régimen disciplinario de losfuncionarios de la Administración del Estado, ni las pagas extraordinarias ni la remuneración correspondiente al descanso semanal resultan afectadas por la deducción de haberes dejando por ahora aparte lo que luego se dirá respecto de festivos y vacaciones por lo que el funcionario en huelga seguiría devengando y en definitiva percibiría las remuneraciones indirectas o proporcionales correspondientes a estos periodos mientras que, conforme a la interpretación jurisprudencial consolidada que ha recibido el artículo 6.2 del Real DecretoLey 17/1977, es insostenible por la propia naturaleza íntima del derecho constitucional de huelga que durante su ejercicio se devenguen salarios nacidos del contrato, cuando la huelga es, por definición, cesación del trabajo e incumplimiento del contrato (sentencia del Tribunal Central de Trabajo de 11 de enero de 1985) o, como en forma expresiva ha afirmado el Tribunal Constitucional, coloca provisionalmente a los huelguistas «fuera del marco del contrato de trabajo» (Fdto. jco 12 de la STC 11/1981). Por ello al implicar la huelga una suspensión del contrato, el trabajador no tiene derecho al salario (STC 11/1981 Fdto. jco 10), de tal manera que la falta de prestación del débito laboral durante los días hábiles de la semana, en que se va generando el derecho a la retribución del descanso semanal, lleva aparejada la pérdida de la retribución que corresponde a ese descanso, consecuencia que también se predica respecto de las pagas extraordinarias en cuanto remuneraciones indirectas o proporcionales al tiempo trabajado.

La procedencia de deducir haberes a los funcionarios públicos en huelga resulta de la Disposición adicional decimosegunda de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función pública que dispone que «los funcionarios que ejerciten el derecho de huelga no devengarán ni percibirán las retribuciones correspondientes al tiempo en que hayan permanecido en esa situación sin que la deducción de haberes que se efectúe tenga, en ningún caso, carácter de sanción disciplinaria ni afecte al régimen respectivo de sus prestaciones sociales».

A juicio de la Sala y aunque la falta de desarrollo de la norma habilitante produce un evidente vacío normativo que ha causado la contradicción entre las sentencias que aquí se oponen es necesario, para colmar la laguna existente, inclinarse por la aplicación analógica de la doctrina jurisprudencial creada en el ámbito de los tribunales del orden jurisdiccional laboral, por las siguientes razones.

1. ) En el supuesto de huelga de funcionarios se produce una «situación de suspensión de la relación de empleo», tal y como ha afirmado expresamente el Tribunal Constitucional en su sentencia 99/1987 (fdto. jco 5), que es análoga a la que resulta en el contrato de trabajo, por lo que parece lógico que sea consustancial a la misma que no se devenguen ni perciban retribuciones entendiendo por tales no sólo las retribuciones directas como se desprendería de la aplicación analógica del Reglamento de Régimen disciplinario de los funcionarios públicos sino también de las indirectas o proporcionales al tiempo trabajado, como acontece en las relaciones laborales. Y, de acuerdo con la identidad de razón existente entre ambos supuestos en los dos campos del Derecho, sirven los razonamientos del cuerpo de doctrina creado por nuestros Tribunales del orden laboral para dar cumplido apoyo a este razonamiento.

2. ) El vehículo anual de las Leyes de Presupuestos ha servido además, en los últimos ejercicios, para efectuar un proceso paulatino de aproximación del cómputo de las retribuciones de los funcionarios públicos a la determinación global de retribuciones directas e indirectas que rige en el ámbito laboral. Frente al sistema de la Ley 31/1965, que condicionaba el devengo de la paga extraordinaria al hecho de que su perceptor se encontrase en servicio activo el día 1 de los meses de julio o diciembre (criterio no modificado por el artículo 23.2 c) de Ley 30/1984 y que pudo todavía inspirar el artículo 17 del Real Decreto 33/1986), la consideración de las pagas extraordinarias de los funcionarios del Estado como remuneraciones proporcionales al tiempo trabajado se manifiesta ya con cierta claridad en lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 33/1987, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988. Es indudable la aplicabilidad de este último precepto a los supuestos de hecho que aquí se enjuician y del mismo resulta que cuando el tiempo de servicios prestados por un funcionario no comprenda la totalidad de los seis meses anteriores el importe de la paga extraordinaria se deducirá en un ciento cientochavo por cada día en su importe. Igual criterio sigue el artículo 36.6 de la misma Ley de Presupuestos para 1988 para los casos de los funcionarios que realicen una jornada de trabajo disminuida, con lo que se sienta un cómputo de globalidad de retribuciones que es idéntico al que, en el ámbito laboral, ha llevado a la jurisprudencia a incluir las retribuciones indirectas o proporcionales al tiempo trabajado entre las cantidades a deducir en supuestos de huelga.

   Por ello puede confirmarse pese al indudable carácter fragmentario y disperso de la normativa sobre función pública en vigor la existencia de una proximidad de razón entre el ordenamiento de funcionarios y el ordenamiento laboral que avala, en una consideración integradora del ordenamiento jurídico general, aplicar los criterios jurisprudenciales madurados en el ámbito laboral conforme a un principio de unidad del ordenamiento acertadamente destacado por la sentencia, aquí invocada por el Abogado del Estado, delTribunal Superior de Justicia de Aragón de 2 de enero de 1990

3. ) Esta deducción no es, en ningún caso, una sanción sino consecuencia natural de la suspensión de la relación de empleo dimanante del ejercicio de un derecho, por lo que no entendemos decisivo el criterio de las sentencias impugnadas en el presente recurso, que se han fundado, como única «ratio decidendi», en que la situación en que se sitúa el funcionario en huelga, siempre que la misma dure un día, no debe resultarle más gravosa económicamente que si se le hubiera impuesto una sanción disciplinaria por el mismo motivo (Art. 8 b) en relación con el 14 d) y 17 del RD 33/1986). Pero resulta que la propia Disposición adicional 12ª de la Ley 30/1984 advierte que las retribuciones «no se devengarán ni percibirán» en caso de huelga, y con la aplicación del Reglamento indicado resulta que se devengarían y percibirían las indirectas del descanso semanal (sábado y domingo) y pagas extraordinarias y que, además, el título que legitima la deducción en el primer caso (omisión de pago de lo que no se ha devengado) es claramente distinto del existente en el segundo (sanción para restablecer el orden jurídico vulnerado por el incumplimiento de servicios sí devengados y, normalmente, percibidos por el funcionario), siendo en fin de destacar que, por último, el valor aflictivo de la sanción por falta leve de reducción proporcional de retribuciones no tiene que tomar sólo en consideración desde una perspectiva exclusivamente retributiva la cuantía de la sanción sino también otros factores (ad exemplum, el evidente perjuicio para la carrera del funcionario que una sanción disciplinaria supone: art. 51 del RD 33/1986) por lo que es factible dar una interpretación conforme al principio constitucional de igualdad a la situación que las sentencias impugnadas ponen de manifiesto, lo que lleva a negar la aplicabilidad analógica del Reglamento de Régimen disciplinario de 1986 y mantener la, sin duda más adecuada al derecho de huelga, del régimen laboral. Con ello se consigue, además, evitar otro término de comparación el que existiría entre el personal funcionario y el vinculado con una relación laboral con la Administración Pública en puestos similares y en la misma huelga en el que también se debería discutir la legitimidad del aparente trato de privilegio que, en favor del funcionario público, podría darse en caso de aplicar sólo a éste el régimen, que se dice menos gravoso, del artículo 17 del Reglamento de Régimen Disciplinario.

Los razonamientos hasta aquí expuestos sirven ya para llegar a la conclusión de que las ocho sentencias impugnadas han de ser rescindidas, por ser la doctrina correcta la de las sentencias invocadas en contradicción por el Abogado del Estado ya que, ante la ausencia de una norma legal que detalle cómo debe practicarse la deducción de haberes entienden necesario, en base al principio de unidad del ordenamiento, acudir a los preceptos contenidos en el Real DecretoLey 17/1977, regulador del Derecho de huelga y estimar, conforme al artículo 6.2 del citado Real decretoLey, que durante la huelga se entenderá suspendido el contrato de trabajo y que el trabajador no tendrá derecho al salario, acudiendo para el cálculo del mismo, a la jurisprudencia de los Tribunales del orden jurisdiccional laboral, de donde se extrae que la deducción por huelga ha de hacerse descontando al trabajador el número de horas reales que dejó de trabajar y que el cálculo del valor hora ha de efectuarse en base a un cómputo anual, en el que se admite la deducción por descanso semanal y pagas extraordinarias. Pero, aunque en las sentencias que el representante de la Administración cita como contradictorias con las ocho sentencias a rescindir no se aborda directamente la cuestión de si la deducción por huelga tiene que afectar o no al período anual de vacaciones y a las fiestas laborales del artículo 37.2 del Estatuto de los Trabajadores (que establece que las fiestas laborales, que tendrán carácter retribuido y no recuperable, no podrán exceder de catorce al año, de las cuales dos serán locales y en cualquier caso se respetarán como fiestas de ámbito nacional las de la Natividad del Señor, Año Nuevo, 1º de Mayo, como Fiesta del Trabajo), es lo cierto que tales sentencias confirman otras resoluciones administrativas que desestiman recursos contra actos de deducción de haberes en las que el criterio aplicado por la Administración para hacer la deducción ha consistido en dividir el total de las remuneraciones anuales por el número de horas que cada funcionario tiene la obligación de prestar y, como es evidente, con este criterio quedan afectadas las fiestas laborales del repetido artículo

37.2 del Estatuto de los Trabajadores y el período anual de vacaciones, resultando además en los casos que aquí se examina que la pretensión formulada por el Abogado del Estado es la de que confirmemos las resoluciones administrativas impugnadas en los ocho procesos «a quo», que han deducido estas cantidades y expresamente nos solicita la declaración de inclusión entre las cantidades a deducir por huelga de los festivos y de la mensualidad de vacaciones.

Al establecer una doctrina que supla la falta de una previsión normativa general sobre este problema se hace necesario precisar todas las consecuencias que resultan de los supuestos planteados. Por ello, reiterando lo que ya hemos declarado en la sentencia de esta misma Sala especial de 16 de diciembre de 1991, debemos afirmar que el criterio indicado respecto de los días festivos del artículo 37.2 del Estatuto de los Trabajadores y de la vacación anual no puede admitirse como doctrina correcta por esta Sala en cuanto olvida la jurisprudencia del Tribunal Central de Trabajo que, en sentencias como la de 10 de junio de 1983, afirma que "son reiteradas las sentencias de esta Sala que sientan el criterio de que los periodos de huelga legal mantenidas por los trabajadores no permiten la reducción del número de días de vacaciones anuales,pues las consecuencias onerosas del derecho de huelga no pueden llevarse más allá de lo establecido por el artículo 6.2 y 3 del Real DecretoLey de 4 de marzo de 1977, sobre no devengo del salario y suspensión de las cotizaciones a la Seguridad Social", doctrina reiterada en la de 27 de abril de 1988 y en la de 25 de enero de 1989 que también vienen a declarar que no pueden ser computadas a la hora de cuantificar la deducción por huelga las fiestas laborales, pues en ello no se da una exacta correspondencia entre el trabajo y el descanso para reponer fuerzas entre dos jornadas, al radicar su esencia en la celebración o conmemoración de ciertas fechas, con la adecuada solemnidad, para lo que se estima necesario eximir a los trabajadores del deber de prestar servicios que, en otro caso, habrían de rendir necesariamente, por lo que no puede alcanzar en sus efectos la huelga a la retribución de tales días, salvo que estén incluidos dentro de los que comprende la huelga misma (STCT de 25 de enero de 1989), sentencias que la Sala considera deben ser también de aplicación a los funcionarios públicos.

Por tanto aún cuando es necesario estimar, en cuanto al «iudicium rescindens», la pretensión formulada por el Abogado del Estado, dando lugar a la rescisión de las ocho sentencias impugnadas, no implica dicha estimación acoger como correcta en toda su integridad la doctrina de las sentencias invocadas como contradictorias ya que como queda dicho se aceptan dejando a salvo los puntos concretos de deducción de las fiestas laborales y las vacaciones, que se rechazan. Por ello tampoco accedemos a formular la declaración de conformidad a Derecho de las resoluciones administrativas impugnadas en los procesos de origen, debiendo mantener, en cambio, que no son conformes a Derecho las ocho resoluciones dictadas por la Gobernadora Civil de Cáceres el día 15 de diciembre de 1988 sobre el descuento de un día de haber a los funcionarios afectados debiéndose dictar nuevas resoluciones en las que se ordene que las deducciones en cuestión se produzcan, en su caso, dividiendo el total de las retribuciones anuales por el número de horas de trabajo que cada uno de los funcionarios venía obligado a prestar, añadiendo a este divisor las horas correspondientes al periodo anual de vacaciones y a las catorce fiestas laborales.

Estimándose parcialmente el recurso de revisión no procede hacer expresa condena en costas, interpretando «a contrario» los artículos 131 de la Ley de la Jurisdicción y 1809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que haya que efectuar pronunciamiento sobre el depósito al estar eximida de él la Administración del Estado